Ai prefetti della Repubblica
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Ai questori della Repubblica
e, per conoscenza:
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al commissario del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Al Comando generale dell'Arma dei
carabinieri
Al Comando generale della Guardia
di finanza
Si e' potuto di recente riscontrare che le problematiche afferenti
i limiti dell'efficacia territoriale dell'autorizzazione ex art. 13
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza per l'esercizio
dell'attivita' di investigatore privato e il regime giuridico cui
soggiacciono i consulenti incaricati di ricostruire la dinamica di
sinistri stradali (periti assicurativi), hanno suscitato dubbi
interpretativi negli uffici periferici di questa amministrazione e
negli operatori di settore.
In considerazione di cio' questo Ministero, dopo una fase di
approfondimento durante la quale sono state fornite risposte a
specifici quesiti, ritiene ora di poter formulare le seguenti
indicazioni, in relazione a ciascuna delle questioni
sopraevidenziate.
Efficacia territoriale della licenza
ex art. 134 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza
Il problema della delimitazione dell'efficacia territoriale della
licenza ex art. 134 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza
e' stato, come e' noto, esaminato dal Consiglio di Stato in sede
consultiva.
Nel parere 17 giugno 1958, n. 1093, diffuso con la circolare n.
10.15420.10089.D.A.7(2) del 4 agosto 1958 e qui nuovamente unito in
copia per un pronto riferimento delle SS.LL. (allegato 1), l'on.le
collegio rilevo' che le autorizzazioni di polizia hanno un'efficacia
ristretta ad un determinato ambito territoriale soltanto quando si
riferiscono a servizi per i quali e' ravvisabile un nesso di
interdipendenza tra attivita' autorizzata e caratteristiche
strutturali ed ambientali delle localita' in cui si svolge il
servizio.
Sulla scia di questo principio il Consiglio di Stato ha affermato
che, al contrario degli istituti di vigilanza, gli istituti di
investigazione privata e informazioni commerciali possono svolgere
indagini anche al di fuori della provincia dove siede il prefetto che
ha concesso l'autorizzazione.
La portata di questo principio d'ordine generale e' piu' nel
dettaglio precisata dalla sentenza della Corte di cassazione, sezione
III penale, del 2 aprile 1992, n. 732 (allegato 2) e dalla sentenza
del TAR Puglia, sezione I, Lecce del 12 gennaio 1995, n. 206
(allegato 3).
I giudici hanno in ambedue le circostanze riconosciuto che gli
istituti di investigazione e raccolta di informazioni commerciali
possono legittimamente e senza doversi munire di uno specifico atto
di consenso, svolgere indagini che li possano portare occasionalmente
e per esigenze dettate dalla natura dell'incarico, a ricercare
elementi informativi su tutto il territorio dello Stato.
A conclusioni diverse si e' invece giunti nel caso in cui l'ente
eserciti stabilmente la propria attivita' nel territorio di una
provincia diversa, ovvero vi espleti servizi aventi una specifica
caratterizzazione territoriale, quali quelli di antitaccheggio.
In simili ipotesi le ricordate magistrature hanno concordato sulla
necessita' che l'interessato si munisca di uno specifico atto di
assenso rilasciato dal prefetto mentre hanno espresso pareri diversi
circa la concreta individuazione dell'atto abilitativo.
La Corte di cassazione ha identificato tale atto abilitativo
nell'autorizzazione che l'art. 257, ultimo comma del regio decreto n.
635/1940 prescrive per la modificazione della modalita' di
funzionamento dell'ente; il TAR Puglia ha invece ritenuto che sia
necessaria un'autorizzazione ex art. 134 del testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza concessa dal prefetto della provincia in cui si
agisce stabilmente o, almeno, un'annotazione della possibilita' di
eseguire servizio fuori sede apposta sul titolo di polizia gia' in
possesso dell'istituto di investigazione.
Il carattere non univoco delle soluzioni prospettate pone, quindi,
a questo Ministero l'esigenza di stabilire quale atto di consenso sia
necessario per l'esercizio con continuita' ed assiduita'
dell'investigazione privata in una provincia diversa da quella cui si
riferisce l'autorizzazione rilasciata.
A tale proposito vale la pena osservare che la stabile presenza sul
territorio della provincia di un istituto di investigazione incide
sul numero e l'importanza degli istituti gia' operanti in quella
circoscrizione.
