N. 1223 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 1995- 9 ottobre 1996
N. 1223
Ordinanza emessa il 20 dicembre 1995 (pervenuta alla Corte
costituzionale il 9 ottobre 1996) dal tribunale amministrativo
regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Andreoli Ilario
ed altri
Impiego pubblico - Guardia di finanza - Sottufficiali (in particolare
marescialli maggiori aiutanti e marescialli maggiori, marescialli
capo, marescialli ordinari e brigadieri e vice brigadieri) -
Trattamento economico - Mancata previsione dell'equiparazione al
trattamento economico dei corrispondenti gradi della Polizia di
Stato (ispettore capo, ispettore principale, ispettore e vice
ispettore e sovrintendente principale capo) come stabilito dalla
sentenze Corte costituzionale n. 277/1991 per i sottufficiali dei
carabinieri - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con
incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della
p.a.
(Legge 1 aprile 1981, n. 121, art. 43, diciassettesimo comma; legge
del 1 aprile 1981, n. 121, tabella C, sostituito dalla legge 12
agosto 1982, n.. 569, art. 9).
(Cost., artt. 3 e 97).
(GU n.45 del 6-11-1996 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti proposti
da Andreoli Ilario ed altri contro il Ministero delle finanze, in
persona del ministro pro-tempore costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
per l'accertamento del diritto dei ricorrenti all'estensione, nei
loro confronti, del trattamento economico previsto per il personale
della Polizia di Stato, con la corresponsione di tutte le differenze
retributive spettanti con interessi e rivalutazione monetaria;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti di causa:
Nominato relatore, alla pubblica udienza del 20 dicembre 1995, il
cons. Paolo Buonvino;
Udito l'avv. per ricorrente e l'avvocato dello Stato per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Con i ricorsi specificati in epigrafe si chiede che venga
accertato:
a) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo maggiore aiutante e maresciallo maggiore
(livello VI-bis) a vedersi esteso il trattamento economico previsto
per il personale della Polizia di Stato avente qualifica di ispettore
capo con l'attribuzione del corrispondente livello VII;
b) il diritto dei ricorrenti che ricoprono il grado di
maresciallo maggiore (livello VI) a vedersi esteso il trattamento
economico del personale della P. di S. avente qualifica di ispettore
capo con l'attribuzione del corrispondente livello VII;
c) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo capo a vedersi esteso il trattamento economico
previsto per il personale della P. di S. avente qualifica di
ispettore principale con l'attribuzione del corrispondente livello
VI-bis;
d) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo ordinario e brigadiere a vedersi esteso il
trattamento economico previsto per il personale della P. di S. avente
qualifica di ispettore e vice ispettore, con l'attribuzione del
corrispondente livello VI;
e) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di vice brigadiere a vedersi esteso il trattamento economico
previsto per il personale della P. di S. avente qualifica di
sovrintendente principale capo con l'attribuzione del corrispondente
livello VI.
Il tutto con la condanna dell'amministrazione all'adeguamento delle
retribuzioni annue lorde; al pagamento degli arretrati dovuti sulla
base della legge e dei decreti di recepimento degli accordi
nazionali, oltre a rivalutazione monetaria e interessi sulle somme
rivalutate.
I ricorrenti, tutti sottufficiali della Guardia di finanza,
invocano, in particolare, a sostegno delle proprie pretese, l'art.
43, commi sedicesimo e diciassettesimo, della legge 1 aprile 1991, n.
121, la tabella C allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9
della legge 12 agosto 1982, n. 569, prospettando, in subordine,
l'eccezione di illegittimita' costituzionale delle norme medesime,
sotto il profilo della violazione del principio della ragionevolezza
della scelta legislativa, ove fossero intese, mediante
l'estrapolazione dalla tabella delle qualifiche degli ispettori di
Polizia, nel senso di escludere una completa parificazione del
trattamento economico dei parigrado.
Concludono, quindi, chiedendo l'accertamento del loro diritto e la
condanna dell'amministrazione al pagamento di quanto dovuto.
Nelle more del giudizio, la Corte costituzionale, investita della
questione dall'ordinanza 12 febbraio 1991 della quarta sezione del
Consiglio di Stato, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
delle norme richiamate ed in particolare della tabella C "nella parte
in cui non includono le qualifiche degli ispettori di Polizia, cosi'
omettendo l'individuazione della corrispondenza con le funzioni
connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri".
