N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 ottobre 1996
N. 42 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 ottobre 1996 (della regione Molise) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9, legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Adozione di tale normativa in seguito ad apertura di procedura di infrazione, con lettera 20 maggio 1996 della Commissione CEE, per inottemperanza alle modifiche al regime di "prelievo supplementare" disposte con il regolamento CEE 3950/1992 - Predisposizione del decreto-legge senza alcuna partecipazione delle regioni, ancorche' fortemente interessate al problema, neppure nella forma minimale dell'intervento della Conferenza Stato-regioni, partecipazione particolarmente richiesta dal principio di leale cooperazione anche perche' il citato regolamento CEE n. 3950/1992 non obbligava lo Stato membro ad adottare il meccanismo di compensazione nazionale ma gli lasciava la facolta' di optare, in alternativa a quello, per la procedura di compensazione per acquirenti e, all'interno di questa, anche per una compensazione per bacini regionali - Penalizzazione, aggravata, per il periodo 1995-1996, dalla retroattivita' della norma, per le produzioni programmate in base alla abrogata disciplina, e per le regioni, come la regione Molise, dove, a differenza di quelle con forte eccedenza di produzione lattiera, non si sono superate complessivamente le quote concesse - Incidenza, di riflesso, sulle competenze, legislativa e amministrativa, della regione. (D.-L. 8 agosto 1996, n. 440, art. 11, commi 1, 2 e 3). (Cost., artt. 18, 41, 97 e 117).(GU n.46 del 13-11-1996 )
Giudizio di legittimita' costituzionale per la regione Molise, in persona del legale rappresentante dott. Marcello Veneziale, presidente della Giunta regionale del Molise, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine del presente atto, in virtu' di delibera di incarico n. 3406 del 16 settembre 1996, dall'avv. Vincenzo Colalillo presso il quale elettivamente domicilia in Roma alla via Appia Nuova n. 519 (studio avv. Clementino Palmiero) contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri in arica per la declaratoria di illegittimita' costituzionale del d.-l. 8 agosto 1996, n. 444, art. 11, nella parte in cui si dispone la cessazione delle quote del latte di cui agli art. 5 (commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge n. 464 del 26 novembre 1992) togliendo, nel contempo anche la efficacia agli adempimenti svolti ai sensi delle richiamate disposizioni. Fatto e diritto La disposizione legislativa, che si ritiene costituzionalmente illegittima, determina, per le aziende produttrici di latte della regione Molise nel momento in cui trasferisce il meccanismo della compensazione dalle associazioni produttive ad un unico bacino di utenza. All'uopo necessita, prioritariamente ricostruire il quadro normativo delle disposizioni comunitarie in materia. Con il reg. CEE 804/1984, modificato dal successivo reg. 856/1985 si istituiva, con l'art. 5-quater il regime di prelievo supplementare a carico dei produttori o degli acquirenti di latte, al fine di mantenere sotto controllo la crescita della produzione di latte. Ciascuna regione degli stati membri comunitari, poteva attuare tale regime o procedendo al prelievo dai produttori che superano il quantitativo di riferimento o procedendo il prelievo dagli acquirenti che superano il quantitativo di riferimento, trasferendo, successivamente, tale maggior carico produttivo, sui produttori che non hanno contribuito al superamento di detto quantitativo. La disposizione comunitaria era oggetto di specifica precisazione da parte dell'art. 12, lett. C, del reg. 857/1984 con il quale si precisava che potevano essere considerati "produttori" le associazioni di produttori e loro unioni riconosciute ai sensi del reg. CEE 1360/1978. Tali disposizioni comunitarie venivano recepite nell'ordinamento italiano con la legge 26/11/1968 che all'art. 5 (oggetto di abrogazione da parte dell'art. 11 del decreto-legge n. 440/1996) statuiva che le associazioni di produttori