N. 330 SENTENZA 18 - 29 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente (tutela dell') - Inquinamento delle acque - Scarichi non autorizzati - Inosservanza dei limiti tabellari di accettabilita' degli scarichi - Trattamento sanzionatorio penale - Intervento con decreto-legge in assenza degli indispensabili requisiti di necessita' ed urgenza - Modificazione del regime delle sanzioni - Conversione in legge del decreto-legge in esame con stabile e definitivo valore normativo - Non comparabilita' della disciplina contenuta nei decreti-legge precedenti non convertiti - Discrezionalita' legislativa in materia di creazione di fattispecie penali o di aggravamento delle pene in forza del principio di stretta legalita' dei reati e delle pene (vedi sentenze nn. 314 e 226 del 1993 e ordinanze nn. 132 e 25 del 1995) - Erroneita' dei presupposti interpretativi da parte del giudice a quo - Non fondatezza - Inammissibilita'. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, secondo periodo, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172; legge 17 maggio 1995, n. 172, art. 1, secondo comma; d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 1, 2 e 3, primo comma, primo periodo, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21, terzo comma, nel testo sostituito con l'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172; d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, secondo periodo, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172; d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, ultimo periodo, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21, terzo comma, ultimo periodo, nel testo sostituito con l'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79; d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 6, 7, secondo, terzo e quinto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 25, 77, 10, 11, 9, 32, 41, 101 e 112).(GU n.35 del 28-8-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente:, avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del d.-l. 17 marzo 1995,
n. 79 (Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche
fognature); degli artt. 1, 2, 3, 6 e 7 del d.-l. 17 marzo 1995, n.
79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n.
172; dell'art. 1, secondo comma, della legge 17 maggio 1995, n. 172
e dell'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319
(Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento), promossi con
ordinanze emesse: il 24 marzo 1995 dal pretore di Perugia, sezione
distaccata di Todi; l'11 aprile 1995 dal pretore di Busto Arsizio; il
31 marzo 1995 dal pretore di Mantova, sezione distaccata di
Castiglione delle Stiviere; il 6 aprile 1995 dal pretore di
Pordenone, sezione distaccata di Spilimbergo; il 10 aprile 1995 (n. 2
ordinanze) dal pretore di Ferrara, sezione distaccata di Comacchio;
il 5 maggio 1995 dal pretore di Trento; il 31 maggio 1995 dal giudice
per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Udine;
il 27 giugno 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di
Assisi; il 30 giugno 1995 dal pretore di Perugia, sezione distaccata
di Todi; il 24 giugno 1995 dal giudice per le indagini preliminari
presso la Pretura circondariale di Udine; il 27 marzo 1995 dal
pretore di Brescia; il 5 aprile 1995 dal giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura circondariale di Lecce; il 30 giugno
1995 dal pretore di Pistoia, sezione distaccata di Pescia; il 3
aprile 1995 (n. 3 ordinanze) dal pretore di Ferrara; il 12 aprile
1995 dal pretore di Ferrara; il 14 aprile 1995 dal pretore di
Ferrara; il 30 marzo 1995 dal pretore di Ferrara; il 20 aprile 1995
dal pretore di Udine; il 26 giugno 1995 dal giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura circondariale di Pisa; il 24 agosto
1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Trieste; il 17 luglio 1995 dal pretore di Vicenza;
il 1 settembre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la
Pretura circondariale di Livorno; il 26 settembre 1995 (n. 2
ordinanze) dal pretore di Padova, sezione distaccata di Piove di
Sacco; il 4 ottobre 1995 dal pretore di Padova, sezione distaccata di
Piove di Sacco; il 6 aprile 1995 dal pretore di Grosseto; il 28
settembre 1995 dal pretore di Palmi; il 10 novembre 1995 dal giudice
per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Udine;
il 13 ottobre 1995 (n. 2 ordinanze) dal pretore di Pisa, sezione
distaccata di San Miniato; il 12 ottobre 1995 dal pretore di Trento;
l'8 novembre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la
Pretura circondariale di Lecce; il 13 dicembre 1995 dal pretore di
Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco; il 3 novembre 1995 dal
giudice per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale
di Lecce; ordinanze rispettivamente iscritte ai nn. 336, 345, 346,
371, 384, 385, 432, 495, 537, 584, 588, 607, 608, 616, 634, 642, 643,
649, 650, 672, 685, 688, 718, 776, 786, 807, 808, 809, 895, 896, 916,
919, 920 del registro ordinanze 1995 e ai nn. 9, 60, 112, 131 del
registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, nn. 24, 25, 26, 30, 38, 40, 41, 42,
43, 44, 48, 49 e 53 dell'anno 1995 e nn. 2, 5, 7 e 8 dell'anno 1996;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 17 aprile 1996 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un procedimento penale promosso con
l'imputazione di violazione di norme per la tutela delle acque
dall'inquinamento (legge 10 maggio 1976, n. 319), il pretore di
Perugia, sezione distaccata di Todi, con ordinanza emessa il 24 marzo
1995 (reg. ord. n. 336 del 1995), ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79 (Modifiche
alla disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e degli
insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature),
denunciando:
a) in riferimento agli artt. 9, 10, 25, 32 e 77 della
Costituzione, l'art. 3 del decreto-legge, che stabilisce le sanzioni
da applicare per l'inosservanza dei limiti di accettabilita' degli
scarichi indicati dalle tabelle allegate alla legge n. 319 del 1976,
ovvero di quelli stabiliti dalle Regioni (in base all'art. 14,
secondo comma, della stessa legge);
b) in riferimento agli artt. 3, 25 e 77 della Costituzione,
l'art. 7 dello stesso decreto-legge, che consente ai titolari di
scarichi non autorizzati in esercizio alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge di presentare domanda di
autorizzazione in sanatoria. Il giudice rimettente rileva che il
decreto-legge n. 79 del 1995 segue una serie di numerosi, precedenti
analoghi decreti-legge, non convertiti nei termini costituzionalmente
previsti, e ritiene che l'abrogazione o la modifica di fattispecie
penali incriminatrici disposta con decreto-legge possa determinare
una violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione. Difatti la
reiterazione di decreti-legge in materia penale, con modifiche
rilevanti nella disciplina che via via interviene, verrebbe ad
incidere sul principio di legalita' ed a determinare incertezza sulle
norme ed imprevedibilita' delle decisioni giudiziarie. Gli imputati
di un medesimo reato sarebbero, difatti, giudicati in base a norme
precarie emanate dal Governo e mutevoli nel tempo, mentre la riserva
di legge in materia penale attribuisce in questo settore il monopolio
della produzione normativa al Parlamento, per evitare possibili
arbitri del potere esecutivo o di quello giudiziario. Inoltre il
decreto-legge n. 79 del 1995 sarebbe privo dei requisiti di
necessita' ed urgenza e, per questo vizio, non potrebbe costituire
oggetto di legittima conversione in legge. Considerando il contenuto
della disciplina dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, il pretore
ne denuncia l'art. 3, che violerebbe l'art. 10 della Costituzione,
per mancato adeguamento al diritto comunitario, e gli artt. 9 e 32
della Costituzione, per lesione dell'ambiente e della salute, intesi
come ambiente naturale salubre. Il giudice rimettente denuncia anche
l'art. 7 dello stesso decreto-legge, che, in violazione dell'art. 3
della Costituzione, determinerebbe una disparita' di trattamento tra
chi, avendo attivato uno scarico permanente, puo' presentare domanda
di autorizzazione in sanatoria ed estinguere il reato, e chi, avendo
effettuato uno scarico solo occasionale, non puo' chiedere
l'autorizzazione e sanare l'illecito per un fatto di minore gravita'.
1.2. - Il pretore di Busto Arsizio, con ordinanza emessa l'11
aprile 1995 (reg. ord. n. 345 del 1995), ha sollevato, in riferimento
agli artt. 25 e 77 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, secondo comma, del d.-l. 17 marzo 1995,
n. 65 (recte: dell'art. 3, primo comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n.
79).
