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 sesto comma, e 87, quarto comma; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art.
 2, quarantaseiesimo e cinquantunesimo comma)
   Ricorso  per  conflitto di attribuzione per la regione Campania, in
 persona  del   presidente   della   giunta   regionale   pro-tempore,
 rappresentato  e  difeso, in virtu' di mandato a margine del presente
 atto dagli avvocati  Paolo  Tesauro  e  Sergio  Ferrari  (il  secondo
 dell'Avvocatura  regionale)  giusta delibera Giunta regionale n. 3439
 del 7 maggio 1996 ed elettivamente domiciliati  presso  il  primo  in
 Roma,  largo  Messico n. 7, contro il Ministero dei trasporti e della
 navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, nonche'  contro  la
 Direzione  generale  della  motorizzazione  civile e dei trasporti in
 concessione (Dir. gen. M.C.T.C.), in persona del  direttore  generale
 pro-tempore,  per  l'annullamento  della circolare di detto Ministero
 (trasporti) e Dir. gen. M.C.T.C. del 19 marzo 1996 D.C. III Div. 32 -
 prot. n.  571 - avente ad oggetto "Decreto  19  gennaio  1996.  Nuovi
 criteri  e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di
 linea al noleggio e viceversa" (cosiddetto  "servizio  fuori-linea"),
 nonche' degli atti presupposti, consequenziali e, comunque, connessi,
 e per la declaratoria della competenza della regione sulla materia in
 contestazione.
                               F a t t o
   Con la circolare impugnata la Dir. gen. M.C.T.C. ha dettato criteri
 operativi  ai quali gli uffici destinatari del provvedimento (tra cui
 gli Assesorati ai trasporti delle  regioni)  dovranno  uniformare  la
 loro azione in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati
 al servizio di noleggio con conducente in servizio di linea nonche'
  viceversa, in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati
 a servizio di linea in servizio di noleggio con conducente.
   La  circolare e' stata adottata in attuazione dell'esplicito rinvio
 contenuto all'art. 9 del decreto del Ministero del  19  gennaio  1996
 (pubblicato  in Gazzetta Ufficiale 8 febbraio 1996) con il quale sono
 stati dati  nuovi  criteri  e  direttive  per  la  distrazione  degli
 autobus.
   La  regione  Campania,  ritenendo  che  le  disposizioni  contenute
 nell'indicato decreto determinassero l'invasione della sua competenza
 nella materia dei trasporti,  cosi'  come  tutelata  dalla  normativa
 vigente,  ha  sollevato  il  conflitto di attribuzione ed il relativo
 procedimento, pende  innanzi  a  codesta  Corte  con  il  n.  11/1996
 (conflitti).
   Nella  circolare  qui  impugnata, oltre ad esservi una reiterazione
 dei vizi caratterizzanti il decreto,  sono  contenute  una  serie  di
 prescrizioni  ed istruzioni rivolte alle amministrazioni destinatarie
 del  provvedimento,  con  le   quali   viene   ulteriormente   incisa
 negativamente la competenza della regione in materia di trasporti. E'
 previsto  dall'atto  impugnato  il  potere  di controllo preventivo e
 specifico  della  Motorizzazione  (e,  quindi,  del  Ministero)   sul
 servizio  fuori  linea  che  non  e' previsto dal codice della strada
 (alle cui disposizioni si dovrebbe dare attuazione), il quale, per le
 ipotesi in cui la regione e' ente concedente la linea da cui il mezzo
 viene temporaneamente distolto per essere destinato  al  servizio  di
 noleggio e viceversa, detta una normativa ancora piu' specifica.
   Al  fine di inquadrare il contesto normativo nel quale si opera, si
 osserva che i mezzi adibiti al trasporto di  persone  possono  essere
 immatricolati  per una destinazione specifica tra quelle previste dal
 codice della strada e  restano,  di  regola,  vincolati  allo  stesso
 servizio.  Il  codice  prevede, tuttavia, la possibilita' di derogare
 alla destinazione  "normale"  senza  indicare  le  motivazioni  ed  i
 requisiti  necessari  perche' la deroga sia consentita. Anzi e' stato
 delegato al Ministero il potere di  adottare  disposizioni  attuative
 dettando direttive generali in proposito.
