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   Ricorso  per  conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
 Trento,  in  persona  del   presidente   della   Giunta   provinciale
 pro-tempore  dott.  Carlo  Andreotti,  autorizzato  con deliberazione
 della Giunta provinciale  n.  4776  del  19  aprile  1996  (all.  1),
 rappresentata  e difesa - come da procura speciale del 22 aprile 1996
 (rep. n. 62026) rogata dal notaio dott. Pierluigi Mott  del  collegio
 notarile  di Trento e Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
 Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in  Roma
 presso  lo  studio  dell'avv.  Manzi,  via Confalonieri, 5, contro il
 Presidente del Consiglio dei Ministri per la  dichiarazione  che  non
 spetta  allo  Stato  di  dettare  con  proprio decreto dsposizioni in
 materia  di  trasporto  scolastico   nonche'   per   il   conseguente
 annullamento   del   decreto  del  Ministro  dei  trasporti  e  della
 navigazione 2 febbraio 1996 (all. 3), avente tale oggetto, pubblicato
 in Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1996, nel suo  insieme  e
 in ciascuna delle singole disposizioni per violazione:
     degli  artt.  8,  nn.  18 e 27, e 16 dello Statuto di autonomia e
 relative norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P.  R.
 1 novembre 1973, n. 687, e al d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527;
     degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
     dell'art.  83,  comma  primo,  del  decreto legislativo 30 aprile
 1992, n. 285;
     dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
                               F a t t o
   La  ricorrente  provincia  e'  titolare  di  potesta'   legislativa
 primaria  e  di  potesta' amministrativa sia in materia di assistenza
 scolastica che in materia di comunicazioni e trasporti  di  interesse
 provinciale, ai sensi dell'art. 8, n. 27) e n. 18), nonche' dell'art.
 16  dello  Statuto  speciale  di  autonomia.  D'altronde  entrambe le
 materie sono altresi' assegnate alle generali competenze  legislative
 ed  amministrative  delle  Regioni  ordinarie  degli artt. 117, primo
 comma, e 118, primo comma, della Costituzione.
   Alle competenze statutarie e' stata data piena attuazione con  d.P.
 R.  1 novembre 1973, n. 687 e con d.P. R. n. 527 del 1987. In base al
 primo,  in  particolare,  spettano  alla  provincia (art. 1) tutte le
 attribuzioni gia' esercitate dallo Stato a favore  degli  alunni  sia
 delle  scuole  elementari  che  secondarie  che materne. Si consideri
 anche che il d.P. R. n. 616 del 1977 ha chiarito  (art.  42)  che  la
 materia  assistenza  scolastica  comprende  "tutte  le  strutture,  i
 servizi e le attivita' destinate a facilitare, mediante erogazioni  e
 provvidenze  in danaro o mediante servizi individuali o collettivi, a
 favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche  o  private,
 l'assolvimento  dell'obbligo  scolastico  nonche' ... la prosecuzione
 degli studi".
   Non  puo'  dunque  esser  dubbio  che anche il trasporto scolastico
 rientra nella materia.
   D'altra parte, anche per  l'aspetto  della  materia  che  si  possa
 considerare  come  parte  dei  trasporti la competenza e' pur sempre,
 come detto, provinciale. Infatti  in  attuazione  della  disposizione
 statutaria  che  assegna alla provincia ogni competenza in materia di
 comunicazioni e  trasporti  di  interesse  provinciale,  compresi  la
 regolamentazione  tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia, il
 d.P. R. n. 527 del 1987  ha  operato  un  trasferimento  pieno  delle
 funzioni   inerenti  alla  materia.  E  si  noti  che  la  competenza
 provinciale comprende anche i profili relativi alla  sicurezza,  come
 si evince ad esempio - in materia di linee ferroviarie e tranviarie -
 dall'art.  2 del predetto decreto, ove espressamente si riconosce "la
 normativa provinciale in materia di sicurezza dei trasporti" pur  con
 il vincolo di osservanza delle "prescrizioni tecniche contenute nella
 normativa statale".
   La  provincia  di  Trento ha disciplinato la materia dei servizi di
 trasporto urbani ed extraurbani per alunni con la legge provinciale 9
 luglio 1993, n. 16, che, nella piu' recente versione recata dall'art.