Anche questo giudice ritiene che il decreto-legge manchi degli
indispensabili requisiti di necessita' ed urgenza e considera la
reiterazione di decreti-legge non convertiti come atta ad incidere
sul principio di certezza del diritto ed a privare il Parlamento del
potere, ad esso esclusivamente spettante, di effettuare le scelte di
politica criminale.
1.3. - Nel corso di un procedimento penale promosso per essere
stati effettuati scarichi da pubbliche fognature senza autorizzazione
e superando i limiti di accettabilita' (art. 21, primo e terzo comma,
della legge n. 319 del 1976), il pretore di Mantova, sezione
distaccata di Castiglione delle Stiviere, con ordinanza emessa il 31
marzo 1995 (reg. ord. n. 346 del 1995) ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, primo comma, dell'art. 6,
secondo comma (norma, questa, che, aggiungendo, in fine, un comma
all'art. 21 della legge n. 319 del 1976, prevede una sanzione
amministrativa per i casi in cui siano aperti o comunque effettuati
scarichi civili e delle pubbliche fognature senza la prescritta
autorizzazione), e dell'art. 7, commi 2 e 3, del d.-l. 17 marzo 1995,
n. 79. Il pretore denuncia la violazione degli artt. 3, 9, 25 e 32
della Costituzione. Il giudice rimettente ritiene che il
decreto-legge n. 79 del 1995 contenga un'oggettiva e palese
contraddizione logica tra l'art. 6, secondo comma, e l'art. 7, commi
2 e 3. La prima delle due disposizioni non prevede piu' come reato lo
scarico delle pubbliche fognature senza autorizzazione, la seconda
introduce una sanatoria per gli scarichi in esercizio. Ma non essendo
possibile sanare, e dunque estinguere, un reato che non e' piu' tale,
la depenalizzazione dovrebbe riguardare solo gli scarichi nuovi, e
non quelli gia' in esercizio. Ne seguirebbe un'ingiustificata
disparita' di trattamento tra chi, avendo commesso il fatto sotto la
vigenza della vecchia normativa, deve chiedere l'autorizzazione in
sanatoria per estinguere il reato, e chi pone in essere la stessa
condotta dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina senza che il
fatto sia previsto come reato. Se, viceversa, si ritenesse che la
depenalizzazione riguardi anche gli scarichi gia' in esercizio, per
essi non potrebbe allora essere configurata una sanatoria, giacche'
il fatto non costituisce piu' reato. Il pretore rileva anche che non
e' prevista la sospensione dei procedimenti penali per il tempo
(novanta giorni) che l'art. 7 del decreto-legge n. 79 del 1995
stabilisce per presentare le domande di autorizzazione in sanatoria.
Questa omissione violerebbe gli interessi protetti dalle norme di
tutela delle acque dall'inquinamento, e quindi gli artt. 9 e 32 della
Costituzione, perche' l'eventuale rinvio del processo penale,
disposto per consentire il decorso del termine amministrativo, non
sospenderebbe il corso della prescrizione dei reati.
1.4. - Anche il pretore di Pordenone, sezione distaccata di
Spilimbergo, con ordinanza emessa il 6 aprile 1995 (reg. ord. n. 371
del 1995), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 3, primo comma, 6, secondo comma, e 7 del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, denunciando la violazione degli artt. 3, 77, 101 e 112
della Costituzione.
Il giudice rimettente ritiene che l'intero decreto-legge n. 79 del
1995 sia in contrasto con l'art. 77 della Costituzione, essendo stato
emanato in assenza degli indispensabili requisiti di necessita' ed
urgenza. Inoltre, disciplinando la materia penale e disponendo la
depenalizzazione di alcune ipotesi di inquinamento in precedenza
previste come reato, il decreto-legge violerebbe gli artt. 3, 101 e
112 della Costituzione, perche' l'assoluzione o la condanna per il
medesimo fatto potrebbe dipendere dal momento in cui viene celebrato
il processo, in relazione alla vigenza o meno del decreto-legge, la
cui reiterazione finirebbe con il sottoporre il giudice non alla
legge, bensi' al potere esecutivo; sarebbe, inoltre, violato
l'obbligo del pubblico ministero di esercitare l'azione penale. Il
giudice rimettente considera illogica ed in contrasto con il
principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) la disciplina
che risulta dagli artt. 6 e 7 del decreto-legge. Vi sarebbe, difatti,
una contraddizione tra la sanatoria prevista per gli scarichi in
esercizio alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del decreto-legge, che riguarderebbe anche gli scarichi da pubbliche
fognature, e la contestuale depenalizzazione prevista per questi
ultimi (art. 6, secondo comma, del decreto-legge), che dovrebbe
trovare applicazione in quanto disposizione piu' favorevole al reo
(art. 2 cod. pen.). La depenalizzazione introdotta dall'art. 6,
secondo comma, del decreto-legge n. 79 del 1995 violerebbe anche il
principio di ragionevolezza e di eguaglianza: essa riguarderebbe lo
scarico da insediamenti civili o da pubbliche fognature solo se non
e' stata richiesta la prescritta autorizzazione, mentre la medesima
condotta, se e' stata richiesta ma non ancora rilasciata
l'autorizzazione, pur essendo meno grave, rimarrebbe soggetta a
sanzione penale (art. 23 della legge n. 319 del 1976). Il giudice
rimettente ritiene che l'art. 3, primo comma, del decreto-legge n. 79
del 1995 abbia depenalizzato il superamento dei limiti di
accettabilita' stabiliti dalle tabelle allegate alla legge n. 319 del
1976 solo per gli scarichi civili e delle pubbliche fognature, ma non
per quelli provenienti da insediamenti produttivi. Questa diversita'
di trattamento contrasterebbe con i principi di ragionevolezza e di
eguaglianza, perche' sarebbe collegata non alla gravita' del fatto,
ma alla qualifica del soggetto titolare dello scarico.
1.5. - Nel corso di altrettanti procedimenti penali promossi per
essere stati effettuati scarichi eccedenti i limiti di
accettabilita', il pretore di Ferrara, sezione distaccata di
Comacchio, con due ordinanze di identico contenuto emesse il 10
aprile 1995 (reg. ord. nn. 384 e 385 del 1995) ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 77 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'intero testo del d.-l.
17 marzo 1995, n. 79. Il giudice rimettente, con argomentazioni
analoghe a quelle di altre, precedenti ordinanze, ritiene che la
reiterazione del decreto-legge violi la riserva di legge in materia
penale; contrasti con il principio che consente il ricorso ai
decreti-legge solo in caso di necessita' ed urgenza; determini
disparita' di trattamento perche' fattispecie identiche, giudicate
sotto la vigenza dell'uno o dell'altro di successivi decreti-legge,
sarebbero giudicate diversamente. Anche il pretore di Ferrara, con
sei ordinanze emesse rispettivamente il 3 aprile 1995 (reg. ord. n.
634, 642 e 643 del 1995), il 12 aprile 1995 (reg. ord. n. 649 del
1995), il 14 aprile 1995 (reg. ord. n. 650 del 1995) ed il 30 marzo
1995 (reg. ord. n. 672 del 1995), ha sollevato, con argomentazioni
analoghe, questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'intero testo del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, ed in particolare
l'art. 3 o l'art.6, proponendo quali parametri per la verifica della
legittimita' costituzionale gli artt. 3, 25, secondo comma, e 77
della Costituzione, oppure gli artt. 25 e 77 della Costituzione.
1.6. - Nel corso di un procedimento penale promosso nei confronti
del titolare di un insediamento produttivo imputato per scarico non
autorizzato ed eccedente i limiti di tollerabilita', il pretore di
Trento, con ordinanza emessa il 5 maggio 1995 (reg. ord. n. 432 del
1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 41
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 3, primo comma, 6, secondo comma, e 7, commi 3 e 5, del d.-l.
17 marzo 1995, n. 79. Anche il pretore di Trento ritiene che l'art.