Sempre con riferimento a ricorrenti appartenenti all'Arma dei
Carabinieri, il T.A.R. Lazio, sez. I, con sentenza n. 1219 del 9
luglio 1991 e il Consiglio di Stato, con sentenza sez. IV, 26
novembre 1991, n. 986, hanno accertato il diritto dei rispettivi
ricorrenti al trattamento economico corrispondente a quello stabilito
per i pari grado della P. di S. e ha condannato l'amministrazione al
pagamento delle competenze arretrate, nei limiti delle somme non
prescritte.
E', poi, intervenuto il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, che, all'art. 1,
autorizza la spesa per la definizione, nei confronti dei ricorrenti
nei ricorsi definiti dalle sentenze sopra cennate, degli effetti
economici delle sentenze stesse, mentre, all'art. 2, estende il
medesimo trattamento "a decorrere dal 1 gennaio 1992, ai
sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di
Finanza".
In dipendenza di cio', l'Avvocatura ha eccepito la cessazione della
materia del contendere, avendo la legge sancito l'equiparazione dei
trattamenti economici sia pure con decorrenza posteriore rispetto a
quella invocata dagli odierni ricorrenti.
Questi ultimi hanno respinto tale interpretazione, in quanto
avrebbe esposto la legge sopravvenuta a censura di illegittimita'
costituzionale, con riferimento al principio di uguaglianza.
Con propria ordinanza del 25 marzo 1992 la Sezione ha dichiarato
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma primo e secondo, comma primo, del
d.-l. n. 5 del 1992 convertito con modificazioni in legge n. 216 del
1992, in relazione agli artt. 3 e 136 della Costituzione sospendendo,
per l'effetto il giudizio e disponendo l'invio degli atti alla Corte
costituzionale.
Questa, con sentenza 15/23 dicembre 1993, n. 455, ha dichiarato non
fondata la detta questione di legittimita' costituzionale.
I ricorsi sono, pertanto, tornati all'esame del Tribunale.
In particolare, i ricorrenti insistono nelle proprie pretese, anche
tenuto conto dell'inciso, contenuto nella citata sentenza della
suprema Corte, secondo cui il rigetto dell'eccezione di
incostituzionalita' anzidetto non reca pregiudizio alla cognizione,
da parte del giudice di merito, delle posizioni soggettive vantate
dai ricorrenti, visto che le disposizioni denunciate non estinguono
diritti soggettivi che in ipotesi siano riconosciuti
dall'ordinamento. L'Avvocatura dello Stato insiste, invece, per il
rigetto dei ricorsi, atteso che, come stabilito dal legislatore e
riconosciuto, in sostanza, dalla stessa Corte costituzionale, di
omogeneizzazione del trattamento economico della Guardia di Finanza
con quello degli appartenenti alla Polizia di Stato puo'
legittimamente parlarsi solo con l'entrata in vigore del
decreto-legge n. 5/1992, con le modifiche apportategli dalla legge di
conversione n. 216/1992.
D i r i t t o
1. - Con i ricorsi specificati in epigrafe si chiede che venga
accertato:
a) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo maggiore aiutante e maresciallo maggiore
(livello Vl-bis) a vedersi esteso il trattamento economico previsto
per il personale della Polizia di Stato avente qualifica di ispettore
capo con l'attribuzione del corrispondente livello VII;
b) il diritto dei ricorrenti che ricoprono il grado di
maresciallo maggiore (livello VI) a vedersi esteso il trattamento
economico del personale della P. d S. avente qualifica di ispettore
capo con l'attribuzione del corrispondente livello VII;
c) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo capo a vedersi esteso il trattamento economico
previsto per il personale della P. di S. avente qualifica di
ispettore principale, con l'attribuzione del corrispondente livello
VI-bis;
d) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di maresciallo ordinario e brigadiere a vedersi esteso il
trattamento economico previsto per il personale della P. di S. avente
qualifica di ispettore e vice ispettore, con l'attribuzione del
corrispondente livello VI;
e) il diritto dei ricorrenti che ricoprono o hanno ricoperto il
grado di vice brigadiere a vedersi esteso il trattamento economico
previsto per il personale della P. di S. avente qualifica di
sovrintendente principale capo con l'attribuzione del corrispondente
livello VI.
Il tutto con la condanna dell'amministrazione all'adeguamento delle
retribuzioni annue lorde; al pagamento degli arretrati dovuti sulla
base della legge e dei decreti di recepimento degli accordi
nazionali, oltre a rivalutazione monetaria e interessi sulle somme
rivalutate.