 8 della legge provinciale n. 1  del  1996,  attribuisce  alla  Giunta
 provinciale  (e  non ai comuni) il compito non solo di istituire e di
 gestire tali servizi mediante contratti di  trasporto  stipulati  con
 imprese  private,  ma  anche  di  disciplinare  con  proprio atto "le
 caratteristiche dei servizi nonche' i criteri e  le  modalita'  della
 loro organizzazione".
   Inopinatamente interviene ora nella materia il decreto del Ministro
 dei trasporti e della navigazione del 2 febbraio 1996, qui impugnato,
 recante  -  come  si trattasse di una legge cornice - Disposizioni in
 materia di trasporto scolastico. Esso stesso identifica  in  premessa
 la  propria  materia  come quella dell'art. 42 del d.P. R. n. 616 del
 1977, ovvero come quella  della  assistenza  scolastica,  altrettanto
 espressamente  si riferisce "alla realizzazione di servizi sociali in
 generale e del trasporto scolastico in  particolare"  e  prende  atto
 "delle attribuzioni riservate in materia ai comuni".
   Sembra palese che non solo di cio' avrebbe dovuto prendere atto, ma
 anche   della   evidente  competenza  regionale  e  provinciale  alla
 disciplina del servizio, e della  altrettanto  evidente  incompetenza
 propria.
   Invece,  la  premessa  del  decreto  sembra  affermare  la  propria
 competenza sulla base del richiamo all'art. 83 del nuovo codice della
 strada  "che  disciplina  l'immatricolazione  in  uso  proprio  degli
 autobus  e  dei  veicoli  per  trasporto specifico di persone". Ma in
 effetti, tale disposizione testualmente afferma che per i veicoli ora
 detti "la carta di circolazione puo'  essere  rilasciata  soltanto  a
 enti pubblici, imprenditori, collettivita', per il soddisfacimento di
 necessita'  strettamente connesse con la loro attivita', a seguito di
 accertamento effettuato dalla Direzione generale della M.C.T.C. sulla
 sussistenza  di  tali  necessita',  secondo  direttive  emanate   dal
 Ministero dei trasporti con decreti ministeriali".
   Appare  chiaro  che  la  competenza  del Ministero dei trasporti si
 limita alla fissazione delle direttive alla Direzione generale per il
 rilascio della carta di  circolazione,  a  seguito  dell'accertamento
 sulla  sussistenza  delle  esigenze  connesse  con  la  attivita' dei
 richiedenti.
   Invece,  il  decreto  qui  impugnato  non  contiene  per nulla tali
 direttive ma - come e' evidente dal  suo  stesso  titolo  -  contiene
 invece  agli  artt.  1  e  6 una disciplina del servizio di trasporto
 scolastico, nella quale sono stabiliti gli operatori, le modalita'  e
 le   caratteristiche  del  servizio,  con  conseguente  ed  esplicita
 abrogazione  di  tutte   le   disposizioni   comunque   contrarie   o
 incompatibili con le "norme" del decreto stesso (art. 7).
   E'  dunque  manifesto  il carattere invasivo del decreto impugnato,
 che  si  addentra  nella   disciplina   di   un   servizio   la   cui
 regolamentazione  e'  sotto  ogni  profilo  riservato alla competenza
 legislativa  ed  amministrativa   provinciale.   Naturalmente,   tale
 carattere  invasivo  non  vi  sarebbe - quanto meno per la ricorrente
 provincia - qualora si dovesse ritenere che esso, in  relazione  alle
 competenze   statutarie   ed   alla  particolare  legislazione  della
 provincia, non e' destinato a trovare  applicazione  nell'ambito  del
 territorio  provinciale.  Va  osservato tuttavia che di una eventuale
 non applicazione non c'e' traccia nel decreto, e  che  i  riferimenti
 contenuti  nella premessa al codice della strada inducono piuttosto a
 ritenere che, nella prospettiva del Ministero  emanante,  esso  debba
 trovare ovunque applicazione.
   In  tali  condizioni, tuttavia, il decreto ministeriale impugnato e
 le singole disposizioni di  esso  sono  illegittime  e  lesive  delle
 prerogative  costituzionali  della ricorrente per le seguenti ragioni
 di
                             D i r i t t o
   1. - Arbitrario esercizio da parte del Ministero dei  trasporti  di
 poteri normativi spettanti alla provincia autonoma di Trento.