6, secondo comma, del decreto-legge n. 79 del 1995, non prevedendo
piu' come reato l'ipotesi di scarichi civili e delle pubbliche
fognature senza autorizzazione, sia in contraddizione con l'art. 7
dello stesso decreto-legge, che introducendo la sanatoria per gli
scarichi senza autorizzazione, alla quale segue l'estinzione del
reato, farebbe ritenere esclusa la depenalizzazione. Sarebbe inoltre
incoerente con la tutela delle acque dall'inquinamento, oltre che
irragionevole e contrastante con il principio di eguaglianza,
prevedere sanzioni penali solo per gli scarichi da insediamenti
produttivi, mentre quelli da insediamenti civili e da pubbliche
fognature costituirebbero illecito amministrativo.
1.7. - Nel corso di un procedimento penale promosso per scarico
senza autorizzazione dall'impianto di depurazione di un insediamento
produttivo, il pretore di Brescia, con ordinanza emessa il 27 marzo
1995 (reg. ord. n. 607 del 1995), ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79. Il
giudice rimettente ritiene che la previsione di una sanzione solo
amministrativa, anziche' penale, per gli scarichi delle pubbliche
fognature senza autorizzazione, mentre rimane reato lo scarico da
insediamenti produttivi, determini un'ingiustificata disparita' di
trattamento. La differente disciplina sarebbe basata non sulla
diversa potenzialita' inquinante e quindi sulla gravita' del fatto,
ma sulla qualifica del soggetto titolare dello scarico. La
disposizione denunciata violerebbe il principio di eguaglianza anche
sotto un altro profilo: sarebbe depenalizzata l'effettuazione di
scarichi civili o da pubbliche fognature senza avere richiesto
l'autorizzazione, mentre continuerebbe ad essere prevista come reato
l'ipotesi, considerata meno grave, dello scarico da pubblica
fognatura dopo che e' stata chiesta ma prima che sia concessa
l'autorizzazione. Anche il giudice per le indagini preliminari
presso la Pretura circondariale di Lecce, con ordinanza emessa il 5
aprile 1995 (reg. ord. n. 608 del 1995), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6, secondo comma, del d.-l. 17
marzo 1995, n. 79, in riferimento agli artt. 3 e 25 della
Costituzione, in termini analoghi a quelli in precedenza indicati.
1.8. - Il pretore di Udine, con ordinanza emessa il 20 aprile 1995
(reg. ord. n. 685 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 9, secondo comma, 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
primo comma, primo periodo, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79. Con
successive ordinanze, emesse il 31 maggio, il 24 giugno ed il 10
novembre 1995 (rispettivamente reg. ord. n. 495, n. 588 e n. 916 del
1995), il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Udine ha sollevato analoghe questioni nei confronti
della stessa disposizione, facendo riferimento al decreto-legge
convertito. I giudici rimettenti ritengono violato il principio di
eguaglianza, perche' sarebbero discriminati i titolari di scarichi da
insediamenti produttivi che superino i limiti di accettabilita'
previsti dalle tabelle A e C allegate alla legge n. 319 del 1976,
puniti con la sanzione penale alternativa dell'ammenda o
dell'arresto, rispetto ai titolari di scarichi da pubbliche fognature
i quali, nella stessa situazione, sono soggetti solo ad una sanzione
amministrativa pecuniaria. Il differente regime delle sanzioni
sarebbe privo di giustificazione, perche' la pubblica fognatura non
sarebbe altro che la somma degli scarichi civili e produttivi che in
essa confluiscono. La differenza sarebbe determinata solo dalla
qualifica, di amministratore pubblico o di imprenditore, di chi
attiva o effettua lo scarico. I principi di ragionevolezza e di
eguaglianza sarebbero violati anche sotto un altro profilo. Sarebbe,
difatti, illogico e contrastante con il principio di proporzione tra
pena e disvalore del fatto illecito, prevedere sanzioni
amministrative per condotte lesive del medesimo bene giuridico, che
costituiscono illecito penale se commesse da altri soggetti. Le
ordinanze di rimessione ritengono anche violate le norme
costituzionali che proteggono il paesaggio, il diritto alla salute,
l'obbligo di adeguarsi alle norme comunitarie, enunciate in
particolare dalla direttiva 91/271/CEE. I giudici rimettenti
considerano, piu' in generale, che l'introduzione con decreti-legge,
non convertiti e reiterati, di innovazioni in materia penale, violi
gli artt. 25, secondo comma, e 77 della Costituzione: sarebbe leso
il principio di riserva di legge in materia penale e mancherebbero i
requisiti di necessita' ed urgenza, indispensabili per l'emanazione
da parte del Governo di decreti-legge.
1.9. - Nel corso di un giudizio penale promosso per la violazione
dell'art. 21, primo e terzo comma, della legge n. 319 del 1976, il
pretore di Grosseto, con ordinanza emessa il 6 aprile 1995 (reg.
ord. n. 895 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9,
10 e 32 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, che sostituisce, tra
l'altro, il terzo comma dell'art. 21 della n. 319 del 1976. Oltre a
prospettare la violazione degli artt. 9, 32 e 10 della Costituzione
in termini analoghi a quelli in precedenza indicati, il pretore di
Grosseto ritiene violato l'art. 3 della Costituzione, perche', a
seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge n. 79 del 1995
al sistema di sanzioni previsto dalla legge n. 319 del 1976, l'omessa
richiesta di autorizzazione allo scarico, che costituisce violazione
di un obbligo formale, sarebbe punita con una sanzione penale, mentre
l'effettuazione di uno scarico che supera i limiti di accettabilita',
da considerare piu' grave, sarebbe punita, a seconda dei casi, come
illecito amministrativo o con una sanzione penale piu' lieve. Anche
il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Trieste, con ordinanza emessa il 24 agosto 1995
(reg. ord. n. 718 del 1995), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,
convertito nella legge n. 172 del 1995, nella parte in cui,
modificando l'art. 21, terzo comma, della legge n. 319 del 1976,
prevede solo una sanzione amministrativa per l'inosservanza dei
limiti di accettabilita' stabiliti dalle Regioni per scarichi diversi
da quelli provenienti da insediamenti produttivi. Il giudice
rimettente prospetta la violazione degli artt. 3, 9, secondo comma,
32, 10 e 11 della Costituzione, in termini analoghi a quelli sopra
indicati. Lo stesso dubbio di legittimita' costituzionale dell'art.
3 della legge 17 maggio 1995, n. 172 (recte: dell'art. 3 del d.-l. 17
marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17
maggio 1995, n. 172) e' stato sollevato dal pretore di Pistoia,
sezione distaccata di Pescia, in riferimento agli artt. 3, 32 e 41
della Costituzione, con ordinanza emessa il 30 giugno 1995 (reg. ord.
n. 616 del 1995). Analoga questione ha anche sollevato il giudice
per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di
Livorno, con ordinanza emessa il 1 settembre 1995 (reg. ord. n. 786
del 1995), denunciando, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 9,
secondo comma, 10, primo comma, 32 e 41 della Costituzione, l'art.
21, terzo comma, primo periodo, della legge 10 maggio 1976, n. 319,
nella parte in cui prevede, nel testo sostituito con l'art. 3 del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella
legge 17 maggio 1995, n. 172, che e' punita con la sanzione
amministrativa, ove non costituisca reato o circostanza aggravante,
l'inosservanza dei limiti di accettabilita' stabiliti dalle Regioni
nell'ambito dei piani di risanamento delle acque.
1.10. - Con ordinanza emessa il 28 settembre 1995 (reg. ord. n.
896 del 1995) nel corso di un procedimento penale per scarico
eccedente i limiti di accettabilita', il vice pretore della Pretura
circondariale di Palmi ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,
convertito nella legge n. 172 del 1995, che ha sostituito, tra
l'altro, l'art. 21, terzo comma, della legge n. 319 del 1976, per
contrasto con gli artt. 3, 9, 10 e 32 della Costituzione, proponendo
argomentazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di
rimessione del pretore di Grosseto (reg. ord. n. 895 del 1995).
