N. 271 SENTENZA 11 - 22 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Regione Sicilia - Lavori socialmente utili - Presunto scostamento della legislazione regionale da quella statale - Integrita' della possibilita' della regione di legiferare nei limiti delle proprie competenze - Legittimazione per i progetti finanziati con le disponibilita' proprie - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge regione Sicilia 21 dicembre 1995, n. 85, art. 17; legge regione Sicilia 21 dicembre 1995, n. 85, artt. 1, terzo comma, 11 e 12, commi da 1 a 9). (Cost., artt. 3, 11 e 97 e art. 17 lettera f) dello statuto speciale per la regione siciliana).(GU n.32 del 7-8-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Luigi MENGONI; Giudici: prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, terzo
comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17 della legge della Regione
Siciliana, approvata il 9 novembre 1995 recante "Norme per
l'inserimento lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di
utilita' collettiva di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n.
67 ed interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana, notificato il 18 novembre 1995, depositato in cancelleria
il 27 successivo ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 28 maggio 1996 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e
gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la Regione
Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 novembre 1995, il Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana ha impugnato gli artt. 1, terzo
comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17 della legge della Regione
Siciliana, approvata il 9 novembre 1995 (Norme per l'inserimento
lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di utilita'
collettiva, di cui all'art. 23 della legge 11 maggio 1988, n. 67, ed
interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro), in
riferimento agli articoli 3, 11 e 97 della Costituzione e all'art.
17, lettera f), dello statuto speciale, per violazione dei principi e
degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato.
Il Commissario dello Stato riferisce che - a seguito della legge
finanziaria n. 67 del 1988, la quale, all'art. 23, autorizzava la
realizzazione di progetti di utilita' collettiva per alleviare i
problemi della disoccupazione giovanile - la Regione Siciliana
approvava, prima, la legge regionale n. 36 del 1990, poi la legge
regionale n. 27 del 1991, poi ancora, a seguito dell'ulteriore
intervento statale a sostegno dell'occupazione, operato con il
decreto-legge n. 148 del 1993, convertito nella legge n. 236 dello
stesso anno, la legge regionale n. 25 del 1993. Con questo complesso
di interventi si disponeva, tra l'altro, il finanziamento di
ulteriori progetti, ad integrazione e completamento di quelli
realizzati in attuazione dell'art. 23 della legge n. 67 del 1988,
nonche' la possibilita' di avviarne di nuovi, prevedendo sia
l'utilizzazione dei lavoratori gia' impiegati nei progetti di
utilita' collettiva (cosiddetti articolisti e coordinatori), sia
misure per favorirne il definitivo inserimento nel mondo del lavoro.
La legge impugnata sarebbe diretta, secondo il Commissario dello
Stato, ancora una volta ad agevolare la ricerca di stabilita'
occupazionale dei circa trentamila soggetti, destinatari, nel tempo,
degli incentivi della ricordata legislazione regionale; sarebbero
stati, pero', arbitrariamente esclusi dai benefici (art. 1, terzo
comma), con violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, circa
duemila coordinatori a tempo pieno, che avevano sempre fruito delle
provvidenze previste dalla legislazione regionale ed acquisito
competenza ed esperienza.
Il Commissario dello Stato dubita poi della legittimita'
costituzionale degli artt. 11 e 12, commi da 1 a 9, della legge della
Regione Siciliana, nella parte in cui devolverebbero oltre due terzi
delle risorse previste dalla legge al finanziamento di progetti di
utilita' collettiva ormai estranei alla legislazione nazionale, ai
cui principi la Regione dovrebbe uniformarsi, essendo titolare in
materia di legislazione sociale di una potesta' legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 17, lettera f), dello statuto
speciale. Anzi, ad avviso del Commissario, poiche' la disciplina
dell'occupazione, che questa Corte ha riconosciuto essere di
interesse nazionale, spetterebbe al legislatore statale al fine di
realizzare una politica uniforme di tutela del diritto al lavoro,
alla Regione Siciliana residuerebbe una competenza meramente
attuativa, che non le consentirebbe di porre norme contrastanti con
la disciplina statale.