   Le  disposizioni  normative  che  sono  poste  a  fondamento  della
 circolare qui impugnata e del decreto ministeriale che specificamente
 la prevede vanno ricercate, quindi, nel codice della strada.
   L'art. 87/4 attribuisce all'ente concedente la linea la  competenza
 a  valutare  la compatibilita' dell'autorizzazione al fuori linea con
 il servizio al quale di regola il mezzo  e'  vincolato,  al  fine  di
 assicurare che la temporanea distrazione del mezzo non pregiudichi il
 servizio  ordinario. Con l'art. 82/6 risulta attribuita la competenza
 tecnica al  Ministero,  e  per  esso  agli  uffici  periferici  della
 M.C.T.C.  da esercitarsi, secondo direttive predeterminate generali.
   In  via  preliminare va precisato che sia il servizio di linea, sia
 il servizio di noleggio  con  conducente  rientrano  nella  categoria
 dell'uso di terzi (rispettivamente lett. c) e b), dell'art. 82 codice
 strada) e, pertanto, gli autobus destinati a tali servizi sono sempre
 idonei  in via di principio, al servizio "conto terzi". D'altro canto
 non tutti i mezzi in  servizio  di  linea  hanno  le  caratteristiche
 strutturali che rendono possibile la temporanea modifica dell'uso. Da
 qui  l'esigenza  espressa nell'art. 82/6 di una regolamentazione che,
 in linea generale  ed  astratta,  indichi  le  condizioni  "tecniche"
 necessarie perche' sia consentita l'autorizzazione al "fuori-linea".
   L'art.  82/6  postula,  inoltre,  la  preventiva determinazione dei
 detti    criteri    allo     scopo     di     mettere     l'aquirente
 dell'autobus/concessionario   (della   linea)   nella  condizione  di
 predeterminare e programmare, il possibile utilizzo  alternativo  del
 mezzo e, per l'effetto, definire le possibilita' di ammortamento.
   Cio'  posto,  va  precisato  che  l'osmosi  deve avere ex art. 82/6
 carattere "eccezionale" (costituisce infatti una deroga occasionale e
 limitata nel tempo del vincolo di destinazione - cosi' definita dalla
 Corte costituzionale sent. n. 2/1993).
   In epoca successiva alla pubblicazione della sent. n. 2193 cit.  il
 Ministero  e'  intervenuto  sulla  questione  prima  con  il  decreto
 impugnato  della  regione  Campania  con il cit. ricorso e poi con la
 circolare qui impugnata.
   Con la normativa impugnata nel ricordato precedente conflitto e nel
 presente il Ministero, assumendo ad esplicito  unico  riferimento  la
 riserva di cui all'art. 82/6 (per chiarezza quello che attribuisce il
 controllo  "tecnico"  al  Ministero)  ha dato un contenuto diverso da
 quello imposto dall'unica delle due norme  indicate  che  attribuisce
 una competenza regolamentare.
   La  lettura  del  provvedimento,  con  il  quale  si e' inteso dare
 attuazione al d.m. 19 gennaio 1996 dimostra come si e'  ulteriormente
 definito il disegno ministeriale a danno della competenza regionale.
   L'elencazione  delle  indicazioni e della documentazione da fornire
 al momento della presentazione della domanda di distrazione,  nonche'
 l'obbligo   esplicitamente   previsto   di   allegare   alla  domanda
 l'autorizzazione   rilasciata   dall'ente   concedente   la    linea,
 costituiscono   la   prova   evidente  del  denunciato  conflitto  di
 attribuzioni a danno della regione.
   La regione Campania,  gravemente  lesa  nelle  sue  competenze  dal
 provvedimento indicato, lo impugna per i seguenti motivi in
                             D i r i t t o
   1.  -  Violazione e falsa applicazione legge. Artt. 117 e 118 della
 Costituzione e sent. Corte costituzionale n. 2/1993.
