N. 387 SENTENZA 17 ottobre - 5 novembre 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Procedimento dinanzi ai collegi regionali di garanzie elettorali - Accertamenti e contestazioni di competenza del collegio - Impugnativa delle decisioni dinanzi al collegio centrale - Mancata previsione della partecipazione di un soggetto pubblico dinanzi al collegio centrale - Mancata attribuzione al collegio regionale o ad un suo rappresentante della veste di autorita' amministrativa partecipante al procedimento dinanzi al collegio centrale - Natura amministrativa dell'organo rimettente e pertanto non legittimato a sollevare questioni di costituzionalita' - Inammissibilita'. (Legge 10 dicembre 1993, n. 515, artt. 13, comma 3, 14, commi 1, 3, 4, 5 e 15, comma 8). (Cost., artt. 24, 101 102).(GU n.46 del 13-11-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 13, comma
3, 14, commi 1, 3, 4 e 5, e 15, comma 8, della legge 10 dicembre
1993, n. 515 (Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione
alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica), promosso con
ordinanza emessa il 13 maggio 1996 dal Collegio centrale di garanzia
elettorale presso la Corte di cassazione sul ricorso proposto da
Campagna Luigi, iscritta al n. 684 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Campagna Luigi nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1996 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per Campagna Luigi e
l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Collegio centrale di garanzia elettorale presso la Corte di
cassazione - nel decidere sull'impugnativa di un provvedimento con
cui il Collegio regionale presso la Corte d'appello di Catanzaro
aveva inflitto una sanzione amministrativa ad un candidato alle
elezioni regionali per il mancato deposito della dichiarazione
concernente le spese sostenute durante la campagna elettorale - con
ordinanza emessa il 13 maggio 1996 ha sollevato, in riferimento agli
artt. 24, 101 e 102 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale di alcuni articoli della legge 10 dicembre 1993, n.
515 (Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione alla Camera
dei deputati e al Senato della Repubblica), che detta la disciplina
delle campagne per le elezioni delle due Camere, poi estesa dalla
legge 23 febbraio 1995, n. 43, anche alle elezioni regionali. Le
specifiche disposizioni denunciate sono:
a) l'art. 13, comma 3, l'art. 14, commi 1, 3 e 4, e l'art. 15,
comma 8 -, in riferimento agli artt. 101 e 102 della Costituzione -,
nella parte in cui non prevedono che agli accertamenti e alle
contestazioni di competenza del Collegio regionale di garanzia
provveda un soggetto pubblico distinto dal Collegio stesso;
b) l'art. 14, comma 4, - in riferimento all'art. 24 della
Costituzione, - nella parte in cui non prevede la facolta' delle
parti di essere sentite dinanzi al Collegio regionale di garanzia
elettorale;
c) l'art. 14, comma 5 in riferimento agli artt. 24, 101 e 102
della Costituzione, nella parte in cui non contempla nel procedimento
dinanzi al Collegio centrale di garanzia elettorale la partecipazione
del soggetto pubblico di cui sub a) o, nell'ipotesi di reiezione
della questione di cui sub a), dello stesso Collegio regionale
configurato come autorita' amministrativa o di un suo rappresentante;
d) l'art. 14, comma 5 in riferimento agli artt. 24, 101 e 102
della Costituzione, nella parte in cui non prevede l'impugnazione, da
parte del soggetto pubblico di cui sub a) o dell'amministrazione
legittimata, delle decisioni del Collegio regionale di garanzia
elettorale favorevoli al candidato;
infine, e) l'art. 14, comma 5 in riferimento all'art. 24 della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il ricorrente
dinanzi al Collegio di garanzia elettorale possa depositare memorie,
possa chiedere copia degli atti del procedimento e possa esser
sentito.