E' facile tale circostanza viene presa in considerazione dal
legislatore all'art. 136 del testo unico della pubblica sicurezza
quale parametro di giudizio ai fini della concessione
dell'autorizzazione ex art. 134 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza.
Tenuto conto di cio' si ritiene che l'istituto di investigazione il
quale intenda stabilmente operare in una provincia dovra'
preventivamente munirsi dell'autorizzazione ex art. 134 del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza che dovra' essere richiesta
al prefetto competente per territorio.
In tal senso per altro si riscontra una pronuncia della piu'
recente giurisprudenza di merito (si veda la sentenza del pretore di
Ravenna del 17 febbraio 1997, n. 248, allegato 4).
Per altro occorre sottolineare che la risoluzione qui illustrata
non rappresenta un indirizzo del tutto innovativo.
Infatti questo Ministero ha piu' volte espresso l'avviso che gli
istituti di investigazione possono aprire una sede in una provincia
diversa - sicuro indice della volonta' di operare cola' stabilmente -
soltanto previo rilascio di una nuova licenza ex art. 134 del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza da parte del prefetto
competente in quella giurisdizione.
E' per altro evidente che le direttive soprariportate pongono il
problema di identificare i contorni dello stabile esercizio
dell'attivita' di investigatore privato in una giurisdizione diversa
da quella del prefetto che ha rilasciato l'autorizzazione.
A tal proposito si e' dell'avviso che l'esistenza di un simile
modus operandi non puo' essere ricavato soltanto dagli annunci
pubblicitari che siano comparsi sui vari mezzi di comunicazione. Le
inserzioni propagandistiche, infatti, possono tutt'al piu' integrare
gli estremi tentativo che, pero', nei reati contravvenzionali quale
e' la violazione dell'art. 134 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza non e' punibile.
Assumono, invece, definitivo rilievo i comportamenti tenuti dagli
interessati.
Cosi' sembra che possano considerarsi come indici dello stabile
esercizio dell'attivita' di investigatore circostanze concrete quali
l'attivazione di una sede aperta alpubblico nella provincia ovvero
l'aver comunque apprestato una duratura organizzazione con l'impiego
di risorse umane e materiali, ovvero ancora l'aver assunto, in via
continuativa e ripetuta nel tempo, incarichi professionali nella
provincia diversa da quella in cui si e' autorizzati.
Periti assicurativi
Un'altra questione, segnalata con particolare frequenza, concerne
il regime giuridico cui soggiace l'attivita' di raccolta di
informazioni messa in essere da consulenti incaricati da privati,
soprattutto compagnie di assicurazione, di ricostruire la dinamica di
incidenti stradali.
In particolare la questione sollevata riguarda la possibilita' di
qualificare l'attivita' in parola come una vera e propria forma di
investigazione privata sottoposta quindi alla disciplina
autorizzatoria ex art. 134 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza.
A tal proposito vale la pena ricordare che l'attivita' di raccolta
di informazioni nella vigente legislazione di pubblica sicurezza
viene presa in considerazione non soltanto all'art. 134 del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza.
Infatti sono soggette alla disciplina dell'art. 115 del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza le agenzie che raccolgono
informazioni per divulgazione a mezzi di bollettini ed altri simili
mezzi.
Alla medesima disposizione soggiace, cosi come chiarito nella
circolare n. 559/ C.8862.100879.D.A.(1) del 13 luglio 1993,
l'attivita' dei soggetti che, per conto dei committenti, consultano
le risultanze di pubblici registri a chiunque accessibili.
Tenuto conto di cio', sembra allora che l'attivita' rilevante ai
fini dell'art. 134 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza
sia la raccolta di informazioni ricavabili non semplicemente da
pubblici registri, bensi' attraverso un'attivita' di indagine avente
ad oggetto situazioni e circostanze di fatto da cui emergono dati
successivamente rielaborati in un piu' ampio quadro complessivo.
Ne consegue, allora, che i periti assicurativi che si limitino,
nell'ambito di un rapporto di lavoro dipendente ovvero di consulenza,
a reperire presso fonti pubbliche (si pensi, ad esempio, alle
risultanze del pubblico registro automobilistico o ai referti redatti
dalle forze di polizia accessibili, ai sensi dell'art. 11 del codice
della strada, agli interessati) documenti utili ad una ricostruzione
del sinistro, non dovranno munirsi di alcuna licenza di polizia.
