N. 386 SENTENZA 17 ottobre - 5 novembre 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto - Non ammissibilita' di stipulazione di contratti che prevedano autotrasporto di cose per conto terzi a prezzi o tariffe in deroga a quelli stabiliti dalla legge nonche' a quelli derivanti da accordi collettivi - Ragionevolezza della vincolativita' del sistema di tariffa a forcella rispondente all'esigenza di impedire l'elusione della normativa in considerazione del carattere di servizio pubblico dell'autotrasporto incidente altresi' sui bisogni della collettivita' (v. sentenza n. 548/1990) - Non fondatezza. (D.-L. 29 marzo 1993, n. 82, art. 3, convertito, con modificazioni, nella legge 27 maggio 1993, n. 162). (Cost., artt. 3, 41 e 101).(GU n.46 del 13-11-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 29
marzo 1993, n. 82 (Misure urgenti per il settore dell'autotrasporto
di cose per conto di terzi), convertito, con modificazioni, nella
legge 27 maggio 1993, n. 162, promosso con ordinanza emessa il 26
gennaio 1996 dal Tribunale di Livorno nel procedimento civile
vertente tra Autotrasporti F.& M. Martelli s.a.s. e Canada Maritime
Service Limited, iscritta al n. 373 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione della Autotrasporti F.& M. Martelli
s.a.s. e della Canada Maritime Service Limited, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Gabriello Giubbilei per la Autotrasporti F. &
M. Martelli S.a.s. ed Emilio Fadda e Giuseppe Conte per la Canada
Maritime Service Limited.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso del procedimento civile promosso dalla
Autotrasporti F. & M. Martelli S.a.s. avverso la societa' Thos Carr e
Son S.p.a., quale agente raccomandataria della societa' Canada
Maritime Service Limited, per la dichiarazione di risoluzione del
contratto trasporti containers stipulato con la convenuta e per il
riconoscimento della differenza tra le somme pagate e quelle dovute
"in base alla tariffa obbligatoria e inderogabile A/2" di cui alla
legge 6 giugno 1974, n. 298 e al decreto ministeriale 18 novembre
1982, il Tribunale di Livorno, con ordinanza del 26 gennaio 1996, ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3, 41 e 101 della Costituzione
- questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 29
marzo 1993, n. 82 (Misure urgenti per il settore dell'autotrasporto
di cose per conto di terzi), convertito, con modificazioni, nella
legge 27 maggio 1993, n. 162. La disposizione impugnata interpreta
l'ultimo comma dell'art. 8 delle norme di esecuzione della legge n.
298 del 1974, approvate con d.P.R. 9 gennaio 1978, n. 56, nel senso
che non e' ammessa la stipulazione di alcun tipo di contratto che
preveda l'effettuazione di autotrasporto di cose per conto di terzi a
prezzi o condizioni tariffarie derogativi rispetto a quelli stabiliti
dalla medesima legge n. 298 del 1974 e successivi provvedimenti
attuativi, nonche' a quelli derivanti dagli accordi collettivi
previsti dall'art. 13 del decreto del Ministro dei trasporti 18
novembre 1982.
1.2. - In punto di rilevanza, precisa il rimettente che il rapporto
dedotto in giudizio - al quale va riconosciuta natura di contratto di
appalto in considerazione della molteplicita', sistematicita',
continuita', importanza e durata dei servizi, non limitati al
semplice trasferimento di cose da un luogo all'altro, e
dell'assunzione del rischio in capo alla societa' di trasporti - va
ricondotto entro la sfera di applicazione dell'art. 3 del d.-l. n. 82
del 1993, che ha esteso il sistema di regolamentazione tariffaria ad
ogni contratto nel quale sia prevista l'effettuazione di prestazioni
di autotrasporto di cose per conto di terzi.
1.3. - Rilevato che l'art. 8 del d.P.R. n. 56 del 1978,
interpretato dalla disposizione impugnata, nel vietare la
stipulazione di contratti particolari o speciali, "non puo' che
riguardare i contratti di trasporto in senso stretto", l'ordinanza
osserva che il menzionato art. 3 del decreto-legge n. 82 del 1993
"attrae invece nel regime delle tariffe a forcella tutti quei
contratti in cui si associa alle prestazioni proprie di contratti con
causa diversa quella tipica dell'autotrasporto di merci per conto
terzi, come accade nel caso di appalto di servizi". Ne consegue che
la disposizione censurata, a causa "della sua natura interpretativa,
in realta' solo apparente, vincola l'interpretazione del giudice,
incompatibilmente con l'art. 101, secondo comma, della Costituzione".
1.4. - Ulteriore motivo di censura deriva dal fatto che la norma in
questione, rendendo applicabili le tariffe e le condizioni del
decreto ministeriale 18 novembre 1982 a tutti gli altri tipi di
contratto, parifica irragionevolmente "situazioni tra loro diverse
alle quali impone un identico regime tariffario" con conseguente
violazione "dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione". Le
tariffe istituite con il citato decreto ministeriale, infatti, "sono
state determinate tenendo conto dei costi di esercizio della tipica
impresa di trasporto", mentre e' evidente la differenza dei costi per
l'esecuzione di un contratto di trasporto rispetto ad un contratto di
appalto, o di noleggio, o di locazione di veicoli senza conducente.