Prima di formulare dette questioni, il Collegio rimettente
trascrive il contenuto di una propria decisione in cui, "anche a
prescindere dalla natura propriamente giurisdizionale", si era
dichiarato legittimato a proporre questioni di legittimita'
costituzionale. Sul punto esso argomenta nel senso: a) di essere
costituito in modo che venga assicurata la sua indipendenza, b) di
esercitare funzioni vo'lte all'applicazione obiettiva del diritto, c)
di emettere pronunce definitive. Con riguardo a quest'ultimo aspetto,
il Collegio esclude che le proprie pronunce possano essere impugnate
ed afferma che le stesse, in quanto potenzialmente idonee a
determinare la decadenza di un parlamentare "sia pure attraverso la
mediazione della deliberazione della Camera di appartenenza", non
possono essere qualificate come provvedimenti amministrativi di
applicazione di una sanzione pecuniaria.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilita' ovvero per l'infondatezza della questione,
riservando compiute difese ad una successiva memoria, poi presentata
nell'imminenza dell'udienza, in cui ha contestato anzitutto il
carattere giurisdizionale del Collegio rimettente. A parere
dell'Avvocatura entrambi i Collegi, regionali e nazionale, sarebbero
strutturati - analogamente al Garante per la radiodiffusione e
l'editoria - come organi amministrativi, deputati a svolgere
accertamenti sulle spese elettorali di candidati alle elezioni e a
verificarne la regolarita', "imponendo in caso contrario sanzioni
pecuniarie". Nel richiamare le previsioni legislative che ammettono
anche esposti da parte di qualsiasi elettore, l'Avvocatura sottolinea
come, in caso di mancata contestazione nei termini da parte del
Collegio, le dichiarazioni ed i rendiconti si considerano approvati,
ma soprattutto come le decisioni adottate dal Collegio centrale su
ricorso del candidato avverso i provvedimenti sanzionatori dei
Collegi regionali siano prive del caratteredella definitivita', in
quanto suscettibili di gravame dinanzi al pretore attraverso il
procedimento di opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981;
quest'ultimo rappresenterebbe, secondo la deducente Avvocatura, "la
prima sede giurisdizionale di esame della vicenda". Le decisioni dei
Collegi sarebbero percio' puramente e semplicemente atti
amministrativi, formatisi all'esito di un iter procedimentale che si
svolge nelle forme tipiche dell'attivita' amministrativa, dove non vi
sarebbe alcuna esigenza costituzionalmente garantita ne' a che la
contestazione provenga da un organo diverso da quello che poi
applichera' la sanzione, ne' a che la parte interessata sia sentita
oralmente, ne' infine a che vi sia un soggetto pubblico destinato ad
assumere il contraddittorio con il privato e a divenire titolare di
un autonomo potere d'impugnazione. In tale quadro la particolare
composizione dei Collegi e la loro terzieta' risulterebbero
giustificate dalla delicatezza degl'interessi in gioco.
Nel merito, poi, osserva l'Avvocatura che, anche a voler
considerare come giurisdizionale l'attivita' dei Collegi, la mancata
distinzione tra chi promuove l'azione e chi deve giudicare non
costituirebbe violazione del principio d'imparzialita' di cui
all'art. 101 della Costituzione, stante la gia' rilevata garanzia di
terzieta' dell'organo (qualificato come) giudicante, ne' sarebbe
configurabile alcuna lesione dell'art. 24 della Costituzione, poiche'
il previsto obbligo di contestazione e la prevista facolta' di
presentare memorie e documenti salvaguarderebbero pienamente il
diritto di difesa, che puo' articolarsi diversamente in funzione
delle caratteristiche dei diversi procedimenti.