1.11. - Nel corso di un procedimento penale per scarico non
autorizzato da insediamento civile, il pretore di Perugia, sezione
distaccata di Assisi, con ordinanza emessa il 27 giugno 1995 (reg.
ord. n. 537 del 1995), ha sollevato, in riferimento agli artt. 9, 10,
25, 32 e 77 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 3 e 6 della legge 17 maggio 1995, n. 172
(recte: degli artt. 3 e 6 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito,
con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). Il giudice
rimettente, con argomentazioni analoghe a quelle enunciate da
precedenti ordinanze che hanno sollevato le medesime questioni,
ritiene mancanti i requisiti di necessita' ed urgenza per l'adozione
del decreto-legge, violata la riserva di legge in materia penale,
lesa la protezione costituzionale dell'ambiente e della salute,
violate le norme comunitarie in materia di tutela dall'inquinamento.
Con le stesse argomentazioni, ed in rapporto ai medesimi parametri
costituzionali, il pretore di Perugia, sezione distaccata di Todi,
con ordinanza emessa il 30 giugno 1995 (reg. ord. n. 584 del 1995),
ha sollevato un'altra questione di legittimita' costituzionale,
riferita pero' all'art. 1, secondo comma, della legge 17 maggio 1995,
n. 172, che rende validi gli atti ed i provvedimenti adottati e fa
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base
dei vari decreti-legge, dal n. 454 del 1993 al n. 9 del 1995, non
convertiti in legge per decorrenza dei termini costituzionali. Il
dubbio e' sorto nel corso di un procedimento penale nel quale era
stato chiesto il rinvio del dibattimento per consentire
all'amministrazione comunale di esaminare la domanda di sanatoria
presentata il 9 maggio 1995, sotto il vigore del d.-l. n. 79 del
1995.
1.12. - Con ordinanza emessa il 26 giugno 1995 (reg. ord. n. 688
del 1995) nel corso di un procedimento penale promosso per
l'attivazione di uno scarico da pubbliche fognature senza
autorizzazione ed eccedente i limiti di accettabilita', il giudice
per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Pisa
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
3 e 6 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172
del 1995, nella parte in cui introducono un regime differenziato
degli scarichi delle pubbliche fognature, denunciando la violazione
del principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione) e del
diritto all'ambiente salubre (art. 32 della Costituzione).
1.13. - Con due ordinanze emesse il 26 settembre 1995 ed il 4
ottobre 1995 (reg. ord. n. 807 e 809 del 1995), nel corso di
altrettanti procedimenti penali per scarico da pubblica fognatura non
autorizzato ed eccedente i limiti di accettabilita' (art. 21, primo e
terzo comma, della legge n. 319 del 1976), il pretore di Padova,
sezione distaccata di Piove di Sacco, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 6, secondo
comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni,
nella legge 17 maggio 1995, n. 172. Il giudice rimettente ritiene
violato il principio di eguaglianza, perche' i titolari di scarichi
da insediamenti produttivi, che superino i limiti di accettabilita'
stabiliti alle tabelle A e C allegate alla legge n. 319 del 1976,
sarebbero discriminati rispetto ai titolari di scarichi da pubbliche
fognature i quali, nella stessa situazione, sono soggetti solo ad una
sanzione amministrativa pecuniaria. Non vi sarebbe alcuna
giustificazione per questo differente trattamento giuridico, perche'
la pubblica fognatura altro non sarebbe che la somma degli scarichi
civili e produttivi che in essa confluiscono. Il giudice rimettente
ritiene che anche l'art. 6, secondo comma, del decreto-legge n. 79
del 1995 violi il principio di eguaglianza, giacche' l'apertura di un
nuovo scarico da pubblica fognatura, senza che sia stata richiesta la
prescritta autorizzazione, e' punita solo con una sanzione
amministrativa, mentre rimarrebbe sanzionata penalmente (art. 23
della legge n. 319 del 1976) l'attivazione dello stesso scarico dopo
che e' stata richiesta l'autorizzazione, ma prima che questa sia
stata rilasciata. L'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, nel
testo risultante dalla legge di conversione, avrebbe introdotto una
causa personale di totale esclusione della sanzione per i pubblici
amministratori che, alla data di accertamento della violazione,
dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla
depurazione delle acque. Questa norma sarebbe irragionevole, perche'
assicura, per la medesima attivita' e per scarichi con le stesse
caratteristiche, un trattamento privilegiato all'amministratore
pubblico rispetto all'imprenditore privato. Inoltre, l'esistenza di
un progetto esecutivo cantierabile, finalizzato alla depurazione, si
tradurrebbe in una autorizzazione tacita ed implicita a tempo
indeterminato, non essendo previsto un termine per la realizzazione
delle opere. Il giudice rimettente ritiene anche violati il diritto
alla salute, la tutela del paesaggio, la liberta' di iniziativa
economica privata e l'obbligo di rispettare le norme comunitarie.
Analoghe questioni, concernenti rispettivamente l'art. 3 o l'art. 6,
secondo comma, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con
modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172, sono state
sollevate dallo stesso pretore di Padova, sezione distaccata di Piove
di Sacco, con ordinanze emesse il 26 settembre 1995 (reg. ord. n. 808
del 1995) ed il 13 dicembre 1995 (reg. ord. n. 112 del 1996), nel
corso di due procedimenti penali riguardanti, l'uno, uno scarico di
pubblica fognatura eccedente i limiti di accettabilita', l'altro uno
scarico di pubblica fognatura in assenza dell'autorizzazione, mai
richiesta. Nella seconda ordinanza il pretore prospetta il dubbio di
legittimita' costituzionale esclusivamente in riferimento agli artt.
10, 11, 25 e 77 della Costituzione. Nel corso di procedimenti penali
per scarico da pubblica fognatura con superamento dei limiti di
tollerabilita', il pretore di Pisa, sezione distaccata di San
Miniato, con due ordinanze di identico tenore emesse entrambe il 13
ottobre 1995 (reg. ord. n. 919 e 920 del 1995), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella
legge 17 maggio 1995, n. 172, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo
comma, 32 e 41 della Costituzione, in termini analoghi a quelli in
precedenza indicati. La disciplina sanzionatoria dello scarico da
pubbliche fognature, senza autorizzazione, forma oggetto delle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 6, secondo comma,
del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella
legge 17 maggio 1995, n. 172, sollevate, in riferimento agli artt. 3
e 25 della Costituzione dal giudice per le indagini preliminari
presso la Pretura circondariale di Lecce, con due ordinanze di
identico contenuto, emesse l'8 ed il 3 novembre 1995 (reg. ord. nn.
60 e 131 del 1996), che propongono argomentazioni analoghe a quelle
prospettate da altre precedenti ordinanze che hanno sollevato la
medesima questione.
1.14. - Il pretore di Trento, con ordinanza emessa il 12 ottobre
1995 (reg. ord. n. 9 del 1996), ha sollevato, in riferimento gli
artt. 25 e 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 21, terzo comma, ultimo periodo, della legge
10 maggio 1976, n. 319, nel testo sostituito con l'art. 3 del d.-l.
17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17
maggio 1995, n. 172. La disposizione, della cui legittimita'
costituzionale si dubita, stabilisce che le sanzioni altrimenti
previste non si applicano nei confronti dei pubblici amministratori
che alla data di accertamento della violazione dispongano di progetti
esecutivi cantierabili finalizzati alla depurazione delle acque. La
questione di legittimita' costituzionale e' ritenuta rilevante
perche' il procedimento penale riguarda il reato di scarico con
superamento dei limiti di accettabilita' e sono imputati l'assessore
di un comune ed i direttori di un macello comunale. Ad avviso del
giudice rimettente, la disposizione denunciata violerebbe il
principio di tassativita' della fattispecie penale, perche' la lingua
italiana non conoscerebbe la parola "cantierabile". Sarebbe violato
anche il principio di eguaglianza, in quanto il legislatore avrebbe
inteso privilegiare l'amministratore pubblico, che commette un fatto
previsto dalla legge come reato, rispetto ad altri soggetti,
egualmente coinvolti nella medesima condotta, con la conseguenza che,
in caso di concorso nel reato dell'amministratore pubblico e di altri
privi di tale qualifica, solo il primo beneficerebbe della non
punibilita'.