   Le regioni sono ex artt. 117 e 118 della Costituzione  attributarie
 di  tramvie  e  linee  automobilistiche  d'interesse  regionale, (per
 l'attuazione cfr. d.P. R 1977/616 artt. 84, 85, 86). Per effetto  del
 dettato  ora  richiamato  il  trasporto su ruote di persone riservato
 alla mano pubblica (Stato/Regioni) dalla  legge  1939,  n.  1822,  e'
 ripartito  secondo  la derivazione costituzionale. Sempre per effetto
 della normativa vigente il sistema e' stato trasferito alle  regioni,
 salve  le  prescrizioni  tecniche  generali  ed  i  settori  definiti
 residuali che sono rimasti  allo  Stato  e  che  si  concretano:  nei
 servizi   internazionali   di   interesse   nazionale,   nelle  linee
 tri-regionali e nei servizi di gran turismo (la residualita' da' allo
 Stato competenza sia per la normativa primaria concernente che per le
 disposizioni di carattere amministrativo).
   Riportando  questi  principi  generali  nel  settore  di  specifica
 attuazione  in  considerazione  si  registra  una  riproduzione della
 problematica generale.
   L'autorizzazione allo storno del veicolo del servizio di linea  per
 il   noleggio  comporta  doppia  valutazione  di  compatibilita'  del
 servizio a farsi con quello di linea, di idoneita' tecnica del  mezzo
 al  diverso  servizio.  La  prima  valutazione di spettanza dell'ente
 concedente, la seconda dello Stato quale unico  deputato  all'aspetto
 tecnico.   Tale   situazione   determina  che  l'atto  facultante  ha
 configurazione  complessa  concorrendo  a  determinarne la formazione
 autonome  amministrazioni  destinate  a  valutare  due  aspetti   non
 interdipendenti  ma  necessari  entrambi.  La  logica  pero'  pone la
 valutazione tecnica in condizione preliminare e determinante (solo il
 mezzo idoneo puo' essere stornato).
   Nello  specifico  settore  in  questione  (competenza  al  rilascio
 dell'autorizzazione  al  "servizio  fuori-linea")  i dubbi sui limiti
 delle rispettive competenze tra Stato e regioni sono  stati  definiti
 da  codesta  Corte  (sent. n.   2/1993 cit.) nel senso di riconoscere
 attribuita allo Stato la  sola  competenza  tecnica  da  esercitarsi,
 secondo  quanto  prescritto  dal  codice  82/6,  in modo da garantire
 l'esercizio del controllo funzionale alle Regioni.
   Il Ministero con il provvedimento in questione aggrega alla propria
 competenza "tecnica" il potere di controllare  quanto  operato  dalla
 regione nell'ambito della competenza di quest'ultima (nella circolare
 si  chiede  che  alla  domanda per ottenere il nulla osta tecnico sia
 allegata l'autorizzazione regionale per il controllo di  merito    da
 parte  dello Stato) arrogandosi il potere di valutare anche le scelte
 di competenza dell'Ente locale. Lo Stato si attribuisce, inoltre,  il
 sindacato  (sempre  di  merito)  sul  tipo  di  attivita' che i mezzi
 possono andare a svolgere poiche' viene richiesta, nella circolare la
 specifica  indicazione  delle  finalita'  perseguite  attraverso   la
 temporanea  distrazione  dell'autobus. Anche sotto l'indicato profilo
 si manifesta una indebita interferenza su attribuzioni  che  spettano
 esclusivamente  all'ente  concedente  e, nelle ipotesi in cui e' ente
 concedente la regione, esclusivamente a  quest'ultima.