3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituita la parte
privata, la quale ha insistito nella prospettazione di cui
all'ordinanza, riservandosi di depositare un'ulteriore memoria,
prodotta poi nell'imminenza dell'udienza. In essa la parte, dopo aver
ricordato la composizione dei Collegi, osserva che una recente
affermazione delle Sezioni unite della Cassazione circa
l'esperibilita' dell'opposizione pretorile avverso le decisioni del
Collegio determinerebbe una "situazione non chiarita sul punto della
definitivita'", ma che, in ogni caso, il difetto di tale requisito
non escluderebbe la legittimazione del rimettente a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale, proprio in quanto
costituito presso la Corte di cassazione e dotato di specifiche
caratteristiche di competenza.
Nel merito la parte insiste sulla fondatezza delle questioni,
rilevando in generale, "al di la'" delle stesse, un difetto di
razionalita' dell'intera struttura organizzativa e procedurale
disegnata dalla legge.
In particolare essa osserva come la "degradazione" del Collegio
centrale ad organo amministrativo introdurrebbe la "contraddizione"
di una decisione emessa da un organo istituito presso la Cassazione,
le cui decisioni sarebbero impugnate davanti al Pretore, "per tornare
infine in Cassazione".
Secondo la parte il Collegio rimettente sarebbe poi difficilmente
configurabile come sezione specializzata, per la mancanza di un nesso
organico con il C.S.M. e di una relazione funzionale con il codice di
rito (che sarebbe esclusa proprio dal richiamo alla legge n. 689 del
1981). E il difetto di tali requisiti minimi concreterebbe appunto la
denunciata violazione degli artt. 24, 102, secondo comma, e 108 della
Costituzione. Ma, soprattutto, ove si concludesse - come in memoria
si conclude - nel senso di non riconoscere al Collegio la
qualificazione di sezione specializzata, si dovrebbe ritenerlo un
giudice speciale, entrando cosi' in collisione con il dettato
costituzionale che vieta l'istituzione di giudici speciali.
Anche il canone della terzieta' del giudice verrebbe ad essere
contraddetto dalla composizione dell'organo: non ricorrerebbero
infatti le garanzie necessarie ad assicurare l'indipendenza degli
estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia (in
particolare non e' prevista l'interruzione di ogni attivita'
professionale), con violazione dell'art. 108 della Costituzione.
Inoltre le norme denunciate non definirebbero sufficientemente
l'idoneita' di tali ultimi soggetti, cosi' pregiudicando l'art. 102,
secondo comma, della Costituzione. Infine la loro stessa designazione
- non prevista attraverso la nomina del C.S.M. - risulterebbe assai
lontana dall'applicazione dell'art. 106, terzo comma, in quanto
rimessa alla scelta del Primo presidente della Suprema Corte.
Considerato in diritto
1. - Il Collegio centrale di garanzia elettorale ha sollevato, in
riferimento agli artt. 24, 101 e 102 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 13, comma 3, 14, commi 1, 3,
4 e 5, e 15, comma 8, della legge 10 dicembre 1993, n. 515. Le norme
denunciate sarebbero lesive del principio d'imparzialita' del giudice
la' dove non prevedono che, nel procedimento dinanzi ai Collegi
regionali di garanzia elettorale, vi sia un soggetto terzo, in
posizione autonoma e distinta, il quale provveda agli accertamenti ed
alle contestazioni di competenza del Collegio stesso nonche'
all'impugnativa delle decisioni di quest'ultimo dinanzi al Collegio
centrale. Analogalacuna normativa sarebbe ravvisabile - con
conseguente violazione dell'art. 24 della Costituzione specialmente
nell'art. 14, comma 5, della legge citata, nella parte in cui non
configura la partecipazione di un soggetto pubblico dinanzi al
Collegio centrale, ovvero - nell'ipotesi in cui la Corte non accolga
tale prospettazione - nella parte in cui la norma non attribuisce al
medesimo Collegio regionale, o ad un suo rappresentante, la veste di
autorita' amministrativa in grado di partecipare al procedimento
dinanzi al Collegio centrale con poteri d'impulso e d'impugnativa
delle decisioni favorevoli ai candidati. Un ulteriore profilo di
contrasto con l'art. 24 della Costituzione viene poi individuato nei
commi 4 e 5 del gia' richiamato art. 14 la' dove, nei procedimenti
che si svolgono rispettivamente dinanzi ai Collegi regionali ed a
quello centrale, non prevedono la facolta' per le parti di essere
sentite, ovvero di depositare memorie e chiedere copia degli atti.