1.15. - Nel corso di un procedimento penale per il reato di
violazione dei limiti di accettabilita' da parte di uno scarico
produttivo preesistente all'entrata in vigore della legge n. 319 del
1976, con recapito in pubblica fognatura, il pretore di Vicenza, con
ordinanza emessa il 17 luglio 1995 (reg. ord. n. 776 del 1995), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 10, 11, 77 e 25 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3
del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito nella legge n. 172 del
1995, nella parte in cui depenalizza il superamento dei limiti di
accettabilita' da parte degli scarichi produttivi esistenti con
recapito in pubblica fognatura dotata di impianto centralizzato di
depurazione funzionante. Il pretore di Vicenza interpreta la
disposizione denunciata nel senso che essa avrebbe depenalizzato la
violazione, da parte di uno scarico produttivo esistente che recapita
in pubblica fognatura, dei limiti di accettabilita' stabiliti, dopo
l'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione, dai comuni
o dai consorzi che gestiscono tale servizio (art. 13, primo comma,
numero 2, lettera b), della legge n. 319 del 1976). Il principio di
tassativita' dei reati e delle pene non consentirebbe, secondo il
giudice rimettente, l'estensione analogica della fattispecie
incriminatrice all'ipotesi in questione. Ma, cosi' interpretata, la
norma sarebbe irrazionale ed in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, perche' tratterebbe in modo irragionevolmente diseguale
situazioni del tutto analoghe. L'art. 3 del decreto-legge n. 79 del
1995 contrasterebbe anche con gli artt. 10 e 11 della Costituzione,
per violazione di norme comunitarie in materia di tutela ambientale.
Il dubbio di legittimita' costituzionale e' prospettato anche in
riferimento all'art. 77 della Costituzione, in quanto nel preambolo
del decreto-legge n. 79 del 1995 mancherebbe qualsiasi riferimento
alle ragioni di necessita' ed urgenza che consiglierebbero di
depenalizzare il superamento dei limiti di accettabilita' da parte
degli scarichi produttivi preesistenti che recapitano in fognatura.
Secondo il giudice rimettente, la decisione di incostituzionalita'
non creerebbe nuove figure di illecito penale, ma ripristinerebbe
reati previsti in precedenza da una norma irrazionalmente abrogata o
derogata. Il pretore di Vicenza considera sufficiente una sentenza
additiva, che inserisca, nel nuovo testo dell'art. 21, terzo comma,
della legge n. 319 del 1976, dopo le parole "dell'art. 12", le parole
"e del numero 2), lettera b), del primo comma dell'art. 13".
L'omissione del richiamo all'art. 13 della legge sarebbe frutto di un
errore che puo' essere riparato da un intervento correttivo della
Corte.
2. - In alcuni giudizi (reg. ord. nn. 776, 786, 807, 808, 809, 895,
896, 916, 920 del 1995; reg. ord. nn. 9, 60, 112 e 131 del 1996) e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilita' o per l'infondatezza delle questioni,
prospettando, nei diversi atti di intervento, argomentazioni analoghe
o complementari. L'Avvocatura anzitutto osserva che la questione di
legittimita' costituzionale che investe l'art. 3 del decreto-legge n.
79 del 1995 e' stata sollevata prima della legge di conversione. Gli
atti dovrebbero, pertanto, essere restituiti, perche' sia valutato se
la questione sia ancora rilevante dopo le modifiche introdotte, in
sede di conversione, dalla legge n. 172 del 1995. Nel merito, e con
riferimento alla varie questioni sollevate, l'Avvocatura ritiene
inesatto considerare irragionevolmente differenziata la disciplina
normativa degli scarichi provenienti da pubbliche fognature rispetto
a quelli provenienti da insediamenti produttivi. Numerosi sarebbero
gli elementi di distinzione tra questi due tipi di scarico: le loro
caratteristiche oggettive, la fonte normativa che li disciplina, il
contenuto dei limiti di accettabilita' ed il sistema dei controlli,
la pericolosita' sociale della mancata denuncia o autorizzazione. Si
tratta di elementi liberamente apprezzati dal legislatore e che
giustificano un differenziato trattamento sanzionatorio.
L'Avvocatura ritiene che l'art. 10 della Costituzione non possa
essere in alcun modo assunto a parametro di valutazione della
legittimita' costituzionale della legge, in quanto esso riguarderebbe
le norme di diritto internazionale consuetudinario e non quelle di
origine pattizia. Se si ritiene, con riferimento all'art. 11 della
Costituzione, che vi sia violazione del diritto comunitario, le
questioni non sarebbero rilevanti, dovendo questo eventuale contrasto
essere risolto dal giudice, che dovrebbe disapplicare la norma
statale. Tuttavia l'Avvocatura ritiene che non sussista alcun
contrasto con la direttiva 91/271/CEE, indicata dai giudici
rimettenti, giacche' essa impone di garantire l'effettiva osservanza
degli obblighi da essa previsti, ma rimane alla competenza statale
stabilire le eventuali sanzioni, penali o amministrative, da
applicare. Ad avviso dell'Avvocatura sarebbero, inoltre, del tutto
generiche ed infondate le questioni prospettate in riferimento agli
artt. 9 e 32 della Costituzione, ed inconferenti i richiami agli
artt. 25, secondo comma, e 77 della Costituzione. Intervenendo nel
giudizio promosso dal pretore di Vicenza (reg. ord. n. 776 del
1995), e concludendo anche in questo caso per la infondatezza della
questione, l'Avvocatura non condivide l'interpretazione del giudice
rimettente, secondo il quale la configurazione degli illeciti e le
sanzioni previste dall'art. 21 della legge n. 319 del 1976, quale
risulta a seguito dell'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995,
lascerebbero del tutto impunita la violazione dei limiti di
accettabilita' da parte di scarichi da insediamenti produttivi
preesistenti che recapitano in pubbliche fognature. L'art. 3 del
d.-l. si riferirebbe a tutti gli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi che recapitano in pubbliche fognature, senza distinguere
tra nuovi e preesistenti. Inammissibili per irrilevanza sarebbero i
dubbi di legittimita' costituzionale - sollevati dai pretori di
Trento (reg. ord. n. 9 del 1996) e Padova, sezione distaccata di
Piove di Sacco (reg. ord. nn. 807 e 809 del 1995) - relativi
all'art. 3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n. 79 del
1995 ovvero all'art. 21, terzo comma, ultimo periodo, della legge n.
319 del 1976, nel testo sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n.
79 del 1995, in quanto mancherebbe la motivazione sull'esistenza o
meno di progetti esecutivi, che, in ipotesi, dovrebbe escludere la
punibilita' dei fatti.
Considerato in diritto
1.1. - Tutte le questioni di legittimita' costituzionale investono
le innovazioni alle norme per la tutela delle acque dall'inquinamento
(legge 10 maggio 1976, n. 319), introdotte con il d.-l. 17 marzo
1995, n. 79 (Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche
fognature), convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio
1995, n. 172.
1.2. - Alcuni dei dubbi di legittimita' costituzionale coinvolgono
l'intero decreto-legge n. 79 del 1995, in riferimento agli artt. 3,
25 e 77 della Costituzione. Le ordinanze di rimessione, emesse prima
della legge di conversione n. 172 del 1995, sottolineano che dal 15
novembre 1993 si sono succeduti decreti-legge non convertiti, con
contenuto parzialmente diverso, i quali hanno modificato il regime
delle sanzioni in materia di scarichi delle pubbliche fognature e
degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature.
In particolare alcune condotte illecite non sono piu' configurate
come reato, ma come illecito amministrativo punito con sanzioni
pecuniarie. I giudici rimettenti ritengono che il decreto-legge n.
79 del 1995 sia stato adottato in assenza degli indispensabili
requisiti di necessita' ed urgenza, in una materia, quella penale,
nella quale l'uso del d.-l. dovrebbe essere del tutto eccezionale,
per evitare il rischio di sottrarre al Parlamento una funzione ad
esso esclusivamente attribuita. Ad avviso dei giudici rimettenti,
inoltre, la successione di decreti-legge dal contenuto parzialmente
diverso determinerebbe una disparita' di trattamento, giacche' la
stessa condotta potrebbe essere sanzionata in modo diverso, in
ragione della casualita' delle decisioni secondo il tempo in cui sono
emesse, cioe' sotto la vigenza dell'uno o dell'altro decreto-legge.
