N. 191 SENTENZA 17 - 24 giugno 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Rapporti di lavoro del personale tecnico - Precedente instaurazione di rapporto di lavoro a tempo indeterminato - Stabilizzazione in via permanente e definitiva - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996, art. 1).(GU n.27 del 2-7-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della regione siciliana, approvata il 24 marzo 1996 (Disposizioni in
materia di personale tecnico di cui all'art. 14 della legge regionale
15 maggio 1986, n. 26 e successive modifiche ed integrazioni. Norme
concernenti l'affidamento del servizio di tesoreria degli enti
locali. Reiscrizione di somme) promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la regione siciliana notificato il 1 aprile 1986,
depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 12 del
registro ricorso 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi l'Avvocato dello Stato Michele Di Pace per il ricorrente e
gli avvocati Francesco Torre e Francesco Castaldi per la regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996 e depositato il 10
aprile 1996 il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
impugnato l'art. 1 della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 24 marzo 1996 (Disposizioni in materia di personale
tecnico di cui all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1986, n.
26, e successive modifiche ed integrazioni. Norme concernenti
l'affidamento del servizio di tesoreria degli enti locali.
Reiscrizione di somme).
In particolare, la censura investe la disciplina contenuta
nell'art. 1 della predetta legge per violazione degli artt. 3, 51 e
97 della Costituzione nonche' dell'art. 2 della legge n. 421 del 1992
in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello statuto speciale,
laddove essa consente la stabilizzazione - permanente e definitiva -
di rapporti di lavoro da ritenersi non necessari per gli enti locali,
in quanto non ricompresi nelle previsioni delle piante organiche
rideterminate ai sensi delle vigenti disposizioni legislative
statali, vincolanti anche per la regione siciliana.
L'iter argomentativo su cui si fonda la questione di legittimita'
muove dalla premessa che il legislatore regionale con la previsione
normativa censurata intende dare definitiva soluzione all'attuale
stato di precariato in cui versano 1500 tecnici, assunti in origine
dai comuni della regione per l'esame e l'istruzione dei procedimenti
relativi alla sanatoria edilizia, disciplinata dalla legge regionale
n. 37 del 1985, prevedendo il loro inquadramento nei ruoli o la loro
stabilizzazione in aggiunta ai ruoli stessi in una specie di
soprannumero.
La situazione contingente e transeunte, cui in origine si doveva
far fronte con l'assunzione del personale tecnico da parte dei
comuni, seppur protrattasi in considerazione dell'elevato numero
delle domande di sanatoria presentate e della complessita' del
procedimento relativo alla loro definizione (tanto da indurre il
legislatore regionale a prorogare piu' volte il termine finale dei
contratti di durata biennale), non consentirebbe di assumere
stabilmente detto personale (sentenza n. 479 del 1995), senza alcuna
procedura concorsuale ed in elusione delle disposizioni precettive
che subordinano l'inquadramento nei ruoli alla preventiva verifica
dei carichi di lavoro.
Oltretutto, secondo le considerazioni conclusive espresse dal
Commissario dello Stato, si comprometterebbe il diritto
costituzionalmente garantito di coloro i quali, in attesa di essere
assunti, confidano nell'espletamento delle procedure concorsuali per
concorrere, a parita' di condizioni, all'accesso ai pubblici uffici.
2. - Si e' costituita la regione siciliana, sostenendo
l'infondatezza del ricorso sotto tutti i profili denunziati: in punto
di fatto non sarebbe corretto ritenere, come assume il ricorrente,
che il termine finale di durata dei contratti di cui si discute sia
perentorio; inoltre, ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale 6 luglio 1990, n. 11, il personale tecnico puo' essere
utilizzato, oltre che per le attivita' previste dalla legge regionale
10 agosto 1985, n. 37 anche per compiti d'istituto.
In diritto, la regione osserva che la norma impugnata espressamente
subordina l'inquadramento nei ruoli dei tecnici al rispetto delle
disposizioni statali in materia di assunzione e quindi alla
predeterminazione dei posti nelle rispettive piante organiche degli
enti e, da ultimo, alla previa selezione del personale mediante
"regolare procedura concorsuale" per titoli, da valutarsi secondo i
criteri ed i punteggi fissati con decreto dell'assessore regionale
per gli enti locali.
A guisa di corollario, sul piano dell'effettiva violazione dei
principi precettivi espressi nelle norme costituzionali richiamate,
la Regione richiama la consolidata giurisprudenza della Corte sulla
"non arbitrarieta'" e "non irragionevolezza" (cfr. sentenze n. 250
del 1993 e n. 314 del 1994) della disciplina che prevede la
stabilizzazione di rapporti di impiego sulla base della previa
verifica della concorrenza dei requisiti soggettivi (precedente
reclutamento mediante concorsi per esami e per titoli) ed oggettivi
(persistenza delle esigenze che diedero luogo alle assunzioni
straordinarie).