   Come  detto  in  narrativa, la disciplina dei servizi di assistenza
 scolastica e dei servizi di trasporto, in ogni loro  profilo,  spetta
 alla potesta' primaria della provincia autonoma di Trento.
   Appare  dunque manifesto il carattere illegittimamente invasivo del
 decreto  impugnato,  in   quanto   reca   una   propria   disciplina,
 arbitrariamente    sostituendosi   all'esercizio   delle   competenze
 provinciali, e  ponendo  agli  enti  interessati  alla  gestione  del
 servizio  limiti  e restrizioni ulteriori e diversi rispetto a quelle
 derivanti dalle regole proprie di circolazione dei veicoli.
   Che  il  contenuto  del  decreto  qui  impugnato  sia  tale  appare
 facilmente.
   Gia'  l'art. 1, comma 1, pretende di stabilire che il servizio puo'
 essere effettuato "dai comuni" (si ricorda  che  nella  provincia  di
 Trento il servizio e' invece in primo luogo provinciale) soltanto con
 scuolabus  o  miniscuolabus "immatricolati in uso proprio, a nome dei
 comuni stessi, a titolo di proprieta', usufrutto, patto di  riservato
 dominio,  locazione  con  facolta'  di  compera (leasing)", mentre il
 comma 2 stabilisce che i veicoli "possono  essere  utilizzati,  oltre
 che  dagli  alunni  della  scuola  dell'obbligo,  anche  dai  bambini
 frequentanti gli asili nido e le scuole materne" a condizione che per
 ogni due file di posti da questi occupati vi sia un posto a lato  del
 corridoio   "destinato,   durante  il  trasporto,  ad  accompagnatore
 maggiorenne  responsabile  della  custodia  e  della  assistenza  dei
 bambini stessi".
   Secondo  l'art. 2, comma 1, se il volume vuole affidare il servizio
 a terzi  "dovra'  rilasciare  apposita  licenza  di  noleggio  ovvero
 concessione  esclusivamente  per  servizio di linea per scuolabus o i
 miniscuolabus da destinare a tale servizio ed  immatricolati  a  nome
 dei  terzi stessi".   Il secondo comma, d'altronde vieta ad un comune
 di affidare in appalto il servizio fatto con mezzi del comune  stesso
 o di dare in comodato tali mezzi.
   L'art.  3  pretende  di  limitare  l'utilizzo  dei  mezzi per scopi
 diversi  dal  trasporto  casa-scuola  ad  "attivita'  scolastiche   o
 parascolastiche  programmate ed autorizzate od approvate dalle locali
 autorita'  scolastiche"  e  ad  "attivita'  ricreative  o   culturali
 programmate  dai comuni e destinate ai ragazzi frequentanti le scuole
 dell'obbligo site nel comune", ma  con  ulteriore  limitazione  "agli
 alunni iscritti al locale istituto scolastico da individuarsi a mezza
 apposita  elencazione  attestante  l'appartenenza all'istituto". E il
 "personale di bordo", secondo l'art. 4,  comma  2,  "deve  essere  in
 grado  di  dimostrare che si tratta di gita culturale, d'istruzione o
 per attivita' sportive", e "che sia  stata  programmata  ed  ordinata
 (sic) dalla competente autorita' scolastica".
   Gli  artt.  5 e 6 ammettono - meno male - che un comune possa agire
 per l'altro nell'ambito delle forme associative previste dalla  legge
 n. 142 del 1990.
   Ma  in  ogni  modo ogni volta che i mezzi escano anche per un metro
 dal territorio comunale (il che peraltro potrebbe accadere "solo  nei
 casi previsti dagli artt. 3, 5 e 6", secondo l'art. 4, comma 1), essi
 devono essere "dotati di cronotachigrafo", e questo deve essere, come
 e' sembrato opportuno precisare, "efficiente e funzionante".
   L'art.  7  infine "abroga" - per sua espressa dizione - non solo le
 precedenti "circolari", ma inoltre "tutte  le  disposizioni  comunque
 contrarie ed incompatibili con le norme del presente decreto".
   Si  noti  che,  dato  il contrasto con lo statuto e con le norme di
 attuazione, una simile normativa ministeriale apparirebbe illegittima
 ed  invasiva  anche  se  essa  trovasse  puntuale  supporto  in   una
 disposizione di legge: questa infatti non potrebbe che risultare essa
 stessa  illegittima, in quanto trasferisce allo Stato ed al Ministero
 dei trasporti funzioni  che  le  norme  di  rango  costituzionale  ed
 attuativo assegnano all'autonomia provinciale.