1.3. - Altre questioni di legittimita' costituzionale riguardano il
merito della disciplina degli scarichi provenienti da insediamenti
civili e da pubbliche fognature, con riferimento al trattamento
sanzionatorio per essi previsto, che e' differenziato rispetto a
quello degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi.
Le questioni investono specificamente:
a) le modifiche che l'art. 3, primo comma, del decreto-legge n.
79 del 1995 (nel testo originario o in quello risultante a seguito
della conversione nella legge n. 172 del 1995) apporta all'art. 21,
terzo comma, della legge n. 319 del 1976: per gli scarichi diversi da
quelli provenienti da insediamenti produttivi l'inosservanza dei
limiti di accettabilita' stabiliti dalle Regioni con i piani di
risanamento delle acque (art. 14, secondo comma, della stessa legge)
costituisce illecito amministrativo punito con sanzione pecuniaria
(da tre a trenta milioni di lire), anziche' reato;
b) le modifiche che l'art. 6, secondo comma, del decreto-legge n.
79 del 1995 apporta all'art. 21 della legge n. 319 del 1976, con
l'aggiunta di un ultimo comma che colpisce con sanzione pecuniaria
amministrativa (da dieci a cento milioni di lire), anziche' con
sanzione penale, l'apertura o l'effettuazione di scarichi civili e
delle pubbliche fognature senza avere richiesto la prescritta
autorizzazione, ovvero dopo che l'autorizzazione e' stata negata o
revocata;
c) l'esclusione dell'applicabilita', per gli scarichi da
pubbliche fognature, delle sanzioni amministrative nei confronti dei
pubblici amministratori che dispongano di progetti esecutivi
cantierabili per opere destinate alla depurazione delle acque (art.
3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n. 79 del 1995,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995; art. 21,
terzo comma, ultimo periodo, della legge n. 319 del 1976, nel testo
sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995);
d) le modifiche che l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995
reca alla disciplina delle sanzioni per il superamento dei limiti di
accettabilita' da parte di scarichi provenienti da insediamenti
produttivi, punito con la pena alternativa dell'ammenda o
dell'arresto, anziche' con la sola pena dell'arresto, come era invece
previsto nel testo originario dell'art. 21, terzo comma, della legge
n. 319 del 1976;
e) ancora l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del 1995, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 172 del 1995, nella parte in cui
depenalizza il superamento dei limiti di accettabilita' da parte
degli scarichi produttivi esistenti con recapito in pubblica
fognatura dotata di impianto centralizzato di depurazione
funzionante;
f) il procedimento di regolarizzazione degli scarichi in
esercizio (art. 7, commi 2, 3 e 5, del decreto-legge n. 79 del 1995,
soppressi in sede di conversione in legge);
g) l'art. 1, secondo comma, della legge n. 172 del 1995, che, nel
convertire in legge il decreto-legge n. 79 del 1995, rende validi gli
atti ed i provvedimenti adottati e fa salvi gli effetti prodottisi ed
i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge succedutisi
in materia, dal n. 454 del 1993 al n. 9 del 1995, non convertiti in
legge nei termini costituzionalmente previsti.
Il contrasto delle disposizioni denunciate con la Costituzione
viene essenzialmente riferito:
a) al principio di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3),
giacche' la diversita' di sanzioni (amministrative per gli scarichi
provenienti da insediamenti civili e da pubbliche fognature, penali
per gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi) sarebbe
fondata non sulla diversa gravita' dei fatti, ma sulla differente
qualifica di chi effettua lo scarico;
b) alla tutela del paesaggio (art. 9) e della salute (art. 32),
in quanto la depenalizzazione di alcuni comportamenti, che egualmente
determinano inquinamento idrico, e la riduzione della gravita' delle
sanzioni diminuirebbero il livello di protezione della salubrita'
dell'ambiente;
c) agli artt. 101 e 112, in quanto la depenalizzazione di talune
condotte, introdotta con decreto-legge, inciderebbe sull'obbligo del
pubblico ministero di esercitare l'azione penale e comporterebbe una
soggezione del giudice al potere esecutivo, anziche' alla legge;
d) all'obbligo di assicurare il rispetto delle norme comunitarie
(artt. 10 e 11 della Costituzione), emanate in particolare con la
direttiva 91/271/CEE;
e) alla liberta' di iniziativa economica (art. 41), giacche' le
imprese che non recapitano i loro scarichi in pubbliche fognature
sarebbero svantaggiate, avendo dovuto affrontare rilevanti
investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa in vigore.
Alcune questioni, pur concernendo specifici aspetti della
disciplina sostanziale dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, e
senza coinvolgere l'atto nella sua interezza, fanno riferimento agli
artt. 25 e 77 della Costituzione, per denunciare il contrasto con il
principio di riserva di legge in materia penale e la mancanza dei
requisiti di necessita' ed urgenza.
2. - Tutte le ordinanze di rimessione riguardano il decreto-legge
n. 79 del 1995, nell'intero testo o in alcune sue disposizioni, o
l'art. 21 della legge n. 319 del 1976, nel testo che risulta a
seguito delle modifiche apportate con il decreto-legge n. 79 del
1995, oppure la legge di conversione n. 172 del 1995.
Essendo le questioni identiche o analoghe, i relativi giudizi vanno
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3.1. - Il primo gruppo di questioni investe la validita' del
decreto-legge n. 79 del 1995 nella sua interezza. Viene, difatti,
denunciata la lesione dei principi costituzionali in materia di
decretazione di urgenza, sia in relazione alle condizioni che
legittimano il Governo ad adottare tale atto, sia in relazione alla
materia, quella penale, da esso disciplinata (artt. 77 e 25 della
Costituzione).
Le questioni sono infondate.
Il decreto-legge n. 79 del 1995 e' l'ultimo di una serie di
analoghi atti aventi forza di legge, decaduti e reiterati. Esso e'
stato convertito in legge e le situazioni alle quali, nei giudizi
principali, deve essere applicato precedono tutte la legge di
conversione. La valutazione preliminare dell'esistenza dei
presupposti di necessita' ed urgenza, richiesti dall'art. 77 della
Costituzione, e' riferita solo alla fase della decretazione d'urgenza
esercitata dal Governo e non si estende alle norme adottate dal
Parlamento (sentenza n. 391 del 1995). Questa valutazione riguarda
esclusivamente la evidente mancanza di quei presupposti, tale cioe'
da far palesemente ritenere che l'atto sia stato adottato dal Governo
al di fuori dell'ambito delle possibilita' applicative
costituzionalmente previste per il d.-l. (sentenza n. 29 del 1995).
Nel caso del decreto-legge n. 79 del 1995 non ricorre quella
"evidente mancanza" dei requisiti, che deve essere affermata per
giustificare una pronuncia di illegittimita' costituzionale (sentenze
n. 84 del 1996 e n. 161 del 1995). Il decreto-legge in esame,
difatti, pur succedendo ad altri precedenti, analoghi atti non
convertiti e decaduti, e' sostenuto da una specifica motivazione,
resa esplicita nella relazione governativa che accompagna il disegno
di legge di conversione. Quanto al dubbio di legittimita'
costituzionale del decreto-legge n. 79 del 1995, prospettato in
relazione alla materia penale che ne costituisce l'oggetto, non si
puo' affermare, in linea di principio, che i decreti-legge non
possano toccare fattispecie e sanzioni penali. Se cosi' fosse,
verrebbe introdotto un limite al contenuto dei decreti-legge non
previsto dall'art. 77 della Costituzione e che non puo' essere
desunto dal principio di riserva di legge in materia penale (art. 25
della Costituzione), venendo tale riserva osservata anche da atti
aventi forza di legge (cfr. sentenza n. 184 del 1974), purche' nel
rigoroso rispetto dei presupposti costituzionali ad essi inerenti.
