N. 215 SENTENZA 14 - 25 giugno 1996
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Imposte in genere - Regione Sardegna - Obbligo dell'Ente poste italiane a versare alla regione quota di somme per imposta di bollo, valori bollati per tassa sulle concessioni governative - Determinazione della quota di gettito spettante alla regione - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 126/1990 e 472/1995) - Non impugnabilita' di atti amministrativi allo scopo di far valere violazioni da parte della legge che e' a fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati - Inammissibilita'. (Nota del Ministero delle finanze prot. n. V/10/1244/95 del 14 giugno 1995).(GU n.27 del 3-7-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato
il 10 agosto 1995, depositato in Cancelleria l'11 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero
delle finanze - Dipartimento delle entrate, Direzione generale per
gli affari giuridici e per il contenzioso tributario, del 14 giugno
1995,
prot. n. V/10/1244/95, recante istruzioni all'Ente poste italiane per
il versamento alla Regione Sardegna di parte dei proventi dei valori
distribuiti per imposta di bollo e dei valori bollati distribuiti per
tassa sulle concessioni governative, ed iscritto al n. 28 del
registro conflitti 1995.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 10 agosto 1995, la Regione Sardegna ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione alla nota (prot. n. V/10/1244/95) del Ministero delle
finanze, in data 14 giugno 1995, indirizzata all'Ente poste italiane,
e comunicata alla stessa Regione, nella parte in cui dispone che il
suddetto Ente tenuto conto dell'art. 13 del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1992, n. 359 versi alla Regione le somme ad essa spettanti nella
misura di "3/5 dei valori distribuiti per l'imposta di bollo" e di "9
decimi del 50 per cento dei valori bollati distribuiti per tassa
sulle concessioni governative", disponendo che le restanti somme
siano "attribuite all'Erario dello Stato".
2. - La ricorrente premesso che, ai sensi dell'art. 8, lettera b),
dello statuto speciale, e relative disposizioni di attuazione,
spettano, tra l'altro, alla Regione i nove decimi del gettito delle
imposte sul bollo e delle tasse sulle concessioni governative
percette nel suo territorio ritiene che la nota ministeriale
succitata violi le attribuzioni costituzionali e l'autonomia
finanziaria ad essa garantite dagli artt. 7 e 8 dello statuto
speciale e dalle relative norme di attuazione (in particolare
dall'art. 34 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250), nonche' dagli artt.
116 e 119 della Costituzione.
3. - Onde prevenire e confutare un'eventuale obiezione della difesa
della Presidenza del Consiglio dei ministri, la ricorrente esprime
l'avviso che la nota ministeriale in questione non possa considerarsi
meramente esecutiva dell'art. 13 del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n.
359), il quale non puo' essere ritenuto applicabile alla Regione
Sardegna, pur prevedendo che le entrate derivanti dagli aumenti di
imposte, introdotti dallo stesso provvedimento (artt. 9 e 10), sono
riservate "all'Erario e concorrono, anche attraverso il potenziamento
di strumenti antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio
del debito pubblico, nonche' alla realizzazione delle linee di
politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di
riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria".
Richiamando l'analoga riserva all'Erario delle maggiori entrate
tributarie previste, recata dall'art. 13 del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438 (oggetto della sentenza n. 363 del 1993), il ricorso osserva che
quest'ultimo provvedimento conteneva anche un art. 13-ter in base al
quale le disposizioni di tale decreto-legge erano, di regola,
applicabili anche alla Regione Sardegna. Viceversa, il decreto-legge
n. 333 del 1992, in assenza di un'analoga previsione, ben puo'
intendersi nel senso che la riserva all'Erario di cui all'art. 13 sia
applicabile "alle sole Regioni (a statuto ordinario o speciale) i cui
statuti non garantiscono ad esse in modo rigido (come fa invece
l'art. 8 dello statuto sardo) una aliquota fissa di tutto il gettito
percetto nel territorio regionale; e che, di conseguenza, la
devoluzione allo Stato delle maggiori entrate derivanti dagli artt. 9
e 10 del decreto-legge n. 333 del 1992 si debba effettuare soltanto
nei limiti stabiliti dall'art. 8 dello statuto sardo, restando cosi'
immutata la quota destinata alla Regione".