I ricorrenti, tutti sottufficiali della Guardia di Finanza
rivestenti, a seconda dei casi, i gradi dianzi indicati invocano, in
particolare, a sostegno delle proprie pretese, l'art. 43, commi
sedicesimo e diciassettesimo della legge 1 aprile 1981, n. 121, la
tabella C allegata a detta legge come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569, prospettando, in subordine l'eccezione
di illegittimita' costituzionale delle norme medesime sotto il
profilo della violazione del principio della ragionevolezza della
scelta legislativa, ove fossero intese, mediante l'estrapolazione
dalla tabella delle qualifiche degli ispettori di Polizia, nel senso
di escludere una completa parificazione del trattamento economico dei
parigrado.
Concludono, quindi, chiedendo l'accertamento del loro diritto e la
condanna dell'amministrazione al pagamento di quanto dovuto.
Nelle more del giudizio, la Corte costituzionale, investita della
questione dall'ordinanza 12 febbraio 1991 della quarta sezione del
Consiglio di Stato, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
delle norme richiamate ed in particolare della tabella C, "nella
parte in cui non includono le qualifiche degli ispettori di Polizia,
cosi' omettendo l'individuazione della corrispondenza con le funzioni
connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri".
Sempre con riferimento a ricorrenti appartenenti all'Arma dei
Carabinieri, il T.A.R. Lazio, sez. I, con sentenza n. 1219 del 9
luglio 1991, e il Consiglio di Stato, con sentenza sez. IV, 26
novembre 1991, n. 986, hanno accertato il diritto dei rispettivi
ricorrenti al trattamento economico corrispondente a quello stabilito
per i pari grado della P. di S. e ha condannato l'amministrazione al
pagamento delle competenze arretrate, nei limiti delle somme non
prescritte.
E', poi, intervenuto il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, che, all'art. 1,
autorizza la spesa per la definizione, nei confronti dei ricorrenti
beneficiati dalle sentenze dianzi indicate, degli effetti economici
delle sentenze stesse, mentre, all'art. 2, estende il medesimo
trattamento "a decorrere dal 1 gennaio 1992, ai sottufficiali
dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza".
In dipendenza di cio', l'Avvocatura ha eccepito la cessazione della
materia del contendere, avendo la legge sancito l'equiparazione dei
trattamenti economici sia pure con decorrenza posteriore rispetto a
quella invocata dagli odierni ricorrenti. Questi ultimi hanno
respinto tale interpretazione, in quanto avrebbe esposto la legge
sopravvenuta a censura di illegittimita' costituzionale, con
riferimento al principio di uguaglianza.
Con propria ordinanza del 25 marzo 1992 la Sezione ha dichiarato
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, del d.-l. n. 5
del 1992, convertito con modificazioni in legge n. 216 del 1992, in
relazione agli artt. 3 e 136 della Costituzione, sospendendo, per
l'effetto, il giudizio e disponendo l'invio degli atti alla Corte
costituzionale.
Questa, con sentenza 15/23 dicembre 1993, n. 455, ha dichiarato non
fondata la detta questione di legittimita' costituzionale.
I ricorsi sono, pertanto, tornati all'esame del Tribunale.
In particolare, i ricorrenti insistono nelle proprie pretese, anche
tenuto conto dell'inciso, contenuto nella citata sentenza della
suprema Corte, secondo cui il rigetto dell'eccezione di
incostituzionalita' anzidetto non "reca pregiudizio alla cognizione,
da parte del giudice di merito, delle posizioni soggettive vantate
dai ricorrenti, visto che le disposizioni denunciate non estinguono
diritti soggettivi che in ipotesi siano riconosciuti
dall'ordinamento.
L'Avvocatura dello Stato insiste, invece, per il rigetto dei
ricorsi, atteso che, come stabilito dal legislatore e riconosciuto,
in sostanza, dalla stessa Corte costituzionale, di omogeneizzazione
del trattamento economico della Guardia di Finanza con quello degli
appartenenti alla Polizia di Stato puo' legittimamente parlarsi solo
con l'entrata in vigore del decreto-legge n. 5/1992, con le modifiche
apportategli dalla legge di conversione n. 216/1992.
2. - La Sezione prende atto (giusta quanto precisato dalla Corte
nella sentenza n. 455/1993) che nessuna delle pronunce dei giudici di
costituzionalita' (sent. n. 277 del 1991) e di merito (sentt. Cons.