Il rischio di sottrazione al Parlamento del potere e della
responsabilita' delle scelte in materia penale, che i giudici
rimettenti ritengono possa derivare dall'uso del d.-l. come atto di
normazione penale del tutto precario e non imputabile alla volonta'
del legislatore, non ha, comunque, ragion d'essere per il
decreto-legge n. 79 del 1995, che e' stato convertito in legge.
3.2. - Altri dubbi di legittimita' costituzionale che investono
l'intero decreto-legge sono stati prospettati in riferimento all'art.
3 della Costituzione. Alcune ordinanze di rimessione considerano che
la successione di atti normativi diversi, dotati di vigenza precaria,
possa portare alla mutevolezza delle norme da applicare, determinando
una varieta' di decisioni giurisdizionali, che dipende dal tempo
della loro pronuncia. Questi esiti irragionevoli non possono,
tuttavia, essere riferiti al decreto-legge in esame, che, convertito
in legge, ha acquistato stabile e definitivo valore normativo. Ne'
puo' essere assunta quale elemento di comparazione, per la disciplina
da esso dettata, quella contenuta in precedenti decreti-legge non
convertiti, che hanno ormai perso efficacia ed i cui effetti, gia'
prodotti solo in via eccezionale, sono stati, poi, sanati nel
contesto della legge di conversione.
4.1. - Le questioni attinenti a singoli contenuti normativi della
disciplina dettata dal decreto-legge n. 79 del 1995, e dalla legge di
conversione n. 172 del 1995, riguardano anzitutto la natura e
l'entita' delle sanzioni per le condotte qualificate come illecite;
sanzioni che le ordinanze di rimessione considerano inadeguate e tali
da determinare incoerenze nella tutela delle acque dall'inquinamento,
come delineata dalla legge n. 319 del 1976. I vizi di legittimita'
costituzionale discenderebbero, difatti, essenzialmente dal
differente trattamento degli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi, rispetto a quelli provenienti da insediamenti civili e da
pubbliche fognature. L'apertura, l'effettuazione o il mantenimento
senza la prescritta autorizzazione costituisce solo per i primi
reato, mentre per i secondi si configura come illecito
amministrativo, sanzionato con pene pecuniarie. Anche l'effettuazione
di scarichi che superano i limiti di accettabilita' continua ad
essere configurata come reato solo per quelli provenienti da
insediamenti produttivi. L'unificazione delle figure, previste in
ogni caso come reato senza che assuma rilievo la provenienza dello
scarico, e' mantenuta invece per il superamento dei limiti di
accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica,
persistente e bioaccumulabile. La distinzione dei tipi di scarico
(provenienti da insediamenti civili e da pubbliche fognature, da un
lato, o provenienti da insediamenti produttivi, dall'altro), e la
conseguente diversita' nella natura delle sanzioni, costituiscono una
scelta di fondo del legislatore, intervenuto a seguito del mutato
orientamento della giurisprudenza nell'interpretazione dell'art. 21
della legge n. 319 del 1976, le cui sanzioni penali, previste per gli
scarichi non autorizzati o che superano i limiti di accettabilita',
si riteneva in precedenza fossero riferite solo agli scarichi da
insediamenti produttivi. Dopo che la giurisprudenza, stabilizzata dal
piu' recente e ripetuto orientamento della Corte di cassazione a
sezioni unite, ha affermato l'uniformita' della disciplina per tutti
gli scarichi, applicando le sanzioni previste dall'art. 21, primo e
terzo comma, della legge n. 319 del 1976 anche a quelli provenienti
da pubbliche fognature e da insediamenti civili, il legislatore ha
ritenuto di attuare una correzione normativa del sistema. E' stata,
cosi', introdotta l'espressa differenziazione di trattamento
sanzionatorio degli scarichi provenienti da insediamenti produttivi
rispetto a quelli provenienti da pubbliche fognature e da
insediamenti civili. L'apertura, l'effettuazione o il mantenimento di
uno scarico senza la prescritta autorizzazione, ed il superamento dei
limiti di accettabilita' (eccettuati quelli previsti per i parametri
di natura tossica, persistente e bioaccumulabile, il cui superamento
e' sempre sanzionato penalmente), rimangono configurati come reato
solo per i primi, mentre per i secondi costituiscono illecito
amministrativo, sanzionato con pene pecuniarie. Venuta meno la
possibilita' di definire gli scarichi delle pubbliche fognature come
scarichi indiretti degli insediamenti a monte, acquista specifico
rilievo la fissazione dei limiti di accettabilita' determinati dalle
Regioni nell'ambito dei piani di risanamento, di loro competenza, e
dai regolamenti dell'autorita' locale; mentre l'assoluta uniformita'
di disciplina rimane per i limiti inerenti ai parametri di natura
tossica, persistente e bioaccumulabile. Diversamente, configurando
come reato il superamento dei limiti di accettabilita' fissati dalle
Regioni nell'ambito dei piani di risanamento delle acque, l'autonomia
attribuita alle stesse nello stabilire tali limiti, affermata sul
piano amministrativo, non potrebbe essere esercitata, ritenendosi
necessario rendere uniforme, quanto ai limiti di accettabilita', la
configurazione delle condotte penalmente sanzionate.
4.2. - I dubbi di legittimita' costituzionale investono, in
particolare, gli artt. 3 e 6 del decreto-legge n. 79 del 1995, che,
sostituendo il testo del terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319
del 1976, ed aggiungendo ad esso un ultimo comma, configurano come
illecito amministrativo, sanzionato con pena pecuniaria, l'apertura,
l'effettuazione o il mantenimento di uno scarico non autorizzato o il
superamento dei limiti di accettabilita' da parte di scarichi
provenienti da insediamenti civili o da pubbliche fognature, mentre
rimane reato l'apertura, l'effettuazione o il mantenimento di uno
scarico non autorizzato o il superamento dei limiti tabellari, se
proveniente da insediamenti produttivi. La scelta del legislatore
e' contestata dalle ordinanze di rimessione, le quali assumono,
sostanzialmente, come necessaria la statuizione di sanzioni penali, e
non solo amministrative, per le condotte considerate e ritengono
irragionevole il differente trattamento, per esse, rispetto a quello
previsto per gli stessi comportamenti riferiti agli scarichi
provenienti da insediamenti produttivi. Come pure e' posta in
discussione la prevista attenuazione delle sanzioni penali (ammenda
come possibile alternativa all'arresto) per il superamento dei limiti
di accettabilita' per scarichi provenienti da insediamenti
produttivi. Ancor prima di valutare la fondatezza delle questioni
che vengono prospettate, in relazione ai molteplici profili proposti,
ne deve essere rilevata l'inammissibilita'. Le questioni tendono ad
introdurre, o reintrodurre, figure di reato e aggravamenti di pena,
chiedendo una pronuncia che esula dai poteri spettanti a questa
Corte, giacche' il potere di creare fattispecie penali o di aggravare
le pene e' esclusivamente riservato al legislatore, in forza del
principio di stretta legalita' dei reati e delle pene, sancito
dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione (tra le molte, da
ultimo, sentenza n. 411 del 1995 e, nella materia della tutela delle
acque dall'inquinamento idrico, sentenze nn. 314 e 226 del 1983;
ordinanze nn. 132 e 25 del 1995).
5. - Il pretore di Vicenza (reg. ord. n. 776 del 1995) dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 3 (primo comma, secondo
periodo) del decreto-legge n. 79 del 1995, ritenendo che tale
disposizione abbia depenalizzato il superamento dei limiti di
accettabilita' da parte degli scarichi produttivi esistenti, che
recapitano in pubbliche fognature dotate di impianto centralizzato di
depurazione funzionante. Il dubbio di legittimita' costituzionale e'
prospettato in relazione agli artt. 3, 10, 11, 77 e 25 della
Costituzione. La disposizione denunciata richiama l'art. 12, primo
comma, numero 2, della legge n. 319 del 1976 solo per stabilire che
gli scarichi provenienti da insediamenti produttivi che recapitano in
pubbliche fognature devono, prima dell'entrata in funzione
dell'impianto centralizzato di depurazione, rispettare i limiti di
accettabilita' previsti dalla legge n. 319 del 1976 (tabella C);
mentre dopo l'entrata in funzione dell'impianto di depurazione gli
stessi scarichi si devono adeguare ai limiti di accettabilita'
stabiliti, in relazione alla capacita' dell'impianto di depurazione,
dalle amministrazioni che provvedono alla gestione di tale servizio.