   In  realta'  tuttavia, la normativa qui impugnata e' altresi' (come
 subito sotto argomentato) priva di qualunque fondamento legislativo.
   2. - Generale  assenza  di  fondamento  normativo  della  normativa
 regolamentare emanata.
   Come sopra ricordato, il solo fondamento legislativo richiamato dal
 decreto  qui  impugnato  consiste nell'art. 83 del nuovo codice della
 strada, secondo il quale in relazione agli autobus ed ai veicoli  per
 trasporto   specifico   di  persone  in  uso  proprio  "la  carta  di
 circolazione  puo'  essere  rilasciata  soltanto  a  enti   pubblici,
 imprenditori,  collettivita',  per  il  soddisfacimento di necessita'
 strettamente  connesse  con  la  loro   attivita',   a   seguito   di
 accertamento effettuato dalla Direzione generale della M.C.T.C. sulla
 sussistenza   di  tali  necessita',  secondo  direttive  emanate  dal
 Ministero dei trasporti con decreti ministeriali".
   Come appare chiaramente, la competenza statale si riferisce ad  una
 precisa   attivita'   amministrativa  (il  rilascio  della  carta  di
 circolazione), rilascio che secondo la legge puo' avvenire soltanto a
 favore di certi soggetti (tra cui tutti gli enti pubblici),  soltanto
 per   certi  fini  (il  soddisfacimento  di  necessita'  strettamente
 connesse con la loro attivita') e soltanto previo accertamento  sulla
 sussistenza  di  tali necessita', sulla base di direttive emanate dal
 Ministero.
   Le direttive, in particolare, non possono essere concepite che come
 atti  indirizzati  agli  uffici  del  Ministero  stesso,  rivolti  ad
 indirizzare la loro attivita' amministrativa, e nel caso specifico il
 rilascio  della carta di circolazione e in particolare l'accertamento
 della sussistenza della necessita' che lo giustifica.
   Non e' qui il luogo per valutazioni sul merito di tale  disciplina,
 che  affida all'amministrazione il compito di valutare la sussistenza
 della "necessita'"; fatto sta comunque da un lato che  l'accertamento
 di    tale    necessita'    non    puo'   significare   intromissione
 dell'amministrazione statale nel servizio, ma soltanto  verifica  che
 il  soggetto richiedente abbia titolo a richiedere l'immatricolazione
 del  veicolo  per  uso  proprio,  dall'altro  che  in  ogni  modo  la
 disciplina  statale  non affida al Ministero altro compito che quello
 di dettare direttive per il  rilascio  della  carta  di  circolazione
 sulla base dell'accertamento della necessita' in relazione alla quale
 detto rilascio e' richiesto.
   Nulla  di tutto cio' e' contenuto nel decreto qui impugnato che, al
 di fuori di qualunque previsione di legge, e sulla base  soltanto  di
 presunte  "esigenze  prospettate  da  piu' comuni", e di una non meno
 presunta ma certo incomprensibile "opportunita'" che i comuni  stessi
 "realizzino  i  propri  servizi a beneficio della collettivita' senza
 precostituire  i  limiti  o  vincoli  ingiustificati",  pretende   di
 stabilire  una  completa  disciplina  del  servizio,  in  un  momento
 successivo alla  immatricolazione  ed  al  rilascio  della  carta  di
 circolazione,  sia  quanto  ai  profili  gestionali  sia (anche se in
 realta' molto limitatamente) quanto ai profili della sicurezza: senza
 che per alcuno dei due aspetti vi sia la benche'  minima  investitura
 di potere verso il Ministero.
   Sembra infatti evidente che la normativa qui contestata, come sopra
 esposta,  e'  composta di norme sulla cui opportunita' in assoluto ed
 in relazione alle concrete condizioni operative del servizio  non  e'
 qui  a  discutere, le quali non hanno peraltro nulla a che vedere con
 le direttive da rivolgere agli uffici per il rilascio della carta  di
 circolazione, previa verifica della necessita' di utilizzo.