A questo proposito, il ricorrente rileva che gli artt. 14 e 15 del
decreto-legge n. 299 del 1994 (Disposizioni urgenti in materia di
occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito
nella legge n. 451 dello stesso anno, prevederebbero la sostituzione
dei progetti di utilita' collettiva con i lavori socialmente utili,
quali nuove forme temporanee di impiego dei giovani disoccupati. Si
tratterebbe di attivita' rivolte a settori innovativi, per il
raggiungimento di obiettivi di carattere straordinario delle
pubbliche amministrazioni, di durata limitata nel tempo, alle dirette
dipendenze delle stesse amministrazioni, ma che non comportano la
costituzione di un rapporto di lavoro.
L'art. 11 della legge della Regione Siciliana riguarderebbe,
invece, settori, per lo piu', non innovativi, ne' connessi ad
obiettivi di carattere straordinario della pubblica amministrazione;
l'art. 12 ometterebbe, poi, di escludere, tra i soggetti proponenti,
gli enti con personale eccedente rispetto ai programmi dei lavori
socialmente utili come fa, invece, la legge statale e le fondazioni
culturali e scientifiche alle quali la Regione corrisponde un
contributo annuo, che verrebbero a beneficiare cumulativamente di
piu' provvidenze, in contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
Ne deriverebbe la violazione della legislazione statale,
dell'interesse nazionale al buon esito della riforma del pubblico
impiego e dell'art. 3 della Costituzione, per l'arbitrario
privilegio concesso ad alcuni soggetti, in presenza di un
elevatissimo numero di cittadini privi di lavoro nella Regione.
Il Commissario dello Stato si duole, infine, dell'art. 17 della
legge regionale, che prevede l'entrata in vigore della stessa legge
il giorno successivo alla sua pubblicazione; sarebbe, infatti,
violato l'art. 11 della Costituzione, poiche' alcune delle norme
della legge impugnata, che prevedono contributi ed agevolazioni varie
alle imprese (artt. 3, 4, 5, 7, 8 e 10), potrebbero entrare in vigore
solo a seguito del compimento dell'avviata procedura di concessione
dell'apposito benestare della Unione europea agli "aiuti di Stato",
ai sensi dell'art. 93, secondo comma, del trattato istitutivo.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale si e'
costituita la Regione Siciliana, chiedendo che le questioni proposte
siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.
La difesa della Regione sottolinea innanzitutto come la
legislazione regionale in materia di occupazione giovanile avrebbe
sempre seguito l'indirizzo di affiancare l'intervento statale,
valorizzandolo, ma, al contempo, mantenendo una propria specificita';
cosi', la legge impugnata non conterrebbe soltanto le norme degli
artt. 11 e 12 sui progetti di utilita' collettiva, ma si
caratterizzerebbe per una serie articolata di misure di vario genere,
che non avrebbero potuto, in ogni caso, ignorare il patrimonio di
professionalita' maturato in otto anni di interventi legislativi.
D'altra parte, le amministrazioni previste dall'art. 12 della legge
regionale sarebbero perfettamente libere di scegliere se realizzare o
meno interventi nelle aree previste dall'art. 11, nelle quali ben
potrebbe porsi, contrariamente a quanto sostenuto dal Commissario
dello Stato, l'esigenza di realizzare obiettivi straordinari.
La difesa della Regione sostiene, poi, che i principii
fondamentali, che limitano la potesta' legislativa concorrente, non
andrebbero confusi con specifiche disposizioni di legge statale,
consistendo essi, piuttosto, nei criteri ispiratori di carattere
generale della disciplina nazionale, che non potrebbero costringere
le Regioni ad una attivita' di mera esecuzione. Ne' i principii
fondamentali, ad avviso della difesa della Regione, possono ricavarsi
da una disciplina statale d'urgenza (contenuta in decreti-legge,
anche se convertiti), che sarebbe stata, per di piu', abrogata da una
successiva normativa, sempre in via d'urgenza. L'art. 1 del d.-l. 4
dicembre 1995, n. 515 (Disposizioni in materia di lavori socialmente
utili, di collocamento, di previdenza e di interventi a sostegno del
reddito e di promozione dell'occupazione), avrebbe infatti abrogato
parte dell'art. 14 del decreto-legge n. 299 del 1994, convertito
nella legge n. 451 dello stesso anno, di modo che il ricorso del
Commissario dello Stato sarebbe, sotto questo profilo, oltre che
infondato, anche inammissibile.