   L'attivita' che l'autorizzato al  "fuori-linea"  puo'  svolgere  ad
 autorizzazione  ottenuta  rientra  nella  libera  scelta dello stesso
 concessionario che sempre piu' spesso (dopo la legge n. 142/1990)  e'
 un  imprenditore  privato  (azienda  speciale,  societa' per azioni),
 valutabile legittimamente solo dall'ente concedente  con  riferimento
 alla  compatibilita'  con  il  servizio  dal  quale  il  mezzo  viene
 "distaccato".    Nella  circolare  si  da',  invece,  classificazione
 casistica  alle  attivita'  espletabili  e,  poi, si prevede anche un
 controllo per ogni singolo  caso  collegando  questa  attivita'  alla
 funzione  tecnica.  Cio' equivale a riconoscere attribuito allo Stato
 (e  per  esso  al  Ministero)  la  competenza   al   rilascio   delle
 autorizzazioni anche per quanto e' invece di competenza delle regioni
 secondo  la  legge  e  secondo  l'interpretazione data alla stessa da
 codesta Corte della Costituzione con la sentenza n. 2/1993 (merito  e
 fine dell'autorizzazione ritornano all'amministrazione centrale).
   2.  -  Violazione  di  legge.  Artt. 117 e 118 della Costituzione e
 sent. Corte costituzionale n. 2/1993. - Secondo profilo.
   Discorso separato meritano i pagamenti  di  "diritti"  allo  Stato,
 riconosciuti  dalla  stessa  sentenza di codesta Corte individuata in
 epigrafe, di competenza regionale.
   Nella circolare impugnata e' previsto che all'istanza da presentare
 all'ufficio provinciale della  motorizzazione  civile  devono  essere
 allegati:  versamento  di  L.  40.000  effettuato  su  c/c  postale e
 versamento di L. 10.000 effettuato  su  c/c  postale  intestati  alla
 Motorizzazione.    E', pertanto, evidente che la disposizione si pone
 in contrasto  con  quanto  previsto  dal  codice  della  strada  come
 interpretato  da codesta Corte, poiche' le imposte di bollo risultano
 riattribuite allo Stato.  Nella decisione della Corte  costituzionale
 n.   2/1993  piu'  volte  richiamata  il  problema  e'  affrontato  e
 testualmente risolto a favore delle regioni.   In quella sede  si  e'
 infatti  osservato  che  la  tassa  da  pagarsi  per  il rilascio del
 permesso per effettuare corse per trasporto viaggiatori  fuori  linea
 con autobus adibiti a servizi pubblici di interesse regionale, spetta
 alla  regione.  Nella  decisione  si  legge "e' inimmaginabile che un
 provento che riguarda la gestione di  linee  di  interesse  regionale
 possa  essere devoluto allo Stato". Con la circolare qui impugnata il
 Ministero richiede il versamento in suo favore delle  somme  indicate
 in  testuale  contrasto  con  la  decisione  della  Corte. E, quindi,
 evidente l'illegittimita' della  circolare,  anche  sotto  l'indicato
 profilo.
   3.  -  Violazione  e  falsa applicazione legge 28 dicembre 1995, n.
 549.
   In applicazione della legge  quadro  10  aprile  1981,  n.  151,  i
 disavanzi   di  gestione  delle  aziende  operanti  nel  settore  dei
 trasporti erano ripianati con finanziamenti statali  e,  quindi,  non
 ricadevano  sugli  enti  concedenti la linea, regioni incluse. Con la
 legge  n.   549   del   28   dicembre   1995,   recante   misure   di
 razionalizzazioni'   e   della   finanza  pubblica,  e'  venuto  meno
 l'intervento  statale  per  il   ripianamento   dei   disavanzi   dei
 concessionari  (ex  legge  n. 151/1981) poiche' l'art.  3 della legge
 indicata prevede che a decorrere dal 1996 cessano i finanziamenti  in
 favore  delle regioni a statuto ordinario in materia di trasporti. Ne
 consegue  che  l'ente  concedente  (regione),   privato   ormai   dei
 finanziamenti  che  consentivano di coprire gli oneri derivanti dalla
 natura dei prezzi amministrati  vigenti  nel  settore  del  trasporto
 passeggeri, vanta un interesse specifico a sapere preventivamente per
 quali   mezzi   vincolati  a  concessioni  il  concessionario  potra'
 beneficiare, per l'ammortamento dei  costi,  di  utilizzi  anche  nei
 "fuori  linea". La mancata predisposizione da parte del Ministero dei
 trasporti  nella  circolare  delle  caratteristiche  tecniche   degli
 autobus  incide  quanto  meno  dubitativamente  su questo aspetto. Il
 concedente infatti non puo' conoscere tutte le componenti  del costo.