potevano operare per i loro associati la compensazione tra le maggiori e minori produzioni consegna raffrontate con i quantitativi individuali di riferimento. In virtu' di questo meccanismo le associazioni hanno potuto operare fornendo ai propri associati indicazioni per il superamento delle quote individuali, sulla base del controllo in corso di campagna delle loro produzioni, programmando ed anticipando di fatto il meccanismo di compensazione, consentendo quindi quelle scelte imprenditoriali sopra accennate, che si sono tradotte in superamenti, per cosi' dire programmati, delle quote assegnate. Il precisato regime scadeva in data 31 marzo 1993 ma, con reg. CEE 3950 del 2 dicembre 1992, e' stato prorogato per altri sette periodi. Contestualmente e' stato abrogato il reg. CEE 857/1984 che fissava le modalita' di applicazione per il regime precedente. All'art. 2, secondo capoverso del comma I, il 3950/1992 stabilisce che - a seconda della decisione dello Stato membro... - il meccanismo di compensazione viene applicato a livello di acquirente o a livello nazionale. L'art. 9, definendo la terminologia comunitaria propria del regime riprende, per quanto riguarda la defini-zione di produttore, esattamente quanto elencato dall'art. 12, lett. C del reg. CEE 857/1984 - abrogato - salvo la specificazione che sono considerati produttori le associazioni dei produttori riconosciute ai sensi del reg. CEE 1360/1978, che non e' stata ripetuta. Con reg. CEE 536/1993 sono state nuovamente stabilite le modalita' di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte istituito dal 3950/1992. La Commissione europea, con lettera D/4771 del 20 maggio 1996 (e quindi a campagna x.4.95/31.3.96 ampiamente conclusa), ha aperto una procedura di infrazione nei confronti dell'Italia contestando la conformita' del meccanismo di compensazione in associazione con la normativa comunitaria e richiamando l'opzione che il reg. CEE 3950/1992 lascia allo Stato membro, di operare esclusivamente fra compensazione a livello di acquirente o nazionale, ponendo per lo piu' l'accento sul fatto che la 468/1992 priva gli acquirenti di funzioni loro affidate dalla regolamentazione, ponendoli in condizioni di svantaggio concorrenziale (lett. D del punto 2, II paragrafo, della legge n. D/4771). Il decreto-legge n. 440/1996, nella parte in cui si chiede la declaratoria di illegittimita' costituzionale, sembra diretto proprio per risolvere la procedura di infrazione comunitaria, facendo cessare, l'applicazione dell'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9, della legge n. 468/1992, che stabiliva il meccanismo di compensazione a livello di associazioni dei produttori. Pervero deve innanzi tutto rilevarsi come il decreto-legge sia intervenuto a campagna di commercializzazione gia' conclusa senza alcun onere aggiuntivo per gli allevatori che hanno prodotto oltre la loro quota - a seguito di compensazione fra le maggiori e minori produzioni in ambito A.P.L. - per cui la retroattivita' del decreto-legge si appalesa costituzionalmente illegittima in quanto: sussistono perplessita' sul potere di disciplina retroattiva, in quanto non sussisterebbero, comunque, i presupposti di urgenza e di necessita', presupposto necessario all'adozione del decreto-legge ex art. 77 Cost. Di fatto, pur avendo gli allevatori molisani prodotto nella campagna 95/1996 circa 76 milioni di kg di latte a fronte della possibilita' di produrre circa 90 milioni (sommatoria quote individuali), coloro i quali hanno superato la quota rischiano di versare allo Stato un congruo prelievo supplementare; nel contempo la minor quota prodotta in Regione va ad essere utilizzata dalle regioni che globalmente hanno prodotto in eccesso. Il che viola gli stessi principi di cui all'art. 41 della Costituzione in materia di liberta' di iniziativa economica privata. E' da precisare che nel momento in cui si e' profilata l'ipotesi dell'abolizione della compensazione in associazione e la sua sostituzione con quella nazionale, molte regioni avevano prospettato la possibilita' di articolare quest'ultima su bacini