Per cio' che riguarda il rilievo mosso dal Commissario dello Stato
nei confronti dell'art. 1, terzo comma, della legge regionale, la
difesa della Regione Siciliana osserva che l'esclusione dai benefici
dei coordinatori con contratto di lavoro a tempo pieno rientrerebbe
nella discrezionalita' del legislatore e sarebbe fondata sulla
"diversa posizione occupata dai soggetti considerati".
In relazione all'impugnazione dell'art. 17 della legge, la difesa
regionale sostiene, infine, che la clausola di immediata entrata in
vigore configurerebbe una semplice formula di stile, riprodotta in
tutti i provvedimenti legislativi e che la normativa comunitaria
sarebbe stata pienamente rispettata.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Siciliana ha
depositato documenti comprovanti l'avvenuta comunica-zione della
legge alla Unione Europea.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso di legittimita' costituzionale proposto dal
Commissario dello Stato in data 18 novembre 1995 riguarda numerose
disposizioni della legge della Regione Siciliana approvata
dall'Assemblea regionale il 9 novembre 1995 (Norme per l'inserimento
lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di utilita'
collettiva, di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n. 67, ed
interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro).
Sono in particolare impugnati, in riferimento agli artt. 3, 11 e 97
della Costituzione, nonche' all'art. 17, lettera f), dello statuto
speciale, gli artt. 1, terzo comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17
della legge regionale.
Le censure, nell'ordine risultante dal ricorso, possono essere
cosi' sinteticamente riassunte:
a) l'art. 1, terzo comma, viene censurato per la troppo
restrittiva individuazione dei coordinatori che, in applicazione di
precedenti leggi statali o regionali, abbiano partecipato alla
realizzazione dei progetti di utilita' collettiva: sarebbe stato
escluso da ogni provvidenza, con violazione degli artt. 3 e 97
Costituzione, un rilevante numero di coordinatori gia' inseriti nel
mondo del lavoro ed ora arbitrariamente estromessi;
b) gli artt. 11 e 12, commi da 1 a 9, sono censurati per una
ragione opposta: i progetti di utilita' collettiva rappresenterebbero
una forma di sostegno dell'occupazione superata nella legislazione
statale. Alle Regioni, anche a quelle ad autonomia speciale, dotate
in materia, secondo l'assunto del Commissario, di una semplice
competenza attuativa, sarebbe imposto di sostenere solo lavori
socialmente utili, in settori innovativi, per il raggiungimento di
obbiettivi straordinari delle pubbliche amministrazioni:
caratteristiche, queste, delle quali sarebbero, tra l'altro, prive
alcune delle attivita' finanziate dalla impugnata legge della Regione
Siciliana, che risulterebbe illegittima anche sotto altri piu'
specifici profili;
c) illegittimo, per contrasto con l'art. 11 della Costituzione,
sarebbe, infine, l'art. 17 della legge regionale, il quale prevede
che la legge stessa entrera' in vigore il giorno successivo a quello
della sua pubblicazione: poiche' alcune delle disposizioni della
legge prevedono la concessione di contributi e agevolazioni varie
(artt. 3, 4, 5, 7, 8 e 10), che si configurano come aiuti di Stato,
avrebbe dovuto essere inserita nella legge, ad avviso del ricorrente,
una clausola di differimento dell'entrata in vigore all'esito della
procedura di verifica comunitaria, secondo quanto previsto dall'art.
93 del trattato istitutivo della Comunita' europea.
L'ordine dell'esame delle censure deve essere invertito: la
trattazione della questione sub c), che investe la clausola di
entrata in vigore della legge, deve essere anteposta, per la sua
evidente pregiudizialita'; la censura sub a) e' poi logicamente
incompatibile con i motivi di ricorso qui riassunti sub b): con la
prima si denuncia, infatti, il mancato inserimento di un rilevante
numero di coordinatori fra i beneficiari delle misure di sostegno ai
progetti di utilita' collettiva, mentre con i secondi si pretende che
tali misure di sostegno siano dichiarate illegittime. Il ricorso del
Commissario dello Stato deve essere pertanto interpretato nel senso
che la richiesta declaratoria di illegittimita' delle provvidenze a
favore dei progetti di utilita' collettiva costituisca la tesi
principale, e che la estromissione di alcuni coordinatori dalla sfera
dei beneficiari sia stata denunciata solo in via gradata, per
l'ipotesi di mancato accoglimento della tesi che precede nell'ordine
di priorita' logiche.