   La questione non e' nuova per codesta Corte che con la sentenza  n.
 2/1993,  assunta  prima  dell'emanazione  del d.m. in gravame, forni'
 l'interpretazione ed individuo' le competenze ex artt. 82 e 87  punti
 richiamati, in modo conforme a quanto fin esposto (competenza tecnica
 allo  Stato  -  competenza  di  merito  all'ente  concedente - Stato,
 regione, comune).
   La legge 28 dicembre 1995, n. 549  (549/1995),  contiene,  inoltre,
 un'esplicita  delega  al  Governo  che, entro cinque mesi (decorrenti
 dall'entrata in vigore della legge stessa fissata ex art.  244  al  1
 gennaio  1996),  deve emanare uno o piu' decreti legislativi diretti,
 tra l'altro, a delegare alle regioni funzioni in materia di trasporti
 di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalita'  effettuati,
 ivi   compresi   i  servizi  ferroviari  in  concessione  e  gestione
 commissariale governativa  nonche'  i  servizi  locali  svolti  dalle
 "Ferrovie dello Stato S.p.a.", fissando i criteri omogenei allo scopo
 di  fornire  alla  collettivita'  servizi  di  trasporto necessari ai
 fabbisogni di mobilita' ai sensi del Regolamento C.E.E. n.  1893/1991
 del  consiglio  del  20 giugno 1991, conferendo la relativa autonomia
 finanziaria e procedendo al risanamento finanziario del settore (art.
 46/b legge cit.). In applicazione della legge devono essere  delegati
 alle regioni i compiti di programmazione e amministrazione in materia
 di  servizi  di  trasporto  pubblico  di interesse locale e regionale
 (art. 51/a).  Con la normativa in riferimento  e'  stato  operato  un
 ulteriore  ampliamento della competenza regionale nella materia, alla
 luce della quale la violazione denunciata nel presente ricorso appare
 ancora piu' grave solo se si considera che, in pendenza della delega,
 sono stati adottati provvedimenti invasivi della competenza regionale
 anche sotto il profilo della programmazione. Se infatti alle  regioni
 spetta  il  compito  di  effettuare la programmazione nel settore del
 trasporto pubblico locale, e' evidente che un decreto ministeriale ed
 una circolare attuativa dello stesso come quella qui  impugnata,  con
 la  quale  la  regione, ente concedente, viene di fatto privata della
 possibilita' di programmare  l'utilizzo  in  fuori  linea  dei  mezzi
 normalmente adibiti a servizio di linea, impedisce alla ricorrente di
 operare  la  programmazione  auspicata  dalla  legge  e,  con  legge,
 delegata alla regione.
   4. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione e codice  strada
 (d.lgs. n. 285/1992) artt. 82/6 e 87/4 - Diverso profilo.
   Nella  circolare  impugnata  e'  prevista  la  durata massima della
 distrazione degli autobus dalla destinazione "normale". In attuazione
 dell'art.   4 del d.m. 19 gennaio  1996,  la  circolare  prevede  che
 l'impiego  in  servizio di noleggio puo' avere la durata di tre mesi,
 prorogabili   in   funzione    delle    necessita'    originariamente
 giustificative.  La  disposizione  e' invasiva delle competenze della
 regione quale ente concedente la linea,  poiche'  con  la  stessa  il
 Ministero  riserva  a se' il potere di quantificare il tempo entro il
 quale  e'  consentito  l'impiego  degli  autobus  in   fuori   linea,
 tralasciando  di  considerare che tale durata puo' essere determinata
 soltanto dall'ente concedente, che e' l'unico chiamato ad  effettuare
 la   valutazione   sull'eventuale  pregiudizio  che  la  modifica  di
 destinazione degli autobus puo' portare  alla  linea  alla  quale  il
 mezzo  di  regola  e'  vincolato.  Se  infatti  il  mezzo ha ottenuto
 l'autorizzazione ministeriale, essendo risultato  in  possesso  delle
 caratteristiche tecniche richieste per svolgere servizio di noleggio,