St. sez. IV, n. 986/1991 e TAR Lazio, sez. I, n. 1219/1991) ha
disposto, in via generale, sulla omogeneizzazione retributiva fra le
varie forze di polizia e che, in particolare, la ripetuta sentenza n.
277/1991 della suprema Corte non ha affatto portato al riespandersi
del principio di equiparazione secondo l'omogeneita' delle funzioni
tra qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali del
Corpo della Guardia di Finanza e che, pertanto, e' comunque da
escludersi che, sulla base del contesto normativo previgente al d.-l.
n. 5/1992 e alla legge di conversione n. 216/1992, potesse, anche
dopo la sentenza della suprema Corte n. 277/1991 ritenersi comunque
sussistente una siffatta omogeneizzazione e connessa equiparazione di
trattamento economico, con correlata estensione ai sottufficiali qui
ricorrenti del trattamento spettante agli ispettori di polizia.
Cio' non di meno, ritiene che la disciplina normativa di cui agli
artt. 16 e 43 della legge n. 121/1981 e relativa tabella C (come
modificata dalla legge n. 569/1982) operi, in effetti, un vulnus
nella sfera giuridica dei ricorrenti i quali, si noti, hanno proposto
i ricorsi qui in esame anteriormente all'entrata in vigore della
novella del 1992, ma senza aver potuto fruire della disciplina di cui
all'art. 1, primo comma, della stessa, in quanto all'epoca non erano
stati ancora definiti, neppure in primo grado, i ricorsi dei
sottufficiali della Guardia di Finanza (sicche' la citazione - in
tale disposizione destinata a definire gli aspetti economici dei
giudicati formatisi sulle decisioni nel comma stesso indicate - anche
del corpo della Guardia di Finanza appare, come ritenuto dalla
suprema Corte nella ripetuta sentenza n. 455/1993 come una mera
imprecisione).
Vulnus che non e' stato riparato dalla sentenza n. 277 del 1991
della Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma, della legge n.
121/1981, della tabella C allegata a detta legge, come sostituita
dall'art. 9 della legge n. 569/1982, nonche' della nota in calce alla
tabella nella parte in cui non includono le qualifiche degli
ispettori di polizia, cosi' omettendo la individuazione della
corrispondenza con le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali
dell'arma di carabinieri, ma senza fare, in tal sede (in quanto i
ricorrenti erano, nell'occasione, soltanto carabinieri), alcun
riferimento ai sottufficiali appartenenti al Corpo della Guardia di
Finanza, qui ricorrenti.
E poiche' l'art. 43 della legge n. 121/1981 stabilisce, da un lato,
al comma 16, che "il trattamento economico previsto per il personale
della Polizia di Stato e' esteso all'Arma dei Carabinieri e ai corpi
previsti ai commi primo e secondo dell'art. 16" (e, dunque, anche al
Corpo della G. di F., ricompreso nel comma 1, lett. b), del citato
art. 16 accanto all'Arma dei Carabinieri e, al comma 17, "che
l'equiparazione degli appartenenti alla Polizia di Stato con quelli
delle altre forze di polizia di cui ai commi primo e secondo
dell'art. 16 avviene sulla base della tabella allegata alla presente
legge", e' evidente che, nel momento in cui, in base all'intervento
della Corte costituzionale, i sottufficiali dell'Arma hanno visto
accolte le proprie pretese - essenzialmente basate sulla
corrispondenza funzionale - e, quindi, visto ricondurre le proprie
posizioni a quelle delle diverse qualifiche degli Ispettori della P.
di S., analoga estensione non si e', invece, verificata per i
sottufficali della Guardia di Finanza, che non hanno potuto fruire
della ripetuta sentenza n. 277/1991, ne', come si ripete, del
disposto di cui all'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 5/1992 e
relativa legge modificatrice di conversione n. 216/1992, rimanendo,
cosi', ancora oggi discriminati sia rispetto al personale della
Polizia di Stato che a quello dell'Arma, svolgente funzioni
corrispondenti.
Ne' una siffatta disparita' di trattamento appare giustificata dal
diverso contenuto dei compiti ascrivibili ai sottufficiali del Corpo
della G. di F. rispetto a quelli dell'Arma o degli ispettori di
Polizia: da un lato in quanto, almeno stando al dato testuale, una
siffatta differenziazione non e' posta neppure dal legislatore che,
ai commi sedicesimo e diciassettesimo dell'art. 43, legge n.