2. - Il Commissario dello Stato ritiene dunque illegittimo l'art.
17 della legge regionale, per aver esso disposto l'entrata in vigore
della legge stessa il giorno successivo a quello della sua
pubblicazione anche in relazione alle disposizioni contenute negli
artt. 2, 4, 7 e 10 concernenti, rispettivamente, "promozione sostegno
e diffusione di nuove attivita' imprenditoriali", "incentivazione e
sostegno a tutte le forme di lavoro autonomo e alle attivita'
comportanti l'esercizio di arti e professioni - autoimpiego",
"promozione e sostegno di nuove attivita' imprenditoriali nel
comparto agricolo", "contratto a tempo indeterminato - premio di
assunzione", che prevedono, quale forma generale di intervento,
ausili finanziari (artt. 3, 5 e 8).
In presenza di disposizioni aventi simili contenuti, che ricadono
nella sfera di applicazione dell'art. 92 del trattato istitutivo
della CE (Aiuti concessi dagli Stati), la Regione, per non incorrere
in violazione delle prescrizioni procedimentali di cui all'art. 93
dello stesso trattato, avrebbe dovuto inserire, ad avviso del
Commissario, una clausola di differimento dell'entrata in vigore
della legge all'esito eventualmente favorevole della procedura
comunitaria di controllo.
La questione non e' fondata nei sensi di cui in prosieguo si dira'.
Il paragrafo 3 dell'art. 93 del trattato CE, reso esecutivo con
legge 14 ottobre 1957, n. 1203, impone agli Stati membri il duplice
obbligo di comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire
o modificare aiuti, e di non dare esecuzione alle misure progettate
prima che la procedura comunitaria abbia condotto ad una decisione
finale.
Al primo dei due obblighi - ai quali sono vincolate anche le
Regioni ad autonomia ordinaria o speciale, nonche' le Province
autonome - la Regione Siciliana risulta avere, nella specie,
adempiuto.
I competenti uffici della Presidenza della Regione hanno provveduto
ad inoltrare, con nota del 18 luglio 1995, l'originario disegno di
legge, con nota del 20 settembre il disegno di legge nel testo
approvato dalle commissioni legislative, con nota del 12 ottobre 1995
le schede descrittive delle misure di aiuto previste, con nota del 13
novembre 1995 il disegno di legge finalmente approvato dall'Assemblea
regionale siciliana il 9 novembre 1995.
Per quanto concerne il secondo obbligo, di non dare applicazione
alle misure progettate fino all'esito favorevole del controllo
comunitario, e' da escludersi che esso possa considerarsi adempiuto
sul mero rilievo che l'art. 93 del trattato vincola anche le
pubbliche amministrazioni regionali e che pertanto queste,
presumibilmente, si asterranno dal dare esecuzione a quelle parti
della legge concernenti aiuti di Stato. In una materia in cui e'
coinvolta la responsabilita' dello Stato nei confronti dell'Unione
europea, autonome determinazioni dell'apparato esecutivo della
Regione potrebbero rivelarsi insufficienti ad assicurare
l'effettivita' dell'obbligo comunitario ed a scongiurare il pericolo
di inadempienze. La garanzia della non applicazione della legge nelle
more del controllo ex art. 93 del trattato deve essere fornita, in
primo luogo, dal legislatore regionale, attraverso clausole con le
quali l'operativita' degli ausili sia normativamente subordinata al
parere favorevole della Commissione, sicche' questi mantengano la
qualificazione sostanziale di "progetto" - come lo stesso trattato
impone - indipendentemente dalla natura dell'atto che formalmente li
prevede.