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sottoposta in
via principale all'esame della Corte, riguarda l'art. 1 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996
(Disposizioni in materia di personale tecnico di cui all'art. 14
della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, e successive modifiche
ed integrazioni. Norme concernenti l'affidamento del servizio di
tesoreria degli enti locali. Reiscrizione di somme), nella parte in
cui dispone la stabilizzazione, in via permanente e definitiva, dei
rapporti di lavoro del personale tecnico con il quale era stato
instaurato un rapporto di lavoro a tempo indeterminato ai sensi
dell'art. 1 della legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9 ed in
servizio presso i comuni.
Il ricorso del Commissario dello Stato per la regione siciliana
propone come motivi di impugnazione la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, per ingiustificato trattamento di favore rispetto ad
altri che aspirano all'accesso nell'impiego pubblico; nonche'
dell'art. 51 della Costituzione, in relazione alle aspettative di
coloro i quali sono in attesa di accedere agli uffici pubblici
mediante la partecipazione a concorsi pubblici aperti; dell'art. 97
della Costituzione, per contrasto con il principio di imparzialita' e
buon andamento della pubblica amministrazione (che subordina le
assunzioni al concorso pubblico); e da ultimo dell'art. 2 della legge
23 ottobre 1992, n. 421 (in relazione all'art. 14 dello statuto
speciale), che impone, per procedere all'immissione in ruolo dei
pubblici dipendenti, la previa determinazione delle piante organiche
mediante le procedure dei carichi di lavoro.
2. - Occorre premettere che l'utilizzazione di personale tecnico,
oggetto della speciale forma di permanente e definitiva
stabilizzazione-inquadramento in ruolo o in aggiunta alle piante
organiche comunali, trae origine da rapporti risalenti nel tempo e
che sono stati oggetto di modifiche per effetto di numerosi
interventi legislativi regionali, che hanno come filo di continuita'
quello di consentire l'utilizzazione di detto personale.
Infatti, originariamente, in occasione della applicazione nella
regione siciliana della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed in
particolare per la parte relativa alla sanatoria-condono edilizio, il
legislatore regionale siciliano era intervenuto con l'art. 30 della
legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, prevedendo la possibilita' per
i comuni (su autorizzazione regionale) di utilizzare la
collaborazione di tecnici privati professionisti sulla base di
apposita convenzione di durata non superiore a due anni, mediante
rapporto di prestazione professionale (con un sistema analogo a
quello previsto da altre regioni attesa la transitorieta' della
esigenza), "per l'esame istruttorio delle domande di autorizzazione o
concessione in sanatoria, per provvedere alle operazioni di
ricognizione e verifica, nonche' per ogni altro adempimento previsto
dalla presente legge".
Gli "emolumenti da corrispondere ai tecnici privati professionisti
convenzionati" dovevano essere rapportati alla quantita' delle
istruttorie espletate (art. 30, secondo comma) ed erano a carico
dell'Assessorato regionale del territorio (art. 30, terzo comma), con
autorizzazione di spesa di tremila milioni a carico dell'esercizio
finanziario 1985 (art. 38).
Con successiva legge regionale 15 maggio 1986, n. 26 (Norme
integrative della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37), art. 14,
veniva sostituito il predetto art. 30 della legge n. 37 del 1985, che
prevedeva la facolta' di concludere convenzioni per la disciplina di
rapporto di lavoro autonomo, in corrispondente facolta' di "assumere"
personale tecnico con rapporto di lavoro dipendente (contratto a
termine di durata non superiore a un biennio, non rinnovabile) con il
limite quantitativo rapportato al numero delle domande di condono
presentate. In relazione alla natura di rapporto di impiego il
trattamento economico veniva commisurato a quello della
corrispondente qualifica funzionale, con i correlati medesimi
obblighi di servizio del personale di ruolo (art. 14, secondo comma),
conservandosi l'onere delle spese a carico dell'Assessorato regionale
che avrebbe dovuto provvedere con gli ordinari fondi del cap. 45007
del bilancio 1986.
Con legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, si consentiva, altresi',
sia la prorogabilita', sia il rinnovo dei predetti contratti a
termine (art. 1, commi 1 e 2), sia la possibilita', per i comuni che
non lo avessero fatto, di stipulare nuovi contratti entro il 30
settembre 1990 (art. 2); nello stesso tempo si consentiva la
utilizzazione del predetto personale anche per compiti di istituto
(art. 1, comma 3).
Con una ulteriore legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9, art. 1,
venivano autorizzati i comuni a trasformare il rapporto di lavoro
instaurato con i tecnici assunti in base all'art. 30 della legge
regionale n. 37 del 1985, sostituito dall'art. 14 della legge
regionale n. 26 del 1986, in "rapporto di lavoro a tempo
indeterminato", con applicazione anche ai contratti scaduti, cui
veniva data la possibilita' di proroga ai fini della trasformazione.
Questa atipica trasformazione doveva avvenire secondo modalita' da
determinarsi con regolamento in coerenza con i principi di accesso al
pubblico impiego. Inoltre, in relazione all'obbligo per comuni di
concludere le procedure del condono edilizio entro diciotto mesi
dalla entrata in vigore della legge regionale n. 9 del 1993 (termine
poi prorogato al 31 dicembre 1996 con l'art. 33 della legge regionale
8 gennaio 1996, n. 4), veniva stabilito l'obbligo di prioritaria
utilizzazione del predetto personale nei compiti del condono (art. 5,
comma 2, della legge regionale n. 9 del 1993).