2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione d'inammissibilita'
proposta dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui l'organo rimettente
avrebbe natura amministrativa e non sarebbe percio' legittimato a
sollevare questioni di costituzionalita' dinanzi a questa Corte.
L'eccezione e' fondata.
2.1. - Con la legge n. 515 del 1993 - che detta la disciplina delle
campagne elettorali per la Camera ed il Senato, poi estesa con la
legge 23 febbraio 1995, n. 43, anche alle elezioni dei Consigli
regionali - il legislatore ha inteso soddisfare molteplici esigenze,
come quelle di contemperare la divulgazione dei programmi elettorali
con la garanzia di una effettiva parita' tra gruppi e candidati, di
adeguare la propaganda alla logica maggioritaria del nuovo sistema,
che implica il rischio di personalizzare la dialettica politica, e di
rendere trasparenti i contributi, le spese nonche' le situazioni
patrimoniali e reddituali relative agli eletti. Elementi, questi
ultimi, gia' presenti nelle leggi 11 novembre 1981, n. 659, e 5
luglio 1982, n. 441, ma ora nuovamente disciplinati in un quadro
organico, che si propone altresi' di ricondurre il sistema
sanzionatorio nell'a'mbito dell'illecito amministrativo (cfr.
sentenza n. 52 del 1996).
La scelta di fondo su tale ultimo punto e' stata quella di una
globale depenalizzazione dei reati in materia di propaganda
elettorale. Quale corrispettivo di tale opzione, i meccanismi
finanziari che rendono possibile la divulgazione delle idee e la
formazione del consenso sono stati presidiati con una serie di
controlli e gravati da rigidi moduli procedimentali. Appunto in
questa ottica si inserisce - insieme con le attribuzioni del Garante
per la radiodiffusione e l'editoria, e con le funzioni demandate al
Collegio per il controllo sui consuntivi presso la Corte dei conti -
anche l'istituzione dei Collegi regionali e centrale di garanzia
elettorale, per la verifica della regolarita' delle dichiarazioni e
dei rendiconti previsti a carico dei candidati eletti.
Secondo uno schema non certo inedito, che vede in materia
elettorale la costituzione di organi amministrativi presso il giudice
ordinario, detti Collegi di garanzia operano nell'a'mbito,
rispettivamente, delle Corti d'appello e della Corte di cassazione.
Ma tale collocazione non comporta che i Collegi medesimi siano
inseriti nell'apparato giudiziario, evidente risultando la carenza,
sia sotto il profilo funzionale sia sotto quello strutturale, di un
nesso organico di compenetrazione istituzionale che consenta di
ritenere che essi costituiscano sezioni specializzate degli uffici
giudiziari presso cui sono istituiti. Basti notare, con riguardo al
primo profilo, che non viene adottato, neppure in parte, il codice di
rito e, sotto il secondo profilo, che manca, nonche'
l'assoggettamento alla sorveglianza dei capi di detti uffici, un
qualunque collegamento col Consiglio superiore della magistratura.
Ne', d'altronde, e' stato prospettato, o e' prospettabile - stante il
divieto in proposito sancito dalla Costituzione - che si sia in
presenza di giudici speciali.
2.2. - Escluso dunque che il Collegio rimettente sia qualificabile
come giudice in senso soggettivo, il riconoscimento della sua
legittimazione a sollevare questioni di costituzionalita'
presupporrebbe necessariamente che l'attivita' applicativa della
legge, da parte sua, fosse di tipo giurisdizionale, ed avesse quindi
non solo l'attributo dell'obiettivita', ma anche quello della
definitivita', nel senso dell'idoneita' a divenire irrimediabile
attraverso l'assunzione di un'efficacia analoga a quella del
giudicato. In tal caso, infatti, ove quella legittimazione non si
riconoscesse, ne conseguirebbe la sottrazione della denunciata
normativa al controllo di costituzionalita'.