Nel caso portato all'esame di questa Corte, sebbene una clausola di
differimento degli effetti della disciplina concernente gli aiuti non
sia stata formulata in maniera espressa, come in generale
richiederebbero ragioni di certezza, essa - nel momento in cui la
consapevolezza degli obblighi comunitari si sta avviando ad una
maggiore maturazione, anche nel complessivo sistema delle autonomie -
non puo' neppure ritenersi del tutto assente. Una tale clausola puo'
considerarsi, infatti, implicitamente posta dall'art. 1, primo comma,
della legge impugnata, nel quale si prevede che alla promozione e al
sostegno di politiche del lavoro, finalizzate ad ampliare la base
produttiva e a creare nuove opportunita' di occupazione, la Regione
provvede nel rispetto, tra l'altro, della vigente normativa
comunitaria. Quest'ultima locuzione puo' cessare di apparire generica
e divenire sufficientemente individualizzante se interpretata alla
luce del trattato CE, la vincolativita' del quale e' basata sull'art.
11 della Costituzione.
Nei confronti del testo legislativo in questione, nel quale e'
programmata un'ampia gamma di attivita' di sostegno alle imprese,
l'efficacia dell'art. 93 del trattato e' suscettibile di esprimersi
sul piano della sua capacita' di orientare l'interpretazione
dell'art. 1 e di far assumere pregnanza di significato alla clausola
in esso contenuta: nel rispetto della normativa comunitaria. Questa
clausola deve essere interpretata nel solo modo che puo' rendere la
legge indenne dal vizio di legittimita' costituzionale denunciato dal
Commissario dello Stato: nel senso, cioe', che la normativa
comunitaria richiamata e di cui e' imposto il rispetto riguarda, in
particolare, il paragrafo 3 dell'art. 93 del trattato, che - appunto
- fa divieto di dare esecuzione ai progetti di aiuti prima della
conclusione del procedimento comunitario di controllo.
Nei sensi di cui si e' ora detto, la questione e' pertanto
infondata.
3. - Un secondo gruppo di censure investe gli artt. 11 e 12, commi
da 1 a 9, della legge impugnata, per essersi la Regione Siciliana,
con tali disposizioni, discostata dalla legislazione statale.
La questione e' posta sotto due distinti profili. In primo luogo,
ad avviso del ricorrente, nella materia in oggetto (legislazione
sociale) la Regione sarebbe titolare di competenza concorrente, ai
sensi della lettera f) dell'art. 17 dello statuto speciale, sicche'
essa avrebbe dovuto attenersi - e non lo avrebbe fatto - ai principii
che informano la legislazione dello Stato. Secondariamente -
soggiunge lo stesso ricorrente - tale competenza risulterebbe
degradata nella specie da concorrente in meramente attuativa, a causa
dell'interesse nazionale sotteso alla materia dell'occupazione, che
postulerebbe una disciplina uniforme su tutto il territorio
nazionale.
Questa Corte e' dunque chiamata a rispondere a due questioni, delle
quali la seconda e' subordinata alla prima:
a) se ed in quale misura l'interesse nazionale, sotteso alla
disciplina statale dell'occupazione, funga da limite nella presente
fattispecie alla competenza legislativa regionale;
b) se dalla legislazione statale invocata dal Commissario dello
Stato siano, comunque, desumibili principi alla osservanza dei quali
sia vincolata la legge regionale, espressione di competenza
concorrente.
Il ricorso del Commissario dello Stato e' infondato sotto entrambi
i profili.
3.1. - Sul primo punto, il Commissario dello Stato muove dalla
premessa che nella giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 368
del 1990, n. 20 del 1989, n. 998 e n. 177 del 1988), la materia
dell'occupazione giovanile e' suscettibile di coinvolgere l'interesse
nazionale e di determinare la conversione delle eventuali competenze
regionali, non importa se esclusive o concorrenti, in potesta' di
mera attuazione della legge statale. Cio', tuttavia, occorre
soggiungere, a condizione che l'interesse nazionale sia posto dal
legislatore e si sia tradotto in positive determinazioni della legge
statale che, per la loro pregnanza e puntualita', non tollerino altro
intervento della Regione che non sia meramente attuativo. Non e',
infatti, plausibile l'ipotesi che l'interesse nazionale costituisca
un limite ontologico e abbia la capacita' di far tacere ogni
competenza della Regione, al di la' della sua effettiva
concretizzazione in norme legislative statali.