Il richiamo all'art. 12 non e' diretto a distinguere tra scarichi
nuovi o preesistenti, ma individua i criteri di determinazione dei
limiti di accettabilita' in relazione all'esistenza o meno di un
impianto di depurazione. Questa interpretazione rispecchia, del
resto, l'orientamento della Corte di cassazione, che ha ritenuto non
rilevante, ai fini ora considerati, la distinzione tra scarichi nuovi
o preesistenti. La questione e', dunque, infondata per erroneita'
del presupposto interpretativo.
6. - Alcune questioni di legittimita' costituzionale investono la
disposizione che stabilisce la non applicabilita' delle sanzioni,
relative all'inosservanza dei limiti di accettabilita' per gli
scarichi da pubbliche fognature, nei confronti dei pubblici
amministratori che, alla data di accertamento della violazione,
dispongano di progetti esecutivi cantierabili, finalizzati alla
depurazione delle acque. Le questioni sono poste individuando questa
norma nell'art. 3, primo comma, ultimo periodo, del decreto-legge n.
79 del 1995, convertito con modificazioni nella legge n. 172 del 1995
(pretore di Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco, ordinanze
n. 807 e n. 809 del reg. ord. del 1995), ovvero nell'art. 21, terzo
comma, ultimo periodo, della legge n. 319 del 1976, il cui testo e'
stato appunto sostituito con l'art. 3 del decreto-legge n. 79 del
1995 (pretore di Trento, ordinanza n. 9 del reg. ord. del 1996). I
dubbi di legittimita' costituzionale sono prospettati in riferimento
all'art. 25 della Costituzione per la indeterminatezza della
fattispecie penale, che non preciserebbe la nozione di progetto
"cantierabile". E' anche denunciata la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, tanto per disparita' di trattamento degli
amministratori pubblici nei confronti di ogni altro soggetto in
possesso di progetti esecutivi per depuratori da realizzare, quanto
per l'irrazionale indeterminatezza dei limiti temporali previsti per
la realizzazione delle opere. Le questioni sono inammissibili. Le
ordinanze di rimessione, difatti, non motivano la rilevanza che la
soluzione del dubbio di legittimita' costituzionale avrebbe nei
giudizi principali. In questi erano imputati pubblici amministratori,
ma non viene in alcun modo valutato se esistessero quei progetti
esecutivi, idonei a far escludere l'applicabilita' delle sanzioni
penali.
7. - Alcune questioni di legittimita' costituzionale investono
l'art. 7 (piu' precisamente, i commi 2, 3 e 5) del decreto-legge n.
79 del 1995, che prevede un procedimento di regolarizzazione degli
scarichi in esercizio alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del d.-l. (consentendo ai titolari degli stessi di
presentare, entro novanta giorni da tale data, la relativa domanda) e
dispone che il rilascio dell'autorizzazione estingue i reati previsti
dall'art. 21, primo e secondo comma, della legge n. 319 del 1976. I
dubbi di legittimita' costituzionale sono prospettati in riferimento
agli artt. 3, 9, 32, 25 e 77 della Costituzione. La norma denunciata
e' stata soppressa dalla legge n. 172 del 1995 in sede di conversione
del decreto-legge, senza che sia prevista la salvezza degli effetti
prodotti. Le questioni sono, pertanto, inammissibili (cfr. ordinanza
n. 84 del 1993).
8. - Il pretore di Perugia, sezione distaccata di Todi, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli artt. 9, 10 e 32 della Costituzione, anche dell'art. 1, secondo
comma, della legge n. 172 del 1995. La disposizione denunciata fa
salvi gli atti, i provvedimenti adottati e gli effetti prodottisi in
base ai precedenti decreti-legge non convertiti e decaduti. Il
giudice rimettente ritiene che la sanatoria si riferisca anche alle
domande di autorizzazione presentate, in base all'art. 7 del
decreto-legge n. 79 del 1995, nel tempo della sua vigenza. Ma questa
interpretazione non puo' essere seguita, giacche' in sede di
conversione l'art. 7 (commi 2 e seguenti) del decreto-legge n. 79 del
1995 e' stato soppresso, senza che ne siano stati salvaguardati gli
effetti. La questione e', pertanto, infondata per erroneita' del
presupposto interpretativo.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale:
a) del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79 (Modifiche alla disciplina
degli scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili
che non recapitano in pubbliche fognature), sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 25 e 77 della Costituzione, dal pretore di Ferrara,
sezione distaccata di Comacchio, e dal pretore di Ferrara con le
ordinanze indicate in epigrafe;
b) dell'art. 3, primo comma, secondo periodo, del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio
1995, n. 172, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 10, 11, 25 e 77
della Costituzione, dal pretore di Vicenza con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
c) dell'art. 1, secondo comma, della legge 17 maggio 1995, n.
172 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, recante modifiche alla disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature), sollevata, in riferimento agli artt. 9, 10, 25,
32 e 77 della Costituzione, dal pretore di Perugia, sezione
distaccata di Todi, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale:
a) degli artt. 1, 2 e 3, primo comma, primo periodo, del d.-l.
17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17
maggio 1995, n. 172, ovvero dell'art. 21, terzo comma, primo periodo,
della legge 10 maggio 1976, n. 319 (Norme per la tutela delle acque
dall'inquinamento), nel testo sostituito con l'art. 3 del d.-l. 17
marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17
maggio 1995, n. 172, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, 10,
11, 25, 32, 41, 77, 101 e 112 della Costituzione, dai pretori di
Busto Arsizio, Mantova, sezione distaccata di Castiglione delle
Stiviere, Pordenone, sezione distaccata di Spilimbergo, Trento,
Udine, Grosseto, dal giudice per le indagini preliminari presso la
Pretura circondariale di Udine, dal pretore di Pistoia, sezione
distaccata di Pescia, dal giudice per le indagini preliminari presso
le Preture circondariali di Pisa, Trieste e Livorno, dai pretori di
Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco, Palmi e Pisa, sezione
distaccata di San Miniato, con le ordinanze indicate in epigrafe;
b) dell'art. 3, primo comma, secondo periodo, del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio
1995, n. 172, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, 10, 25, 32 e
77 della Costituzione, dai pretori di Perugia, sezione distaccata di
Todi, e Grosseto con le ordinanze indicate in epigrafe;
c) dell'art. 3, primo comma, ultimo periodo, del d.-l. 17 marzo
1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio
1995, n. 172, ovvero dell'art. 21, terzo comma, ultimo periodo, della
legge 10 maggio 1976, n. 319, nel testo sostituito con l'art. 3 del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con modificazioni, nella
legge 17 maggio 1995, n. 172, sollevate, in riferimento agli artt. 3
e 25 della Costituzione, dai pretori di Padova, sezione distaccata di
Piove di Sacco, e Trento con le ordinanze indicate in epigrafe;
d) dell'art. 6 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, convertito, con
modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 9, 10, 11 25, 32, 77, 101 e 112 della
Costituzione, dai pretori Mantova, sezione distaccata di Castiglione
delle Stiviere, Pordenone, sezione distaccata di Spilimbergo, Trento,
Brescia, dal giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Lecce, dal pretore di Perugia, sezione distaccata di
Assisi, dal giudice per le indagini preliminari presso la Pretura
circondariale di Pisa, e dal pretore di Padova, sezione distaccata di
Piove di Sacco, con le ordinanze indicate in epigrafe;
e) dell'art. 7, commi 2, 3 e 5, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 25 e 77 della
Costituzione, dai Pretori di Perugia, sezione distaccata di Todi,
Mantova, sezione distaccata di Castiglione delle Stiviere, Pordenone,
sezione distaccata di Spilimbergo, e Trento con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1276