Qualora, invece, siffatta attivita' si caratterizzi per
l'esecuzione di ulteriori indagini relative a circostanze o fatti non
desumibili da pubblici registri, i periti assicurativi dovranno
necessariamente munirsi della licenza ex art. 134 del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, pena l'incorrere nelle sanzioni di
ordine penale previste dal successivo art. 140.
Per altro si deve far presente che una simile attivita' non
presenta caratteristiche diverse da quelle che gli investigatori
privati possono disimpegnare a favore di altre categorie di utenti.
Pertanto i soggetti che siano abilitati a svolere a mente dell'art.
113 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, attivita' di
indagine potranno legittimamente ricercare informazioni relative a
sinistri stradali senza doversi munire di alcun atto di assenso da
parte del prefetto.
Per altro si e' potuto constatare che sono state gia' concesse agli
operatori in parola licenze ex art. 134 del testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza; sovente tuttavia l'efficacia abilitativa di
tali titoli di polizia e' stata limitata ai servizi investigativi
relativi agli incidenti stradali.
Tale limitazione del titolo di polizia appare legittima qualora
essa rispecchi il contenuto dell'istanza inoltrata dall'interessato;
infatti l'art. 257, quarto comma, del regio decreto n. 635 /1940
prevede che nella domanda vengano indicate le operazioni che si
intendono espletare.
Diversamente, qualora l'interessato chieda di essere abilitato a
svolgere la generalita' dei servizi investigativi, non appare
possibile, se non per comprovate esigenze di ordine e sicurezza
pubblica puntualmente indicate nella motivazione, escludere
l'efficacia autorizzatoria del titolo di polizia per i servizi di
investigazione relativi a incidenti stradali.
In ambedue i casi i signori prefetti dovranno verificare, tra
l'altro, la sussistenza di legge stabiliti, oltre che dagli articoli
11 e 134, anche dell'art. 136 del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza
La valutazione della capacita' tecnica e del numero e
dell'importanza degli istituti operanti appaiono nella fattispecie in
esame meritevoli di alcuni approfondimenti.
Circa il primo dei due requisiti, si fa presente che l'accoglimento
dell'istanza dovra' essere giudicato non in relazione all'idoneita'
dell'interessato ad effettuare perizie nel settore dei sinistri
stradali bensi' in relazione alla capacita' dell'interessato di
eseguire indagini.
L'art. 136, infatti, non richiede una capacita' tecnica specifica e
limitata ad un determinato settore investigativo, bensi' la piu'
ampia e generale capacita' di raccogliere informazioni e condurre
indagini.
Il perito assicurativo che intenda espletare ai sensi dell'art. 38
delle disposizioni attuative del codice di procedura penale indagini
al fine di ricercare elementi di prova da far valere nel corso del
procedimento penale dovra', invece, possedere il requisito della
specifica esperienza professionale richiesto dall'art. 222 delle
disposizioni attuative del codice di procedura penale.
Per quanto riguarda la considerazione del numero e dell'importanza
degli enti gia' operanti in relazione a richieste di autorizzazioni a
svolgere servizi investigativi limitatamente alla sola ricostruzione
degli incidenti stradali, occorre tener presente che tali servizi
possono, come gia' evidenziato, essere legittimamente disimpegnati
dai soggetti titolari delle licenza ex art. 134 del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza per svolgere attivita' investigativa
senza alcuna limitazione.
Ne consegue, allora, che a fronte di istanze specificamente rivolte
ad un determinato settore del campo professionale in parola, da un
lato sara' necessario verificare se i soggetti gia' operanti nella
provincia siano sufficienti a soddisfare, in condizioni di reale e
diffusa concorrenza, le richieste di questa particolare utenza,
dall'altro occorrera' accertare se la concessione di ulteriori titoli
abilitativi possa comunque risolversi in danno dell'ordine e della
sicurezza pubblica.
Tenuto conto della portata generale della presente circolare, si
pregano i signori prefetti di voler dare massima diffusione degli
orientamenti qui espressi dandone comunicazione agli istituti di
investigazione presenti nella propria giurisdizione e alle camere di
commercio industria ed artigianato affinche' ne rendano edotte le
altre categorie professionali interessate.
Si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione e
riscontro.
p. Il Ministro: Mustilli