Nella sentenza invocata dal Commissario dello Stato (sentenza n.
368 del 1990), e nelle altre che si sono richiamate, l'interesse
nazionale non viene in considerazione a priori come autonomo fattore
di erosione della competenza regionale, ma solo a posteriori in
presenza di una legge statale che lo abbia positivizzato e nei limiti
entro i quali tale positivizzazione sia avvenuta. Risponde, del
resto, ad una corretta ripartizione di attribuzioni tra i diversi
organi costituzionali il fatto che l'apprezzamento dell'interesse
nazionale sia compiuto dapprima in sede politica, da parte del
Parlamento, e solo successivamente, in sede di controllo di
legittimita' costituzionale, ad opera di questa Corte, alla quale
spettera' giudicare della congruita' dell'apprezzamento compiuto dal
legislatore nazionale, anche alla luce dei valori costituzionali
coinvolti e del loro grado di cogenza, nonche' della ragionevolezza
della limitazione imposta alla competenza regionale. Pertanto, la
compressione di questa competenza, fino al punto di vanificarla o
ridurla ad un livello di pura attuazione, non puo' essere predicata
se non sulla base di una positiva ed inequivoca scelta in tal senso
dello stesso legislatore statale.
Se ora si passa all'esame della fattispecie, risulta evidente,
diversamente da quanto mostra di ritenere il ricorrente, che la
materia dell'occupazione, nella disciplina statale, appare articolata
in due distinte aree, quasi due submaterie: l'occupazione in genere e
l'avviamento dei giovani al lavoro nelle aree ad alta disoccupazione,
che formano oggetto di regolamentazione differente.
La prima regolamentazione denota effettivamente l'intendimento
dello Stato di comprimere al massimo la competenza legislativa della
Regione e di ridurla al livello di una potesta' di mera attuazione;
la seconda, invece, pur prevedendo presupposti e limiti per
l'erogazione delle provvidenze statali, non preclude, ne'
esplicitamente, ne' implicitamente, autonomi interventi delle Regioni
nell'esercizio delle rispettive competenze costituzionali.
Infatti, l'art. 14 del d.-l. 16 maggio 1994, n. 229, convertito
nella legge 19 luglio 1994, n. 451, sotto la rubrica "Lavori
socialmente utili", prevede che le amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (e, quindi, anche le
amministrazioni regionali) possano promuovere progetti socialmente
utili aventi determinate caratteristiche, finalizzati al sostegno
dell'occupazione in genere. Tali progetti - dispone il settimo comma
dello stesso articolo - possono essere finanziati dai soggetti
proponenti (tra i quali, come detto, le Regioni), nei limiti delle
proprie disponibilita' di bilancio e, per gli anni 1994 e 1995, dal
Fondo per l'occupazione. E' qui evidente la volonta' del legislatore
di vincolare il sostegno dell'occupazione, anche quando impegni
autonome disponibilita' di bilancio delle Regioni, allo schema
predisposto dalla legge statale. Tale schema, come piu' oltre si
dira', e' peraltro assai labile: le caratteristiche dei lavori
socialmente utili, previste dal citato art. 14 (innovativita' del
settore ed effettiva straordinarieta'), alle quali fa riferimento il
Commissario dello Stato, non possiedono piu' alcuna efficacia
individualizzante, poiche' il successivo d.l. 4 dicembre 1995, n.
515, reiterato da ultimo con il d.-l. 3 giugno 1996, n. 300, nel
rifinanziare il Fondo per l'occupazione, in attesa di una
preannunciata revisione della disciplina dei lavori socialmente
utili, ha eliminato i suddetti requisiti di innovativita' e
straordinarieta', sicche' dei lavori socialmente utili e' rimasta
poco piu' che la denominazione, alla quale non corrisponde un
contenuto che consenta di distinguerli dai progetti di utilita'
collettiva contro i quali insorge il Commissario dello Stato. E gia'
questa constatazione fa sorgere il dubbio se dalla vigente disciplina
dei lavori socialmente utili scaturisca davvero un vincolo per le
Regioni, che intendono intervenire con proprie autonome provvidenze,
a riprodurre uno "schema" della legge statale cosi' esiguo, oltreche'
provvisorio.