In particolare, l'estensione delle tariffe previste per il contratto
di trasporto al contratto di appalto non terrebbe conto del fatto
che, di regola, l'oggetto di quest'ultimo e' costituito da un insieme
di prestazioni accessorie, che si somma al trasferimento della cosa
da un luogo ad un altro, prestazioni "non sottoposte a tariffa
obbligatoria, il cui valore puo' anche non essere inferiore a quello
di trasporto".
1.5. - Infine, la norma censurata, "nell'operare la predetta
ingiustificata parificazione tra contratti che comportano costi
minori e contratti che comportano costi maggiori", viene
"illegittimamente a comprimere la liberta' dell'iniziativa economica
privata, incidendo sul principio della libera concorrenza, attuato in
sede comunitaria, e pregiudicando l'interesse generale che trova
tutela nelle disposizioni di cui al primo e secondo comma dell'art.
41 della Costituzione".
2.1. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si sono
costituite le parti private. La societa' Autotrasporti F. & M.
Martelli S.a.s., parte attrice nel giudizio a quo, assume che, nel
caso di specie, il giudice rimettente avrebbe ben potuto ritenere la
norma impugnata immune da qualsiasi vizio di costituzionalita',
considerando l'allegazione agli atti di causa della documentazione
che connota il contratto di trasporto di cose per conto terzi (art.
56 della legge n. 298 del 1974).
Non sarebbe, comunque, fondata la censura di violazione dell'art.
101 della Costituzione, in quanto la disposizione non avrebbe
ampliato l'ambito e la portata dell'art. 8 del d.P.R. n. 56 del 1978,
ne' dell'art. 52 della legge n. 298 del 1974, ma avrebbe
regolamentato "quei contratti che prevedono un servizio
onnicomprensivo al cui interno e', pero', compreso il contratto di
autotrasporto in senso stretto", con la conseguenza che, nel caso di
stipulazione di contratti speciali o particolari, la parte relativa,
all'interno degli stessi, al contratto di trasporto sarebbe soggetta
alla disciplina della cosiddetta tariffa a forcella.
Il censurato art. 3 non avrebbe nemmeno ampliato la portata
dell'art. 13 del decreto ministeriale 18 novembre 1982, nella parte
in cui e' previsto che accordi economici collettivi possano essere
conclusi tra le associazioni piu' rappresentative dei vettori, con la
partecipazione del comitato centrale dell'albo e dell'utenza.
Osservato che l'inderogabilita' del sistema tariffario e' data -
oltre che dalla normativa prevista dalla legge n. 298 del 1974 -
anche da detti accordi, si pone in risalto che questi ultimi, nella
naturale evoluzione del mercato, prevedono anche ulteriori servizi (i
c.d. "servizi accessori"), fermo restando che la parte relativa al
trasporto, per effetto della lettera di vettura, deve essere sempre
ricompresa nell'ambito della tariffa a forcella.
2.2. - Quanto al denunciato contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, la societa' attrice osserva che le tariffe
obbligatorie:
non violano le norme del Trattato CEE, anche in riferimento alla
sentenza della Corte di giustizia del 5 ottobre 1995, in causa
C-96/1994;
non parificano situazioni fra loro diverse, essendo lasciata alla
libera iniziativa delle parti l'intera esecuzione di un contratto di
appalto, di noleggio o di locazione di veicoli senza conducente, con
la sola eccezione che il contratto di trasporto - consacrato nella
lettera di vettura - deve essere compreso all'interno della tariffa a
forcella.
2.3. - Secondo la memoria, non e' fondata nemmeno la censura di
violazione dell'art. 41, primo e secondo comma, della Costituzione,
perche' la previsione di un sistema di tariffe a forcella risponde
alla avvertita esigenza di superare gli squilibri in un settore di
primario interesse sociale, squilibri che hanno indotto il
legislatore a limitare il potere dei singoli di autoregolamentare i
propri interessi in quanto contrastanti con l'utilita' sociale.
3.1. - Si e' costituita in giudizio anche la Canada Maritime
Service Limited, per chiedere la declaratoria di illegittimita'
costituzionale.
Premesso che il settore dell'autotrasporto di merci per conto di
terzi si presenta come un settore a concorrenza limitata, si sostiene
che l'estensione del medesimo regime ad ambiti diversi - sia in base
alla norma impugnata che all'art. 8 del d.P.R. n. 56 del 1978 -
pregiudica la liberta' di iniziativa economica, anche in riferimento
ai principi piu' volte affermati dalla Corte di giustizia, secondo i
quali deve ritenersi proibita la estensione ad un altro mercato,
senza giustificazione oggettiva, di un diritto esclusivo o speciale,
quale il regime tariffario dell'autotrasporto. Rilevato che il
rimettente avrebbe potuto disapplicare la norma interna incompatibile
con il diritto comunitario, si afferma che la questione potrebbe
comunque essere dichiarata inammissibile, nel caso in cui la Corte
ritenesse "di chiara evidenza" (sentenza n. 168 del 1991)
l'incompatibilita' della normativa nazionale con quella comunitaria.