 in  seguito  e'  soltanto  l'ente  concedente che deve autorizzare di
 volta in volta il temporaneo mutamento di destinazione.  Ne  consegue
 che,  in ipotesi, la durata di tre mesi della distrazione, alla quale
 i  concessionari  potrebbero  aspirare  secondo   la   direttiva   in
 questione,  potrebbe  provocare  pregiudizio  alla linea e, quindi la
 circolare, sotto questo  profilo  dovrebbe  considerarsi  illegittima
 poiche'  comporta  l'invasione  della  competenza  della  regione. In
 ordine al potere di proroga, per non incorrere  nella  violazione  di
 legge denunciata in epigrafe, lo stesso dovrebbe intendersi riservato
 non  al  Ministero  (se  non per le linee per le quali e' a sua volta
 ente  concedente),  ma  sempre  all'ente  concedente,  che   dovrebbe
 valutare     le     necessita'     per    l'originaria    concessione
 dell'autorizzazione e, di conseguenza, anche  per  la  proroga  della
 stessa.  E'  infatti  evidente  che  le  valutazioni in questione non
 riguardano le caratteristiche tecniche che i mezzi devono  avere  per
 svolgere  servizio fuori linea, ma piuttosto attengono alle finalita'
 conseguite con il temporaneo mutamento di destinazione,  sulle  quali
 la  regione,  che dal 1 gennaio 1996 e' chiamata ad  accollarsi tutti
 gli oneri derivanti dai disavanzi  di  gestione  (art.  3,  legge  28
 dicembre 1995, n. 549), puo' compiere valutazioni.
   La  prova  della  correttezza della tesi assunta va ricercata nella
 lettera  C)  della  circolare  impugnata  nella  quale,   in   esatta
 applicazione  del  dettato costituzionale e delle norme codicistiche,
 per quanto riguarda la competenza ripartita tra Stato e  regioni,  si
 disciplina  la  distrazione  di  autobus  dal  servizio  di  linea al
 servizio di  noleggio  con  conducente  di  durata  giornaliera.  Per
 l'ipotesi  indicata  non  e' necessario attivare la normale procedura
 autorizzativa specificata al punto B) della circolare stessa, sebbene
 debbano essere specificate  le  eccezionalita'  per  le  quali  viene
 chiesta  l'autorizzazione.  Sotto l'indicato profilo la circolare non
 e' neanche  conforme  al  decreto  che  all'art.  7  prevede  per  il
 fuori-linea  di  un  solo  giorno  che  il  solo controllo tecnico e'
 semestralmente  effettuato  dallo   Stato   nell'ambito   della   sua
 competenza,  mentre  quello di merito (inclusa la destinazione che si
 dara' al mezzo che effettua il fuori linea)  resta  nella  competenza
 dell'ente   concedente.  Ne  consegue  che,  mentre  nel  decreto  la
 ripartizione  di  competenza,  per  il  servizio  fuori  linea  delle
 ventiquattro  ore  diventava  violazione solo per servizi fuori linea
 eccedenti le ventiquattro ore, con la circolare  impugnata  e'  stata
 inserita  una  disciplina differenziata, ma egualmente invasiva della
 competenza regionale per il fuori-linea che si  svolge  in  una  sola
 giornata (autorizzazione ministeriale tecnica, preventiva, semestrale
 e  rinnovabile) che non si spiega ne' alla luce dei principi generali
 contenuti nel codice della strada (nel quale non vi e' riferimento ad
 ipotesi di fuori linea per le ventiquattro ore), ne' alla luce  delle
 competenze  in materia di trasporti cosi' come articolate nella Carta
 costituzionale e, da ultimo, nella legge  n.  549/1995.  Anche  sotto
 l'indicato  profilo  il provvedimento impugnato determina l'invasione
 della sfera di competenza della regione.

                               P. Q. M.
   Si  chiede  l'accoglimento  del  ricorso  e,  per   l'effetto,   la
 dichiarazione di illegittimita' della circolare impugnata.
     Roma, addi' 8 maggio 1996
 Prof. avv. Tesauro - avv. Ferrari
 96C0748