3. - Con l'art. 1 della legge impugnata si procede ad una
definitiva e permanente stabilizzazione di tutto l'anzidetto
personale tecnico assunto dai comuni per esigenze di disbrigo delle
procedure del condono edilizio ed ancora in servizio, mediante una
apparente limitazione dell'inquadramento nelle piante organiche
rideterminate ai sensi dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n.
537 con riferimento ai "posti che si rendono disponibili", ma in
realta' senza alcun limite, prevedendo la creazione di posti "in
aggiunta alle piante organiche comunali rideterminate".
4. - Il ricorso e' fondato.
Come precisato nelle sentenze nn. 205 del 1996, 59 e 153 del 1997,
il principio di buon andamento della pubblica amministrazione in
materia di personale ha un ambito generale di applicazione
intrinsecamente connesso alla natura pubblica del soggetto cui fa
capo il rapporto di impiego, indipendentemente dalle caratteristiche
dello strumento giuridico utilizzato per costituirlo. Inoltre ogni
"espansione" dell'impiego presso le amministrazioni pubbliche deve
dipendere dalla preventiva e condizionante valutazione delle
oggettive necessita' di personale per l'esercizio di pubbliche
funzioni, sia in caso di collocamento in ruolo o in posti stabili,
sia in ipotesi di assunzione, in via precaria, senza distinzione
alcuna.
Non e' certamente conforme all'art. 97 della Costituzione, che
l'interesse pubblico, che giustifica l'inquadramento in una posizione
di ruolo o la stabilizzazione in posto aggiunto o comunque la
creazione di una posizione di impiego presso la pubblica
amministrazione, sia subordinato a quello del personale alla
conservazione del rapporto, con inversione di priorita'. Con cio' non
si nega che anche l'interesse alla conservazione del posto di lavoro
possa essere rilevante in sede di scelte del legislatore, ma solo in
aggiunta o in concorrenza con l'interesse pubblico
dell'amministrazione alla creazione o alla copertura del posto.
Nella specie il tipo di rapporto stabile e permanente, la sua
durata e lo stesso numero dei soggetti posti in aggiunta alle piante
organiche non risultano "legati da un rapporto di congruita'
controllabile in sede di giudizio sulla ragionevolezza delle scelte
legislative" con riferimento alle necessita' funzionali
dell'amministrazione (ricognizione in termini qualitativi e
quantitativi ed in relazione anche ai carichi di lavoro e alle
verifiche attitudinali secondo procedure concorsuali previste).
Inoltre vi e' una evidente contraddizione nella stessa norma
denunciata che fa riferimento a recente rideterminazione delle piante
organiche, da presumersi in conformita' con le esigenze funzionali, e
nel contempo consente la posizione in aggiunta alle stesse piante
organiche.
La violazione degli anzidetti principi risulta, nel caso in esame,
aggravata dalla circostanza che il rapporto di impiego con il
personale oggetto della norma trae origine da rapporti in vario modo,
in inizio, configurati e quindi anche su scelte non necessariamente
collegate a selezioni attitudinali nella forma tipica di procedura
concorsuale pubblica (v. sentenze nn. 479 e 478 del 1995).
D'altro canto le graduatorie compilate ai fini dell'art. 14 della
legge n. 26 del 1986 sono risalenti nel tempo e quindi senza alcun
rapporto con requisiti attuali e con il modo di svolgimento delle
funzioni (v. sentenza n. 514 del 1995) e si riferiscono a valutazioni
relative al solo espletamento di compiti (iniziali) inerenti al
condono edilizio. Ne' puo' valere a ravvisare una selezione
concorsuale il giudizio di mera idoneita' di cui al d.pres.reg. 7
agosto 1993, n. 18, al quale potevano essere ammessi coloro che
erano stati in precedenza scelti per chiamata diretta o tramite gli
uffici di collocamento anche per livelli di elevata professionalita'
(ingegnere e architetto).
Infine assume peculiare importanza la considerazione che il
personale era stato assunto per prevalenti compiti che inerivano al
condono edilizio (i cui ritardi degli adempimenti specie in Sicilia
costituiscono un dato notorio, confermato dai ripetuti interventi
legislativi acceleratori) e che questi compiti erano in via di
imminente esaurimento, con termine fissato dalla legge, mentre la
stabilizzazione di tutto il personale (senza limiti numerici) in
aggiunta alle piante organiche non puo' trovare alcuna
giustificazione nelle esigenze dei normali compiti di istituto, cui
lo stesso personale poteva essere adibito in via secondaria, gia'
valutate in sede di nuove piante organiche.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996
(Disposizioni in materia di personale tecnico di cui all'art. 14
della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, e successive modifiche
ed integrazioni. Norme concernenti l'affidamento del servizio di
tesoreria degli enti locali. Reiscrizione di somme).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0691