Ebbene, nella specie, l'attributo della definitivita' e' da
ritenersi assente, perche' avverso l'applicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie di cui si discute nel procedimento a quo e'
prevista l'opposizione davanti al pretore a' sensi degli artt. 22 e
segg., inseriti nella sezione II del capo I della legge 24 novembre
1981, n. 689, cui fa espresso rinvio l'art. 15, primo comma5, della
denunciata legge n. 515 del 1993, come hanno ritenuto anche le
Sezioni unite civili della Corte di cassazione nel dichiarare
l'inammissibilita' del ricorso ex art. 111 della Costituzione avverso
le decisioni del Consiglio centrale di garanzia.
E' appunto codesto giudizio di opposizione, che si conclude con
sentenza ricorribile in cassazione, la sede nella quale deve trovare
attuazione il principio di costituzionalita', secondo cui il
controllo da parte di questa Corte deve coprire nella misura piu'
ampia possibile l'ordinamento giuridico. Laddove il meccanismo
predisposto per consentire detto controllo - dall'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, non e' attivabile nel corso del procedimento
davanti al rimettente Collegio di garanzia, proprio perche' questo
non ha natura giurisdizionale - ne' soggettivamente ne'
oggettivamente - pur se costituito in modo da assicurare una certa
indipendenza e chiamato ad applicare in modo obiettivo una regola
giuridica. La lamentata insufficienza di tale indipendenza e la pure
censurata carenza di contraddittorio stanno a indicare appunto che la
legge n. 515 del 1993 ha inteso soltanto accentuare le
caratteristiche di terzieta' nella fase procedimentale del controllo,
onde bilanciare la scelta di non attribuire invece alla
giurisdizione, ordinaria o amministrativa, la corrispondente
attivita' di accertamento e sanzionatoria. Attivita' la quale, nella
specie, si presenta infatti come tutta interna ad un procedimento di
verificazione che si attiva di ufficio, si svolge attraverso un mero
riscontro dei presupposti e delle condizioni richieste dalla legge in
vista dell'eventuale emanazione di un provvedimento finale privo -
come gia' detto - della definitivita', e che puo' concludersi anche
col silenzio, cioe' con l'approvazione implicita prevista dall'art.
14, comma 3, nel caso in cui "il Collegio non contesti la regolarita'
entro centottanta giorni dalla ricezione" delle dichiarazioni e dei
rendiconti.
2.3. - In contrario avviso non puo' condurre il rilievo -
valorizzato nell'ordinanza di rimessione e nella memoria della parte
privata - che l'art. 15, comma 7, della denunciata legge prevede
anche la decadenza dalla carica quale effetto dell'accertata
violazione delle norme da parte del candidato. E cio', sia perche'
questa dev'essere stata dichiarata "in modo definitivo" (e tale puo'
considerarsi solo dopo l'esaurimento di ogni rimedio impugnatorio
concesso dalla legge all'interessato contro la decisione del Collegio
di garanzia), sia perche', comunque, la decadenza consegue in modo
diretto, non gia' da tale pur definitiva decisione, bensi' dalla
delibera della Camera di appartenenza, come dispone espressamente il
succitato settimo comma, in puntuale applicazione dell'art. 66 Cost.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 13, comma 3, 14, commi 1, 3, 4, 5 e 15, comma 8, della
legge 10 dicembre 1993, n. 515 (Disciplina delle campagne elettorali
per l'elezione alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 24, 101 e 102 della
Costituzione, dal Collegio centrale di garanzia elettorale, con
l'ordinanza di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 novembre 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1744