4. - In via subordinata e per l'ipotesi che la prospettata
interpretazione dell'art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992 non
fosse condivisa, si chiede che la Corte sollevi questione incidentale
di costituzionalita' della suddetta disposizione per violazione degli
artt. 8 e 54, quarto comma, dello statuto speciale. Nel rilevare che
l'oggetto del presente conflitto e' distinto formalmente e
sostanzialmente dall'oggetto dell'eventuale questione di
costituzionalita', si ritiene che tale questione sia ammissibile,
secondo la giurisprudenza della Corte (ordinanza n. 22 del 1960), ed
al tempo stesso fondata, atteso l'insanabile contrasto della norma
denunciata con il quarto comma dell'art. 54 dello statuto sardo, il
quale richiedeva che la Regione fosse "sentita" in sede di emanazione
del citato art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992.
5. - Nel costituirsi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
chiesto il rigetto del ricorso.
6. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sardegna ha depositato
una memoria nella quale, nel ribadire quanto gia' argomentato in
ordine all'inapplicabilita' ad essa dell'art. 13 del decreto-legge n.
333 del 1992, come pure in ordine all'infondatezza della eventuale
eccezione di inammissibilita' del conflitto, richiama la
giurisprudenza costituzionale che ammette il conflitto di
attribuzione anche riguardo a circolari ed atti interni
all'amministrazione, dotati di rilevanza esterna, nonche' la
giurisprudenza che ammette il conflitto medesimo contro
l'interpretazione o applicazione, che si assumano invasive, di una
legge non ritenuta invasiva se rettamente interpretata ed applicata
(sentenza n. 153 del 1986); come pure la giurisprudenza (sentenza n.
56 del 1969) che esclude l'effetto preclusivo, ai fini del conflitto,
della mancata impugnazione dell'atto normativo posto a fondamento del
provvedimento.
Rilevato, poi, che per impedire il conflitto fra Stato e Regione
occorre "che l'atto amministrativo non presenti alcun margine di
valutazione autonoma rispetto alla legge" e "che la legge non lasci
all'amministrazione nessun margine di discrezionalita', neppure
meramente tecnica o anche soltanto interpretativa", la ricorrente
osserva che, nella specie, vengono fatte valere, nei confronti del
provvedimento lesivo, censure - e cioe' quelle di violazione delle
norme costituzionali e di attuazione che garantiscono l'autonomia
finanziaria della Regione (artt. 7 e 8 dello statuto, 34 del d.P.R.
n. 250 del 1949, 116 e 119 della Costituzione) - diverse rispetto a
quelle che, in via subordinata, sono state prospettate nei confronti
della legge che quell'atto assume di voler eseguire e che si
riferiscono alla violazione di un diverso parametro costituzionale e
cioe' l'art. 54, quarto comma, dello statuto regionale.
Nell'insistere per l'accoglimento del ricorso, si ribadisce al
contempo l'ammissibilita' della sollevata questione alla luce degli
orientamenti della Corte (ordinanze nn. 130 del 1968, 181 del 1971 e
38 del 1976); questione che viene in udienza ulteriormente
prospettata sotto il profilo della deroga addotta all'art. 34 del
d.P.R. n. 250 del 1949, senza rispettare la procedura prevista
dall'art. 56, ultimo comma, dello statuto speciale.
7. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria, nella quale, nel sostenere la piena applicabilita' alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome della normativa
contenuta nell'art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992, si deduce
il carattere meramente esecutivo della nota ministeriale impugnata,
con conseguente inammissibilita' del ricorso, come pure della
richiesta avanzata in via subordinata di sollevare questione
incidentale di costituzionalita', ricordando quella giurisprudenza
che limita il potere della Corte di sollevare questioni di
costituzionalita', in sede di conflitto di attribuzione (sentenze nn.
140 del 1970 e 112 del 1972), al solo caso in cui "la questione
relativa alla competenza ad emanare l'atto impugnato sia autonoma e
distinta dalla questione di legittimita' costituzionale".
In subordine si deduce l'infondatezza del ricorso e al tempo stesso
la manifesta infondatezza anche della prospettata questione di
legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla nota del Ministero delle
finanze 14 giugno 1995, prot. n. V/10/1244/95, con la quale sono
state fornite istruzioni all'Ente poste italiane, quale
concessionario del servizio di distribuzione dei valori bollati, ai
fini della determinazione della quota di gettito spettante alla
Regione stessa, a seguito degli aumenti di aliquote, introdotti dagli
artt. 9 e 10 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito,
con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359.
Il conflitto investe la nota in questione nella parte in cui
dispone che il suddetto Ente, tenuto conto dell'art. 13 del
menzionato decreto-legge, versi alla Regione le somme ad essa
spettanti nella misura di "3/5 dei valori distribuiti per l'imposta
di bollo" e di "9 decimi del 50 per cento dei valori bollati
distribuiti per tassa sulle concessioni governative", salvo a
prevedere che le restanti somme siano "attribuite all'Erario dello
Stato".
La ricorrente - nel rammentare che, ai sensi dell'art. 8, lettera
b), dello statuto speciale, spettano alla Regione i nove decimi del
gettito delle imposte sul bollo e delle tasse sulle concessioni
governative percette nel suo territorio - ritiene che la nota
ministeriale succitata violi le attribuzioni costituzionali e
l'autonomia finanziaria ad essa garantite dagli artt. 7 e 8 dello
statuto speciale e dalle relative norme di attuazione (in particolare
dall'art. 34 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250), nonche' dagli artt.
116 e 119 della Costituzione.
2. - Prima di valutare il merito del conflitto, va esaminata e
definita la questione della ammissibilita' del medesimo; questione
sulla quale le parti in causa si sono soffermate, con dovizia di
argomenti, negli atti scritti e nelle difese orali.
E' noto che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il
conflitto di attribuzione fra Stato e Regione puo' sorgere quando un
atto risulti invasivo della sfera di competenza dell'altro ente, a
patto, pero', che "la negazione o lesione della competenza sia
compiuta immediatamente e direttamente con quell'atto, ed esso,
qualora sia preceduto da altro che ne costituisca il precedente
logico e giuridico, sia nei confronti dello stesso, autonomo, nel
senso che non ne ripeta identicamente il contenuto o ne costituisca
una mera e necessaria esecuzione" (sentenza n. 206 del 1975 e, in
ultimo, sentenza n. 472 del 1995).
Alla stregua di tali principi, quel che occorre qui valutare e' se
l'atto oggetto del presente conflitto, per la parte che forma oggetto
di doglianza, e cioe' i criteri di ripartizione del gettito
tributario, sia immediatamente lesivo della competenza assunta come
propria dalla Regione, o se invece la pretesa lesione non debba farsi
risalire alla disposizione legislativa alla quale l'atto da'
esecuzione.
Dispone l'art. 13 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che
le entrate previste dal capo secondo, tra le quali vanno annoverate
quelle di cui qui si discute, "sono riservate all'Erario e
concorrono, anche attraverso il potenziamento di strumenti
antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio del debito
pubblico nonche' alla realizzazione delle linee di politica economica
e finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio
assunti in sede comunitaria".