La mancanza oggettiva di eventuali vantaggi di interesse generale
renderebbe, in ogni caso, palese la illegittima compressione del
diritto di iniziativa economica privata previsto dall'art. 41 della
Costituzione.
3.2. - Quanto alla violazione del principio di eguaglianza -
premesso che la legge puo' intervenire a contenere l'autonomia
negoziale dei privati solo ove sia necessario per equilibrare la
forza contrattuale delle parti - si sostiene che le tariffe istituite
con decreto ministeriale 18 novembre 1982 sono state calcolate in
ragione dei costi di esercizio di una tipica impresa di trasporto,
come definita negli artt. 3, 4 e 5 del d.P.R. n. 56 del 1978, mentre
i costi variano quando, anziche' un contratto di trasporto, si
eseguano contratti diversi, come il contratto di noleggio con
conducente, il contratto di locazione senza conducente, il contratto
di subtrasporto in cui il primo vettore si accolli parte dei costi
che dovrebbero essere a carico del subvettore, il contratto di mera
trazione di rimorchi, il contratto di appalto di servizi di
trasporto.
Si soggiunge, al riguardo, che la disposizione impugnata, la quale
mira ad imporre un identico regime tariffario alle suddette
fattispecie contrattuali diverse dal trasporto, potrebbe essere
legittima solo ove significasse che, per gli altri tipi di contratto,
debbono essere approvate tariffe specifiche, come la stessa lettera
della norma e la relazione che accompagna il disegno di legge di
conversione potrebbero far supporre.
Invero, a parte il diverso regime delle obbligazioni che di per se'
giustifica una differente remunerazione della prestazione, e' sotto
il profilo del rapporto fra i costi di esercizio delle varie
attivita' di trasporto e le tariffe di cui al piu' volte citato
decreto ministeriale 18 novembre 1982 che appare ancora piu'
marcatamente discriminatorio l'assoggettamento ad uno stesso regime
tariffario. Dopo aver analizzato la differenza fra i costi e le
condizioni di esecuzione dei vari contratti, si ribadisce
l'inadeguatezza dell'applicazione del sistema tariffario al contratto
di appalto, rilevando altresi' che il vettore potrebbe far pagare le
tariffe e poi eludere la disciplina cogente, fornendo gratuitamente
prestazioni accessorie e complementari. Ne', a superare il sospetto
di incostituzionalita', puo' valere la considerazione che le tariffe
in questione sono strutturate "a forcella", in quanto i valori minimi
devono essere comunque sufficienti a remunerare ragionevolmente i
costi di esercizio.
3.3. - Circa la violazione dell'art. 41 della Costituzione, si
osserva che le limitazioni poste nella specie all'iniziativa
economica privata non trovano alcun fondamento ne' in criteri
razionali o interessi generali, ne' nelle regole ed indirizzi
espressi dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
Rilevato che la estensione del regime tariffario ai contratti di
appalto costringe l'imprenditore a sopportare oneri non correlati al
tipo di servizio reso - senza neppure avere la possibilita' di
organizzare, con propri mezzi, tale servizio, in dipendenza del
contingentamento delle licenze (giusta l'art. 41, decimo comma, della
legge n. 298 del 1974) - si deduce che la normativa censurata
potrebbe contrastare anche con l'art. 23 della Costituzione,
potendosi assimilare la determinazione autoritativa di tariffe non
disposte per legge ad una vera e propria imposizione illegittima di
prestazioni patrimoniali.
Ne' l'art. 3 impugnato potrebbe trovare giustificazione in una
ipotetica volonta' del legislatore di evitare elusioni alle norme
imperative che istituiscono tariffe obbligatorie per il contratto di
autotrasporto, in quanto i giudici di merito ben potrebbero valutare
e sanzionare l'eventuale ipotesi di contratti posti in essere in
frode alla legge.
3.4. - Quanto all'art. 101 della Costituzione, si afferma che la
norma impugnata va oltre il dettato della disposizione originaria,
che precludeva la possibilita' di stipulare "contratti particolari o
speciali" solo in riferimento ai contratti di trasporto in senso
"proprio". Ne risulterebbe inciso il secondo comma dell'art. 101,
nella interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale, in
quanto: si ignora il principio della liberta' di iniziativa economica
privata; si disattendono le regole cardine dell'autonomia
contrattuale; si viola il principio che riconosce al giudice il piu'
ampio potere nella individuazione della natura di un contratto; si
introduce, qualificandola come norma interpretativa, una regola
cogente, tale da precludere la stessa possibilita' di stipulare
contratti di tipo diverso da quello di cui alla legge n. 298 del
1974; s'impone al giudice - ogni volta che emerge l'esistenza di un
rapporto avente ad oggetto l'effettuazione dell'autotrasporto di cose
per conto di terzi - di applicare la disciplina di cui alle leggi n.
162 del 1993 e n. 298 del 1974.
4. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata. L'ordinanza non conterrebbe, infatti, elementi
sufficienti circa la rilevanza e, in particolare, circa la
riconducibilita' del rapporto dedotto nel giudizio a quo al genus del
contratto di trasporto ovvero ad altra tipologia contrattuale, quale
il contratto di appalto di servizi, anche perche', secondo
l'Avvocatura, non sarebbe ostativa alla qualificazione del contratto
come contratto di trasporto l'evenienza che si fosse trattato non di
una pluralita' di rapporti riferibili ad una pluralita' di contratti,
ma di una serie di rapporti riconducibili ad uno stesso contratto,
come risulta dalla dottrina e dalla giurisprudenza, nonche' dalla
legge n. 298 del 1974 (art. 52, ultimo comma) e dal d.P.R. n. 56 del
1978 (art. 13).
La questione sarebbe comunque infondata, anzitutto in riferimento
all'art. 101 della Costituzione, in quanto la norma censurata sarebbe
sostanzialmente interpretativa, individuando, tra le interpretazioni
possibili, quella piu' corretta, "specie se si tiene conto delle
finalita' del sistema tariffario che e' riferito essenzialmente alle
prestazioni di trasporto in quanto tali, piuttosto che alla fonte del
rapporto".
Si deduce, altresi', quanto alla sospettata violazione dell'art. 3
della Costituzione, che sia la norma di interpretazione che quella
interpretata sarebbero razionalmente dirette ad assicurare che
prestazioni oggettivamente identiche, ossia quelle di trasporto,
siano soggette ad un medesimo sistema tariffario, "anche al fine di
impedire elusioni ed evasioni da un regime dettato non solo
dall'esigenza di tutela del contraente piu' debole, ma altresi' della
sicurezza dei lavoratori del settore e della stessa circolazione".
Riguardo alla ipotizzata violazione dell'art. 41 della Costituzione,
si rileva, infine, che il giudice non ha tenuto presente la sentenza
della Corte di giustizia 5 ottobre 1995, che ha affermato la
compatibilita' del sistema delle tariffe a forcella con le norme del
Trattato CEE.
5. - In prossimita' dell'udienza hanno presentato memorie la difesa
sia della Autotrasporti F. & M. Martelli S.a.s., che della Canada
Maritime Service Limited.
6.1. - La difesa della Autotrasporti F. & M. Martelli s.a.s.
ribadisce che, fra il minimo ed il massimo della tariffa a forcella,
sussiste la possibilita' di regolare diversamente situazioni
differenti quanto a costi ed organizzazione di impresa. E questo a
tacere delle ulteriori modificazioni alla tariffa che sono rese
possibili: da "situazioni soggettive quali il contratto diretto con o
senza intermediari, che consente una riduzione del 5% sulla tariffa
altrimenti obbligatoria"; da situazioni "oggettive, dovute allo
sconto durata o durata quantita', e/o ripetitivita' dei viaggi";
dagli accordi collettivi nazionali.
6.2. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 101 della
Costituzione, si rileva che la norma impugnata e' una norma di
garanzia che si limita a prevedere che, in presenza di un contratto
quale l'appalto di servizi di trasporto, il mittente si debba
attenere, per quel che concerne il mero trasporto, al sistema delle
tariffe a forcella.
6.3. - Circa la violazione dell'art. 41 della Costituzione, si
osserva altresi' che la previsione di un sistema di prezzi vincolati,
diretto ad evitare l'abuso di posizione dominante, ben puo' rientrare
nell'ambito della previsione costituzionale, anche alla luce della
recente giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha affermato la
piena compatibilita' del sistema delle tariffe a forcella con il
Trattato CEE.
7.1. - La difesa della Canada Maritime Service Limited ha
presentato a sua volta un'ampia memoria, nella quale, dopo aver
sottolineato i caratteri che il giudizio di ragionevolezza e' venuto
ad assumere nella giurisprudenza costituzionale - in particolare
quale "ricerca dei fini oggettivo e soggettivo della disciplina
impugnata" - si evidenzia che scopo della normativa in questione e'
quello di assicurare un equilibrio tra domanda e offerta dei servizi
di autotrasporto, in un campo nel quale la seconda e' superiore alla
prima, evitando cosi' la concorrenza al ribasso. A tal fine il
legislatore e' intervenuto con due strumenti: la limitazione
dell'accesso al mercato e la imposizione autoritativa dei prezzi;
tuttavia, il primo intervento sarebbe stato sufficiente allo scopo
perseguito, mentre l'intervento sui prezzi "sembra aver poco a che
vedere con gli obiettivi ufficiali della legislazione in esame, e
cioe' quelli di ridurre l'offerta di autotrasporto". Esso finisce,
anzi, per incentivare l'ingresso sul mercato di nuovi
autotrasportatori, ma poiche' tale ingresso non e' possibile, a causa
delle restrizioni quantitative all'accesso, consegue alla imposizione
dei prezzi un vantaggio solo per coloro che sono gia' nel mercato.
Ricostruendo la situazione precedente alla entrata in vigore della
norma impugnata, si evidenzia come un gran numero di
autotrasportatori abbia cercato di sottrarsi alla applicazione delle
tariffe a forcella attraverso la adozione di sconti segreti o la
stipulazione di contratti atipici di trasporto non soggetti alla
tariffa obbligatoria, salvo richiedere all'utente, ex post,
l'applicazione delle tariffe medesime ampliando in tal modo
"enormemente" il contenzioso tra autotrasportatori ed utenti. Proprio
per cautelarsi rispetto ad azioni di rimborso intentate dagli
autotrasportatori, gli utenti hanno fatto sempre piu' spesso ricorso
a contratti di appalto di servizi di autotrasporto, rispetto ai quali
le norme in tema di tariffe obbligatorie non risultavano applicabili.