Ma la conferma che, nella specie, permane la competenza legislativa
delle Regioni, la si ottiene considerando la diversa disciplina
finanziaria concernente i sostegni per l'occupazione giovanile,
regolati dall'art. 15 del decreto-legge n. 229 del 1994. Anche in
questo caso, e' vero, lo schema di intervento e' prevalentemente
quello dei lavori socialmente utili e tuttavia tale schema - esiguo
nel contenuto, come si e' detto - e' operante con riferimento ai soli
progetti finanziati dal Ministero del lavoro e della previdenza
sociale con il Fondo per l'occupazione (ottavo comma). Nulla dice,
infatti, l'art. 15 circa i progetti finanziati dalle Regioni nei
limiti delle proprie disponibilita' di bilancio. E il silenzio della
legge su questo punto deve essere interpretato non gia' nel senso che
le Regioni siano vincolate a finanziare progetti corrispondenti a
quelli previsti dalla legge dello Stato, ma nel senso che resti
integra la possibilita' per esse di legiferare, nei limiti delle
rispettive competenze. Cio' vuol dire che l'interesse nazionale,
indubbiamente sotteso anche agli interventi a favore dell'occupazione
giovanile, si e' positivizzato nella legislazione statale negli
esatti limiti entro i quali il Parlamento ha ritenuto di doverlo far
valere, e non oltre; con la conseguenza che, per i progetti
finanziati con le disponibilita' proprie, la Regione Siciliana e'
tuttora legittimata a legiferare nei limiti della propria competenza
concorrente.
Sotto questo profilo la questione appare pertanto infondata.
3.2. - Il ricorso del Commissario va poi respinto anche in
relazione alla seconda questione che esso prospetta, poiche' la legge
regionale impugnata non viola alcun principio della legislazione
statale in materia di sostegno all'occupazione.
La tesi avanzata dal ricorrente, secondo cui gli artt. 14 e 15 del
decreto-legge n. 229 del 1994, convertito nella legge n. 451 dello
stesso anno, avrebbero innovato alla precedente legislazione statale
a livello di principii, non puo' essere condivisa.
Le diversita' tra la disciplina dei lavori socialmente utili e
quella concernente i progetti di utilita' collettiva, pure esistenti,
investono ormai, come si e' detto, aspetti di mero dettaglio, ma non
la struttura, che rimane nella sua essenza inalterata e che denota un
intendimento del legislatore nazionale, in cio' seguito quasi
pedissequamente dal legislatore siciliano, di contribuire ad
alleviare la drammaticita' della questione dell'occupazione giovanile
con misure molteplici, tutte caratterizzate dal fatto che la
percezione del temporaneo beneficio venga vincolata alla prestazione
di attivita' lavorative. Si puo' anzi dire che la legge impugnata,
avendo ripartito gran parte delle provvidenze stanziate tra progetti
di utilita' collettiva (art. 12, commi da 1 a 9) e lavori socialmente
utili (art. 12, commi da 10 a 12), riproduce i modelli, scarsamente
differenziati o pressoche' omogenei, nei quali e' venuta
articolandosi, senza sostanziali innovazioni di principio, la
legislazione statale.
Si deve, peraltro, osservare che, nelle materie di competenza
concorrente, i principii fondamentali risultanti dalla legislazione
statale esistente assolvono alla funzione loro propria, che e' quella
di unificare il sistema delle autonomie ai livelli piu' elevati, solo
quando hanno carattere di stabilita' ed univocita'. E non puo' essere
affermata l'esistenza di un principio la' dove la legislazione
statale si risolva in un avvicendamento di provvedimenti comprendenti
anche decreti-legge a contenuto precario, perche' non convertiti.
Cio' tanto piu' se l'ultimo di essi, anziche' stabilizzare, renda
ancor piu' precaria la disciplina dettata poco prima.