Dal canto suo, la nota del Ministero delle finanze del 14 giugno
1995 si limita ad indicare, in termini di meri ragguagli numerici,
l'entita' del gettito di pertinenza della Regione, avendo riguardo,
da un canto, al criterio generale discendente dallo statuto della
spettanza ad essa dei nove decimi delle imposte, e, dall'altro, alla
riserva in favore dello Stato delle entrate derivanti dagli aumenti
tariffari introdotti dagli artt. 9 e 10 del medesimo decreto-legge n.
333 del 1992.
Risulta, percio', evidente che l'atto impugnato, lungi dal
presentare quei margini di valutazione autonoma che la Regione
afferma, invece, sussistere, si pone in un rapporto meramente
attuativo rispetto all'art. 13 che, nella sua incondizionata e
puntuale formulazione, e' tale da riservare allo Stato l'intero
gettito delle entrate e da non giustificare l'esclusione che la
ricorrente tende a scorgervi in proprio favore.
3. - L'ostacolo che ne deriva all'ammissibilita' del conflitto non
puo', d'altro canto, essere superato attraverso la richiesta che la
ricorrente avanza, in via subordinata, alla Corte di sollevare
innanzi a se' questione di legittimita' costituzionale del predetto
art. 13, per contrasto con gli artt. 8 e 54, quarto comma, dello
statuto regionale. Nel sostenere, infatti, che la modifica del
criterio di ripartizione delle entrate fiscali enunciato dall'art. 8,
lettera b), dello statuto, poteva avvenire, giusta l'art. 54, quarto
comma, del medesimo, solo attraverso accordi diretti tra gli enti
interessati, la ricorrente prospetta non tanto un problema di
invasione della propria competenza, causato dalla nota ministeriale,
quanto di violazione delle norme statutarie, risolvendosi, cosi', la
censura introdotta con il giudizio per conflitto in una censura di
illegittimita' costituzionale della norma di legge cui la nota
ministeriale ha dato attuazione.
In questi termini, il conflitto finisce per riflettere non piu' il
rapporto tra gli enti interessati nell'esercizio delle rispettive
competenze, bensi' la legittimita' costituzionale dell'assetto
normativo della specifica materia, come risultante dall'art. 13 del
decreto-legge n. 333 del 1992.
Senonche', proprio con riferimento al rapporto fra atto impugnato e
legge di cui esso e' attuazione, questa Corte ha, in piu' occasioni,
affermato che "in sede di conflitto di attribuzione non (e')
possibile impugnare atti amministrativi al solo scopo di far valere
pretese violazioni della Costituzione da parte della legge che e' a
fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati" (cosi' sentenza
n. 126 del 1990 e, in ultimo, sentenza n. 472 del 1995).
Ne' a diversa conclusione puo' portare la distinzione che la
ricorrente adombra fra le disposizioni che sarebbero alla base delle
censure contro il provvedimento e cioe' quelle costituzionali e
statutarie relative alle entrate finanziarie della Regione (artt. 7 e
8 dello statuto, 34 del d.P.R. n. 250 del 1949, 116 e 119 della
Costituzione) e le disposizioni che, invece, costituirebbero il
parametro della denunciata illegittimita' costituzionale e cioe' gli
artt. 8 e 54, quarto comma, nonche', secondo l'ulteriore
prospettazione della ricorrente, l'art. 56, ultimo comma, dello
statuto speciale. Infatti le disposizioni statutarie e costituzionali
richiamate dal ricorso, in tema di finanza regionale, concorrono
tutte a delineare il quadro nel quale si colloca la questione di
costituzionalita' posta dalla ricorrente. Questione che, pero', non
e' dato qui alla Regione sollevare, fuori dai termini tassativamente
stabiliti dagli artt. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte, il
conflitto va, percio', dichiarato inammissibile.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato, con
il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Sardegna nei confronti
dello Stato, in relazione alla nota del Ministero delle finanze prot.
n. V/10/1244/95 del 14 giugno 1995.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 25 giugno 1996.
Il cancelliere: Fruscella
96C0970