Le modifiche introdotte con la legge n. 162 del 1993 sono volte
proprio a "contrapporsi" a tali situazioni, e a riaffermare la
necessita' di un'applicazione capillare delle tariffe obbligatorie, a
beneficio esclusivo dei vettori.
Ma, ad avviso della parte deducente, la norma non sarebbe idonea a
raggiungere lo scopo che sembra voler conseguire, "cioe' quello di
riequilibrare il mercato riducendo l'offerta di autotrasporto"; "ne'
perseguirebbe un interesse costituzionalmente apprezzabile, essendo
in realta' unicamente diretta a sgravare gli uffici giudiziari dalle
controversie relative al recupero di differenze tariffarie".
Anche in termini economici, le conseguenze della applicazione delle
tariffe gia' in vigore a tutti i tipi di contratto di trasporto
evidenzierebbero la violazione del principio di eguaglianza.
La memoria, nell'esporre i dati relativi ai costi di esercizio
delle varie imprese, in relazione anche alle diverse tipologie
contrattuali, osserva che, oltretutto, nel contratto di appalto di
trasporti l'applicazione delle tariffe obbligatorie non ha alcun
senso, perche' il vettore potrebbe non farsi pagare le operazioni
accessorie e complementari, violando cosi', di fatto, la disciplina
obbligatoria.
7.2. - Circa l'art. 41 della Costituzione, si ribadisce che la
normativa censurata pregiudica ed ostacola, senza razionale
giustificazione, l'esercizio di una attivita' economica privata,
osservando in particolare che l'estensione delle tariffe a settori
precedentemente affidati ad una libera formazione dei prezzi si
potrebbe giustificare solo per promuovere gli interessi della
collettivita', e non per giovare ad una determinata categoria di
operatori economici, come fa la normativa in questione, che favorisce
i vettori rispetto agli utenti dei servizi di trasporto.
7.3. - Infine, sull'art. 101 della Costituzione, si rileva che la
disposizione censurata, sotto una parvenza di norma interpretativa,
impedisce, in realta', al giudice "di procedere alla individuazione
della concreta fattispecie sottoposta al suo esame", precludendogli
di accertare se il contratto sottoposto a giudizio sia suscettibile
di essere considerato "particolare" o "speciale", dal momento che si
dispone che ogni contratto, il quale, in qualsiasi modo ed in
qualsiasi forma, preveda la effettuazione di autotrasporto di cose
per conto terzi, e' comunque soggetto alle disposizioni della legge
n. 298 del 1974.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il Tribunale di Livorno solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 29
marzo 1993, n. 82 (Misure urgenti per il settore dell'autotrasporto
di cose per conto di terzi), convertito, con modificazioni, nella
legge 27 maggio 1993, n. 162, secondo il quale l'ultimo comma
dell'art. 8 delle norme di esecuzione della legge 6 giugno 1974, n.
298, approvate con d.P.R. 9 gennaio 1978, n. 56, si interpreta nel
senso che non e' ammessa la stipulazione di alcun tipo di contratto
che preveda l'effettuazione di autotrasporto di cose per conto di
terzi a prezzi o condizioni tariffarie derogativi rispetto a quelli
stabiliti dalla medesima legge n. 298 del 1974 e successivi
provvedimenti attuativi, ed a quelli derivanti dagli accordi
collettivi previsti dall'art. 13 del decreto del Ministro dei
trasporti 18 novembre 1982.
2. - Secondo il giudice rimettente la disposizione censurata
sarebbe incostituzionale in quanto:
pur qualificandosi quale norma interpretativa, "sembra incidere
profondamente sul dato testuale della norma interpretata, ampliandone
l'ambito e l'operativita'", con la conseguenza che, per "la sua
natura interpretativa, in realta' solo apparente, vincola
l'interpretazione del giudice, incompatibilmente con l'art. 101,
secondo comma, della Costituzione";
prevede un identico regime tariffario (nella specie, le tariffe
istituite con decreto ministeriale 18 novembre 1982, determinate
"tenendo conto dei costi di esercizio di una tipica impresa di
trasporto"), sia per il caso della esecuzione di un contratto di
trasporto che di un contratto di appalto di servizi, parificando, in
modo irragionevole, situazioni tra loro diverse, quanto a costi da
sostenere, in violazione dell'art. 3 della Costituzione;
applica a contratti che comportano costi maggiori le tariffe
determinate per quelli che implicano costi minori, comprimendo la
liberta' di iniziativa economica privata, incidendo sul principio
della libera concorrenza attuato in sede comunitaria e pregiudicando
l'interesse generale che trova tutela nelle disposizioni di cui al
primo e al secondo comma dell'art. 41 della Costituzione.