   Ora, che il Ministero si sia mosso a tale disciplina nell'ambito di
 un  volenteroso  (e  paternalistico)  sforzo  di riempire un presunto
 vuoto normativo puo' bene essere. Ma altrettanto e piu' chiaro sembra
 che esso ha  preteso  di  esercitare  competenze  che  non  gli  sono
 assegnate  ed  ha  introdotto  nell'ordinamento un atto privo di base
 normativa, illegittimamente invadendo la  competenza  legislativa  ed
 amministrativa  delle  Regioni  ed  in  particolare  della ricorrente
 provincia autonoma di Trento.
   3. - Violazione dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
   L'atto  qui  impugnato  si  presenta  esso  stesso  come  un   atto
 normativo,  tanto  che  esso,  come  detto,  non  solo  reca le nuove
 disposizioni in materia di trasporto scolastico, ma contiene altresi'
 la clausola finale volta alla  abrogazione  di  tutte  le  precedenti
 disposizioni  incompatibili  con  le norme del decreto stesso. E tali
 qualificazioni  hanno  tanto  piu'  valore  in  quanto  perfettamente
 corrispondono alla lettera ed alla sostanza dei disposti.
   Esso  non  e'  dunque l'atto previsto dall'art. 83 del codice della
 strada, ma un  alcunche'  di  diverso  e  privo  di  base  giuridica.
 Infatti,  per  i  poteri  normativi  dei  Ministri  vale  non solo il
 generale principio di legalita',  ma  altresi'  la  regola  specifica
 espressa dal comma 3 dell'art. 17 della legge n. 408/1988, secondo il
 quale  "con  decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti
 nelle materie  di  competenza  del  Ministro  ...,  quando  la  legge
 espressamente conferisca tale potere".
   Ma  se  anche, a giudizio della provincia autonoma di Trento contro
 ogni evidenza, si volesse ritenere che l'art.  83  del  codice  della
 strada istituisce un potere normativo in capo al Ministro, ugualmente
 sarebbe  da  lamentare il mancato rispetto delle forme  proprie della
 produzione normativa da parte dei Ministri.
   Infatti un atto normativo emanato con  decreto  ministeriale  altro
 non  e'  che un regolamento ministeriale, da assoggettare alle regole
 procedurali poste per tali tipi di atti dalla legge n. 400 del  1988,
 all'art. 17.
   Secondo  tale  disposizione,  i  regolamenti  ministeriali non solo
 devono essere comunicati al Presidente del Consiglio prima della loro
 emanazione ma, soprattutto "sono adottati previo parere del Consiglio
 di Stato", nonche' "sottoposti al visto della Corte dei  conti".  Ne'
 varrebbe  obiettare  che l'atto qui impugnato non si definisce ne' si
 considera un vero e proprio "regolamento". Infatti, non puo' credersi
 che per evitare il rispetto della normativa ora richiamata  basti  di
 evitare  di  usare  il  nome,  quando  di  regolamento  si  tratta in
 sostanza.
   In altre parole, l'intento normativo proprio della legge n. 400 del
 1988 non e' certo quello di stabilire una particolare  procedura  per
 gli  atti denominati espressamente "regolamento", ma appare quello di
 stabilire una procedura propria per gli atti normativi che  la  legge
 consenta  ai  Ministri;  quando un atto pone norme secondarie atte ad
 entrare nell'ordinamento giuridico esso  ha  natura  regolamentare  e
 deve  essere  emanato  secondo  la procedura stabilita dalla legge n.
 400.
   Comunque  considerato,   il   decreto   impugnato   appare   dunque
 illegittimo   e   lesivo   delle   prerogative  costituzionali  della
 ricorrente.

                               P. Q. M.
   Tutto cio' premesso, la ricorrente provincia  autonoma  di  Trento,
 come  sopra  rappresentata  e  difesa chiede voglia l'eccellentissima
 Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di  dettare
 con  proprio  decreto disposizioni in materia di trasporto scolastico
 nonche'  conseguentemente  annullare  il  decreto  del  Ministro  dei
 trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996 per violazione:
     degli  artt.  8,  nn. 18 e 27, e 16 dello statuto  di autonomia e
 relative norme di attuazione, con particolare riferimento al d.P.  R.
 1 novembre 1973, n. 687, e al d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527;
     degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
     dell'art. 83, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
 285;
     dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988.
      Padova-Roma, addi' 24 aprile 1996
 Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
 96C0653