121/1981 fa generico riferimento al personale dei carabinieri e degli
altri corpi ivi elencati, senza differenziare i primi dai secondi
(anzi, solo il Corpo della Guardia di Finanza e' ricompreso, accanto
all'Arma dei Carabinieri, nel comma 1): dall'altro in quanto, sul
piano dei compiti di Istituto, e' innegabile che anche il Corpo della
Guardia di Finanza e' chiamato, da tempo, ad espletare veri e propri
compiti di polizia di sicurezza che non sembrano limitati ad un
marginale concorso al mantenimento dell'ordine e della sicurezza
pubblica, sibbene appaiono il piu' delle volte identificarsi con
quelli svolti da Polizia e Carabinieri (che' sempre piu', e da non
poco tempo, il Corpo della G. di F. e' chiamato a svolgere veri e
propri compiti di polizia di sicurezza, specialmente nel campo della
lotta al fenomeno mafioso, del riciclaggio del danaro sporco, del
contrabbando, della lotta all'evasione tributaria e/o ai reati
finanziari ecc., fenomeni, questi, che hanno assunto ormai unrilievo
sociale cosi' elevato dal produrre, nell'opinione pubblica, lo stesso
allarme e turbamento prodotto dai comuni eventi delinquenziali e la
cui repressione sembra implicare veri e propri compiti di
mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica: e cio' non senza
ricordare che anche ai sottufficiali della G. di F. compete la
qualifica di ufficiale di Polizia giudiziaria oltre a quella di
ufficiali di polizia tributaria); lo stesso legislatore, del resto,
si e' fatto carico di tale realta' riconoscendo anche ai finanzieri
il trattamento spettante agli altri due corpi sopra indicati, ma cio'
ha fatto soltanto a decorrere dal 1 gennaio1992, senza che, con
riferimento a tale data, si sia verificata circostanza alcuna, sia
sul piano giuridico che fattuale, che possa aver differenziato i
compiti dei finanzieri rispetto a quelli fino a quel momento
espletati, sicche' la norma stessa appare come il riconoscimento,
ancorche' tardivo, di una situazione da tempo in atto.
La stessa suprema Corte ha, del resto, significativamente
precisato, nella ripetuta sentenza n. 455/1993, che il rigetto
dell'eccezione di incostituzionalita' del d.-l. n. 5/1992 e relativa
legge di conversione non "reca pregiudizio alla cognizione, da parte
del giudice di merito, delle posizioni soggettive vantate dai
ricorrenti, visto che le disposizioni denunciate non estinguono
diritti soggettivi che in ipotesi siano riconosciuti
dall'ordinamento", lasciando cosi' aperta la porta ad ulteriori
interventi giudiziali atti a rimuovere disposizioni eventualmente
preclusive di detti diritti.
Tanto premesso, non appare manifestamente infondata, in relazione
agli art. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 43, comma diciassettesimo, della legge 1
aprile 1981, n. 121, della tabella C allegata a detta legge, come
sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569, nonche'
della nota in calce alla tabella, nella parte in cui non consentono
di individuare la corrispondenza delle funzioni delle diverse
qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato con quelle proprie
dei sottufficiali della Guardia di Finanza, attesa la disparita' di
trattamento ed il vizio di irragionevolezza prodotti da tale
disciplina (anche laddove e' stata estesa all'Arma dei Carabinieri in
virtu' della sentenza della Corte costituzionale n. 277/1991),
nonche' l'incidenza di tale sperequata disciplina sul piano del buon
andamento della p.a.
Quanto alla rilevanza della questione, essa appare manifesta sol
che si consideri che la fondatezza dell'eccezione comporterebbe
inevitabilmente l'accoglimento delle pretese patrimoniali vantate in
questa sede dagli odierni ricorrenti che andrebbero, sul piano
dell'efficacia retroattiva, ben al di la' dei benefici ad essi
accordati dalla novella del 1992.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 43, comma 17, della legge 1 aprile 1981, n.
121, della tabella C allegata a detta legge, come sostituita
dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569, nonche' della nota
in calce alla tabella, nella parte in cui non consentono di
individuare la corrispondenza delle funzioni delle diverse qualifiche
degli ispettori della Polizia di Stato con quelle proprie dei
sottufficiali della Guardia di Finanza;
Spese al definitivo;
Sospende, pertanto, il giudizio e dispone l'invio degli atti alla
Corte costituzionale;
Manda alla segreteria perche' curi la comunicazione della presente
ordinanza ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Roma dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sezione II, nella camera di consiglio del 20 dicembre 1995.
Il presidente: Elefante
Il consigliere estensore: Buonvino
96C1682