3. - In via pregiudiziale, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' della questione sollevata dalla Avvocatura dello
Stato, la quale assume che l'ordinanza non sarebbe adeguatamente
motivata in punto di rilevanza e, in particolare, non conterrebbe
elementi sufficienti sulla sussistenza di connotati "speciali" tali
da poter far ricondurre il rapporto dedotto nel giudizio a quo nel
genus del contratto di appalto di servizi, anziche' in quello del
contratto di trasporto.
Nei limiti del vaglio che compete a questa Corte, consistente nella
verifica di una ragionevole possibilita' che la disposizione
denunciata sia applicabile nel giudizio a quo, l'eccezione va
disattesa. Secondo costante giurisprudenza, la valutazione di
rilevanza dalla quale il giudice a quo muove, nel ritenere di dover
fare applicazione della norma al caso a lui sottoposto, si puo'
disattendere soltanto quando la stessa risulti del tutto
implausibile, giacche', altrimenti, la Corte verrebbe ad occuparsi di
un problema la cui risoluzione compete al giudice rimettente e cioe'
quello attinente, da un canto, alla definizione della fattispecie
concreta e, dall'altro, all'individuazione delle disposizioni che la
regolano.
Sotto il primo profilo e' sufficiente, dunque, che il rimettente
descriva la fattispecie sottoposta al suo esame quanto occorre per
dar conto dell'avvenuto apprezzamento della rilevanza, senza essere
tenuto, per questo, ad esporre compiutamente le vicende del giudizio
principale. A tale onere l'ordinanza non si e' sottratta, richiamando
sostanzialmente, nel definire la fattispecie oggetto di giudizio,
quelle connotazioni che la costante giurisprudenza considera tipiche
del contratto di appalto di servizi di trasporto. Alla definizione
cosi' accolta non contraddicono gli altri dati desumibili dal
contesto della ordinanza stessa in ordine agli elementi che
caratterizzavano, in punto di fatto, il rapporto intercorso fra le
parti.
Anche sotto il secondo profilo, che concerne l'applicabilita', alla
fattispecie, della norma censurata, il vaglio di rilevanza puo'
reputarsi positivamente svolto. Infatti, in base al tenore letterale
della disposizione denunciata - che si riferisce ad "ogni tipo di
contratto che preveda l'effettuazione di autotrasporto per conto di
terzi" - non appare implausibile il significato che il rimettente
attribuisce alla medesima, ritenendola di latitudine tale da
ricomprendere nel regime delle tariffe a forcella "ogni contratto nel
quale sia prevista l'effettuazione di prestazioni di autotrasporto di
cose per conto di terzi".
4. - Nel merito, la questione - da esaminare, come e' ovvio, nei
limiti delle prospettazioni dell'ordinanza, senza tener conto di
eventuali altri profili che emergano dalle memorie delle parti - non
e' fondata.
I dubbi di legittimita' costituzionale sollevati dall'ordinanza
hanno quale comune premessa la considerazione che l'art. 3 del
decreto-legge n. 82 del 1993, al di la' della formale
autoqualificazione, non esprima l'interpretazione autentica della
precedente disposizione, ma modifichi, per di piu' retroattivamente,
la disciplina, con finalita', pertanto, diverse da quella di rendere
inequivoco il contenuto della disposizione in essa richiamata.
Ne discenderebbe il lamentato contrasto con gli invocati parametri
costituzionali, in ragione dell'incidenza che la norma censurata
avrebbe sulla funzione interpretativa spettante al giudice, nonche'
per l'irragionevole parificazione di situazioni non sussumibili, in
ragione delle loro differenti caratteristiche, sotto una comune
disciplina.
5. - Si ripropongono, dunque, i problemi gia' piu' volte esaminati
dalla giurisprudenza costituzionale la quale, come e' noto - pur
ammettendo la facolta' del legislatore di emanare leggi
interpretative, con il connaturale elemento della retroattivita' -
non ritiene sufficiente, per poterle considerare tali, la sola
autoqualificazione, riconoscendo il carattere di norma di
interpretazione autentica soltanto alle norme dirette a chiarire il
senso di quelle preesistenti, ovvero ad escludere o ad enucleare uno
dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme
interpretate (sentenza n. 94 del 1995). A detto fine occorre,
peraltro, che la scelta imposta dalla norma rientri tra le varianti
di senso compatibili con il tenore letterale del testo interpretato,
si' da stabilire un significato che ragionevolmente possa essere
ascritto alla legge anteriore.
6. - La legge 6 giugno 1974, n. 298, nel disciplinare l'attivita'
di autotrasporto di cose per conto di terzi che si svolge sul
territorio nazionale, contempla un regime di carattere pubblicistico,
che ha uno dei suoi tratti fondamentali nell'istituzione di un
apposito albo nel quale vanno iscritti coloro che intendano
esercitare detta attivita', la quale assume, percio', connotazioni di
vera e propria attivita' professionale, al punto che l'esercizio
abusivo dell'autotrasporto e' colpito con le sanzioni previste
dall'art. 348 del codice penale (art. 26 della legge n. 298 del
1974).