Il richiamato d.-l. 3 giugno 1996, n. 300, ultimo di una catena
ininterrotta di reiterazioni, e' in effetti inidoneo a contenere
principii vincolanti le competenze legislative regionali concorrenti
innanzitutto per ragioni di forma, perche' l'esercizio di tali
competenze postula l'affidamento delle Regioni nella effettivita' e
quindi stabilita' dei principi. In secondo luogo per motivi di
contenuto, giacche' nel decreto-legge in questione la disciplina dei
lavori socialmente utili, recata dal decreto-legge n. 229 del 1994,
convertito nella legge n. 451 dello stesso anno, viene esplicitamente
qualificata come temporanea o provvisoria, valevole "in attesa della
revisione dei lavori socialmente utili", come testualmente recita il
primo comma dell'art. 1. Cio' porta a ritenere estraneo al
provvedimento l'intento di porre norme di principio per le Regioni ed
evidente, invece, l'intendimento opposto: rendere instabili le
classificazioni risultanti dalla pregressa disciplina e privarle, per
cio' stesso, della attitudine a porsi come normativa di principio.
4. - Sono del pari infondate le altre piu' particolari censure
svolte dal Commissario dello Stato, secondo il quale gli artt. 11 e
12 della legge impugnata violerebbero l'art. 3 della Costituzione,
poiche', anziche' provvedere alla generalita' dei disoccupati
dell'isola, conterrebbero provvidenze a favore di soli trentamila
giovani, gia' beneficiari dei precedenti sostegni temporanei. Essendo
da escludere che con un'unica legge il legislatore regionale debba
far fronte alla disoccupazione nell'intera isola, rientra nella sua
discrezionalita' stabilire le priorita' di intervento, in relazione
alle concrete condizioni socio-economiche locali.
Ne' contravviene all'interesse nazionale alla riuscita della
riforma del pubblico impiego, come assume il ricorrente, la
circostanza che le disposizioni impugnate non prevedono espressamente
la non utilizzabilita' dei lavoratori precari da parte delle
amministrazioni pubbliche che abbiano personale in esubero. La
corretta interpretazione della legge induce a ritenere operante tale
divieto, che risponde, prima ancora che all'interesse nazionale, al
principio costituzionale di buon andamento, vincolante anche sul
piano dell'interpretazione.
E' poi da escludere che l'art. 97 della Costituzione sia violato,
per il fatto che le fondazioni, alle quali la Regione contribuisce
annualmente, sono state inserite nella legge tra le possibili
promotrici di progetti di utilita' collettiva. I principi di
imparzialita' e di buon andamento non portano ad escludere a priori
che, ai fini di un piu' soddisfacente inserimento dei giovani nel
mondo del lavoro, opportunita' comparativamente migliori possano
essere offerte, nei singoli casi, da progetti di utilita' collettiva
elaborati da fondazioni gia' beneficiarie di contributi regionali.
5. - L'ultima censura del Commissario - la prima del suo ricorso -
riguarda l'art. 1, terzo comma, nella parte in cui, per quanto
concerne i coordinatori dei progetti di utilita' collettiva, limita
le provvidenze a favore di coloro che risultano "iscritti nella prima
classe delle liste di collocamento e che abbiano mantenuto tale
requisito sin dall'atto della prima assunzione nei progetti". La
previsione di un criterio in base al quale la permanente qualifica di
giovane disoccupato viene ancorata ad un fatto certo, quale
l'iscrizione ab initio nella prima classe delle liste di
collocamento, non determina violazione dei canoni di imparzialita' e
buon andamento e costituisce esercizio non arbitrario ne'
irragionevole della discrezionalita' del legislatore siciliano.
6. - Essendo intervenute, nelle more del giudizio, la promulgazione
e la pubblicazione della legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, che
hanno completato l'iter procedimentale connesso alla delibera
legislativa di cui e' causa, la pronuncia della Corte va adottata nei
confronti di tale legge.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 17 della legge della Regione
Siciliana 21 dicembre 1995, n. 85 (Norme per l'inserimento lavorativo
dei soggetti partecipanti ai progetti di utilita' collettiva, di cui
all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n. 67, ed interventi per
l'attuazione di politiche attive del lavoro), sollevata, in
riferimento all'art. 11 della Costituzione, dal Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, terzo comma, 11 e 12, commi da 1 a 9, della legge
della Regione Siciliana 21 dicembre 1995, n. 85, sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, e all'art. 17,
lettera f), dello statuto speciale, dal Commissario dello Stato per
la Regione Siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1996.
Il Presidente: Mengoni
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1216