regionali, derivanti dalla sommatoria delle quote individuali assegnate ai produttori delle singole regioni, in attesa della programmata riscrittura della legge n. 468/1992 che dovra' ridefinire tutti gli aspetti applicativi della norma comunitaria nel nostro Paese. La soluzione della compensazione su bacini regionali consentiva ad un tempo di dare una immediata risposta alla commissione U.E. - in attesa della riscrittura della 468/1992 - e di tenere in considerazione le scelte produttive gia' attuate dalle aziende agricole, come accennato al punto E. Ed in ogni caso non si sarebbe violato il potere regionale in materia ex art. 117 Cost. Peraltro, anche sul piano procedimentale deve sollevarsi la declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione. Dubbio circa la costituzionalita' della norma in contestazione deriva dalla mancata consultazione delle Regioni prima della promulgazione della stessa e della conseguente mancata preventiva acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato-Regioni (o del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali). Tale preventiva mancanza si appalesa di ordine sostanziale se si considera che si e' proceduto ad operare una scelta fra due opzioni e sistemi che la regolamentazione comunitaria lascia allo Stato membro - compensazione nazionale/compensazione per acquirenti - e che all'interno di queste poteva trovare spazio una soluzione intermedia, cioe' la compensazione su bacini regionali. Questa ultima ipotesi sembra essere confortata dai disposti normativi richiamati alle lettere A) e B) con riferimento alla definizione di "Regioni" e comunque dal fatto che l'organizzazione nazionale in regioni amministrative, ed il conseguente principio di definizione di compiti ad esse delegati, rientra nella sfera della autonomia dei singoli Stati. Si ritiene quindi che la consultazione Stato-Regioni rientra, nel caso in questione, nelle specifiche previsioni degli artt. 117 e 118 della Costituzione nonche' dell'art. 12 della legge n. 400/1988 che prevede che la Conferenza Stato-Regioni debba essere sempre sentita in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale. Dai dati sopra esposti appare in tutta evidenza come il provvedimento contestato incida profondamente nella materia di competenza regionale, avendo presente che soluzioni diverse, possibili in quanto sancite dai regolamenti (ad es. compensazione per acquirenti), potevano essere adottate, producendo effetti radicalmente diversi sui tessuti produttivi lattieri delle singole regioni. A margine della precedente considerazione si segnala poi il fondato dubbio circa l'applicabilita' delle disposizioni di cui all'ultimo periodo del terzo comma, art. 11, del ripetuto decreto-legge n. 440/1996 ove recita che se per gli acquirenti "non fosse possibile" procedere a nuove trattenute nei confronti dei produttori interessati per il recupero del prelievo gia' restituito in virtu' delle compensazioni comunicate dalle associazioni entro il 31 luglio (in ottemperanza di quanto stabilito dai commi 5 e 6, art. 5, della legge n. 468/1992, "si applicano le disposizioni cui all'art. 7 della legge n. 468/1992". Detto art. 7 prevede la riscossione coattiva mediante ruolo, da parte delle Regioni e nei confronti degli acquirenti, del prelievo non versato. Risulta certamente in violazione dei principi di buona amministrazione e di ragionevolezza, ex art. 97 della Costituzione riconoscere da un lato la non possibilita' per gli acquirenti ad operare il recupero del prelievo restituito nei confronti di taluni produttori (ad es. nel caso in cui i produttori medesimi abbiano nel frattempo variato acquirente) e dall'altro imporre alle Regioni di recuperare coattivamente somme non piu' in possesso degli acquirenti stessi in quanto hanno ottemperato a norme preesistenti.
Conclusioni Voglia l'adita Corte costituzionale dichiarare la illegittimita' costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996 n. 440 in quanto in contrasto con gli artt. 41, 97, 117 e 18 della Costituzione. Isernia-Roma, addi' 20 settembre 1996 avv. Vincenzo Colalillo 96C1704