A tale assetto fa riscontro un sistema di tabelle tariffarie
(cosiddette tariffe a forcella) reso obbligatorio dal divieto di
"stipulazione di contratti che comportino prezzi di trasporto
determinati al di fuori dei limiti massimi e minimi delle forcelle"
(art. 51, terzo comma), sia pure con la contestuale previsione della
possibilita' di fissare "condizioni e prezzi particolari di
esecuzione dei trasporti in funzione del tonnellaggio complessivo di
merce trasportato da una stessa impresa per conto di uno stesso
mittente in un determinato periodo di tempo" (art.52, ultimo comma).
La tassativita' delle tariffe e' ribadita dall'art. 8 del
regolamento di esecuzione della legge contenuto nel d.P.R. 9 gennaio
1978, n. 56, che, nell'indicare i criteri per la composizione delle
relative tabelle, stabilisce, all'ultimo comma, che "non e' ammessa
la stipulazione di contratti particolari o speciali sotto qualsiasi
forma, i quali prevedano prezzi di trasporto non compresi nella
forcella e comunque non rientranti nella disciplina tariffaria
prevista dalla legge 6 giugno 1974, n. 298".
Quanto ai contratti particolari, l'art. 13 del decreto ministeriale
18 novembre 1982, con il quale sono state approvate le tariffe e le
rispettive disposizioni generali e condizioni di applicazione, ne
specifica ulteriormente i caratteri, prevedendo che essi vengano
stipulati sulla base di accordi di categoria.
Dal richiamato quadro normativo possono trarsi, in linea di
principio, due interpretazioni, come risulta anche dalla
giurisprudenza e dalla dottrina in materia: una, fatta propria
dall'ordinanza di rimessione, considera la disciplina riferita
strettamente a quei rapporti che traggano origine solo dal contratto
di trasporto; l'altra, invece, da' preminente rilievo alla
prestazione in se', si' da ricomprendere anche altre figure negoziali
(tra cui, in particolare, l'appalto di servizi di trasporto),
nell'ambito delle quali la disciplina tariffaria va, naturalmente,
riferita alla prestazione di trasporto in quanto tale, piuttosto che
alla fonte del rapporto.
L'art. 3 del decreto-legge n. 82 del 1993, emanato con il
dichiarato intento di chiarire il significato dell'art. 8 del d.P.R.
n. 56 del 1978, e con quello, che si desume dalla stessa disposizione
denunciata, di conferire base legislativa agli accordi di categoria
in materia di contratti particolari, rientra nell'ambito delle
possibili interpretazioni della normativa preesistente.
In sostanza - a muovere da una lettura dell'art. 3 conforme a
quella accolta dal rimettente, nel senso cioe' che il riferimento a
tutti i tipi di contratto valga ad attrarre nella sfera di disciplina
anche i contratti di appalto di servizi di trasporto - la
disposizione denunciata puo' ben essere intesa a chiarire il
significato dell'art. 8 del d.P.R. n. 56 del 1978 e, piu' in
generale, la portata della precedente disciplina, nell'ambito delle
possibili opzioni ermeneutiche dalla stessa consentite, rispondendo
cosi' ai requisiti propri della legge interpretativa.
Si puo', pertanto, concludere che la disposizione denunciata e'
correttamente qualificata di interpretazione autentica e, come tale,
e' caratterizzata dalla retroattivita'.
7. - Cio' posto, il contenuto della disposizione denunciata non
appare in contrasto con alcuno dei parametri invocati nell'ordinanza
di rimessione.
Non sussiste, anzitutto, il contrasto con l'art. 101 della
Costituzione, in quanto il carattere di norma di interpretazione
autentica che va riconosciuto all'art. 3 del d.-l. n. 82 del 1993
permette di escludere che la disposizione interferisca con
l'esercizio della funzione giurisdizionale, essendosi il legislatore
mosso sul piano delle fonti, ed avendo esercitato il potere di
attribuire alla disposizione interpretata un significato obbligatorio
per tutti (da ultimo, sentenza n. 15 del 1995). Del resto la
retroattivita' in se' non puo' ritenersi elemento che, assunto
isolatamente, sia idoneo ad integrare un vizio della legge, come la
giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto (sentenza n. 6 del
1994).
8. - Si perviene cosi' alle altre due censure, che a ben vedere
costituiscono il reale fulcro della questione prospettata, e cioe'
quella attinente alla pretesa violazione dell'art. 3, secondo comma
(recte: primo comma) della Costituzione, nel presupposto che la norma
censurata, imponendo un identico regime tariffario, determini una
ingiustificata ed irragionevole parificazione di situazioni tra loro
diverse; e quella concernente il dubbio di violazione dell'art. 41,
primo e secondo comma, della Costituzione, sotto il profilo della
compressione della liberta' di iniziativa economica privata e della
lesione del principio di libera concorrenza attuato in sede
comunitaria. Dubbio che, essendo imperniato essenzialmente sulla
lamentata parificazione tra contratti che comportano costi minori e
contratti che comportano costi maggiori, si risolve, in definitiva,
nella riproposizione della doglianza di violazione del principio di
eguaglianza.
Il giudizio di eguaglianza come giudizio di relazione - per cui a
situazioni eguali deve corrispondere una identica disciplina e,
all'inverso, discipline differenziate andranno collegate a situazioni
differenti - comporta che la disamina della conformita' di una norma
a quel principio deve svilupparsi secondo un modello dinamico,
incentrandosi sul perche' una determinata disciplina operi quella
specifica distinzione; solo a seguito della verifica della carenza di
una causa della disciplina introdotta si potra' dire realizzato un
vizio di legittimita' costituzionale della norma, proprio perche'
fondato sulla irragionevole scelta di un regime che finisce per
omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per
differenziare il trattamento di situazioni analoghe (sentenze nn. 89
e 193 del 1996).
Per comprendere la "causa" della norma censurata, occorre
considerare il quadro normativo nel quale l'art. 3 del decreto-legge
n. 82 del 1993 si colloca, a partire dalla legge n. 298 del 1974.
L'autotrasporto di cose per conto di terzi, al quale si applica il
sistema delle tariffe a forcella, introdotto dalla legge n. 298 del
1974, va inteso, secondo l'art. 40 della medesima legge, come
"l'attivita' imprenditoriale per la prestazione di servizi di
trasporto verso un determinato corrispettivo", definizione che mette
in evidenza profili che sono comuni anche al contratto di appalto,
vale a dire l'organizzazione imprenditoriale (art. 1655 cod.civ.) e
la prestazione di servizi (art. 1677 cod.civ.).
Gli obiettivi del sistema pubblicistico delle tariffe a forcella,
quali si evincono dagli stessi lavori preparatori della legge, sono
quelli di garantire alle imprese un margine di utile, evitando
situazioni di concorrenza sleale che, deprimendo i noli, costringano
le imprese stesse ad operare in condizioni di difficolta', si' da non
procedere ad ammortamenti e da non garantire ai lavoratori il dovuto
trattamento economico e normativo. A tali finalita' si aggiunge
quella di realizzare la trasparenza del mercato, e cioe' la
conoscenza dei prezzi sia da parte delle imprese di autotrasporto che
dell'utenza.
Al fine di "permettere alle imprese di trasporto di conseguire
un'equa remunerazione" i criteri dettati dal legislatore per la
determinazione delle tariffe (art. 52, primo comma, della legge n.
298 del 1974) fanno riferimento al costo medio delle prestazioni di
trasporto, "per imprese ben gestite e che godono di normali
condizioni di impiego della loro capacita' di trasporto", tenendo
conto, altresi', della situazione di mercato.
In questo ambito non puo' reputarsi irragionevole e
ingiustificatamente discriminatoria, in relazione al parametro
dell'art. 3 della Costituzione, una disposizione che, nel ribadire la
vincolativita' del sistema di tariffe a forcella per tutti i
contratti che comunque prevedano l'autotrasporto di cose per conto di
terzi, ponga l'accento piu' sulla prestazione convenuta che sulla
tipologia negoziale in cui essa si inquadra, rispondendo, cosi', alla
esigenza di impedire la elusione della relativa normativa, alla
stregua di una ratio legislativa che, nella disciplina unitaria
dell'autotrasporto di cose per conto di terzi, considera il carattere
di servizio pubblico proprio di quest'ultimo, nonche' l'incidenza
diretta sui bisogni della collettivita' di una siffatta attivita'
(sentenza n. 548 del 1990).
Quanto all'art. 41 della Costituzione, non vale appellarsi, come fa
l'ordinanza, al principio di liberta' di iniziativa economica
privata, giacche' questo, come piu' volte posto in evidenza dalla
Corte, va bilanciato con l'utilita' sociale; ne' ai principi
dell'ordinamento comunitario, essendo stata riconosciuta dalla stessa
giurisprudenza della Corte di giustizia la compatibilita' con detto
ordinamento del sistema tariffario dell'autotrasporto di merci. Per
il resto, occorre solo evidenziare l'inconsistenza
dell'argomentazione del rimettente, relativa ai maggiori costi a
carico di talune imprese, giacche', come emerge anche dai lavori
preparatori sopra ricordati, l'obiettivo del legislatore, gia' a suo
tempo, consisteva proprio nell'assicurare condizioni remunerative
minime a tutti gli operatori del settore.
D'altro canto, la presenza di elementi di differenziazione tra le
varie situazioni, consente di configurare il sistema delle tariffe a
forcella come un sistema sufficientemente elastico nell'ambito di un
mercato amministrativamente regolato, come dimostra la prevista
facolta' delle parti di fissare non solo il corrispettivo tra il
limite massimo e il limite minimo della tariffa a forcella
corrispondente (art. 51, terzo comma, della legge n. 298 del 1974),
ma anche condizioni e prezzi particolari (art. 52, terzo comma, della
medesima legge); e cosi' pure la possibilita' di applicare tariffe
speciali per particolari esigenze del trasporto (art. 12 del d.P.R.
n. 56 del 1978) nonche' di remunerare i servizi accessori (artt. 14 e
16 del medesimo d.P.R.).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 del d.-l. 29 marzo 1993, n. 82 (Misure urgenti per il
settore dell'autotrasporto di cose per conto di terzi), convertito,
con modificazioni, nella legge 27 maggio 1993, n. 162, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 41 e 101 della Costituzione, dal Tribunale
di Livorno con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 1996.
Il presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 novembre 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1743