N. 217 SENTENZA 19 giugno - 3 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Direttori di consorzi provinciali antitubercolari afferenti a province di classe 1/A e con anzianita' di servizio inferiore a cinque anni - Inquadramento nella qualifica di direttore amministrativo anziche' di direttore amministrativo capo servizio come previsto dalla disciplina previgente - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Deteriore trattamento dei direttori in questione rispetto ai direttori di c.p.a. di classe 1/B in possesso di cinque anni di anzianita' di servizio - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 64, primo comma e tabella riportata nell'allegato 2). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.29 del 16-7-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 64, primo
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e tabella di cui
all'allegato n. 2 (Stato giuridico del personale delle unita'
sanitarie locali), promosso con ordinanza emessa l'11 ottobre 1995
dal Tar per la Sicilia, sezione staccata di Catania sui ricorsi
riuniti proposti da Nunzio Li Rosi contro Assessorato Regionale per
la Sanita' della Regione Siciliana ed altri, iscritta al n. 514 del
registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1996.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - Nunzio Li Rosi, gia' impiegato dell'amministrazione
provinciale di Catania, comandato in servizio presso il Consorzio
provinciale antitubercolare, con distinti ricorsi impugnava al Tar
per la Sicilia due decreti dell'Assessore regionale alla sanita',
aventi ad oggetto la propria iscrizione nei ruoli nominativi
regionali del personale dei servizi sanitari con la qualifica di
direttore amministrativo, anziche' di direttore amministrativo capo
servizio.
Il ricorrente eccepiva l'invalidita' di entrambi gli atti e
chiedeva l'attribuzione della qualifica apicale, deducendo, in linea
gradata, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 64, primo comma,
del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e della allegata tabella 2, per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
L'Assessorato alla sanita' della Regione Sicilia e l'Unita'
sanitaria locale n. 36 di Catania contestavano la fondatezza
dell'impugnazione e ne chiedevano il rigetto.
2. - Il Tar per la Sicilia, con ordinanza dell'11 ottobre 1995,
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 64, primo
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del
personale delle unita' sanitarie locali) e della tabella di
Equiparazione delle qualifiche e dei livelli funzionali del personale
da inquadrare nei ruoli nominativi regionali, riportata nell'allegato
2, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che
l'amministrazione ha fatto corretta applicazione di detta norma,
perche' la tabella 2 contempla espressamente la qualifica gia'
posseduta dal Li Rosi (direttore amministrativo di consorzio
provinciale antitubercolare con meno di cinque anni di servizio) e
quella da attribuirgli (direttore amministrativo), precludendo in tal
modo il ricorso al criterio di equipollenza che, secondo la costante
giurisprudenza del Consiglio di Stato, puo' operare solo qualora non
siano espressamente indicati i profili professionali di riferimento.
Assume, quindi, che solo la dichiarazione di incostituzionalita'
della norma e della tabella in parte qua possono condurre
all'accoglimento del ricorso.
3. - Il giudice a quo deduce che i direttori dei consorzi
antitubercolari, analogamente ai direttori di ripartizione nei comuni
e nelle province, erano inquadrati, in virtu' del d.P.R. 1 giugno
1979, n. 191, nel IX o nell'VIII livello retributivo-funzionale,
secondo che il consorzio afferisse a provincia di classe 1/A o 1/B.
L'omogeneita' di tale assetto sarebbe venuta meno all'atto del loro
passaggio alle dipendenze del Servizio sanitario nazionale. Il
d.P.R. n. 761 del 1979 ha, infatti, attribuito ai direttori di
ripartizione delle province la posizione apicale o subapicale sulla
base della classe della provincia, conservando in tal modo le
caratteristiche dell'inquadramento previgente. Per i direttori dei
consorzi non e' stata, invece, prevista un'analoga differenziazione e
la qualifica piu' elevata e' stata attribuita solo a coloro che
avevano il diploma di laurea ed un'anzianita' di servizio non
inferiore a cinque anni. La norma, ad avviso del tribunale
amministrativo regionale, ha, quindi, determinato un'irragionevole
disparita' di trattamento tra le due categorie, prima equiparate.
La disposizione ha, inoltre, irragionevolmente discriminato i
direttori dei consorzi delle provincie di classe 1/A, non in possesso
del requisito dell'anzianita' quinquennale, rispetto a quelli dei
consorzi delle province di classe 1/B, in possesso di tale requisito.
Siffatti rilievi, sostiene il giudice a quo fondano il dubbio di
legittimita' costituzionale della norma dell'art. 64, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 761 del 1979 e
dell'allegata tabella 2, in quanto violerebbero il principio di
eguaglianza formale stabilito dall'art. 3, primo comma, della
Costituzione ed il canone di buon andamento ed imparzialita'
dell'amministrazione codificato nell'art. 97 della Costituzione.
L'irragionevole disparita' di trattamento determinerebbe, infatti,
una situazione di tensione e malcontento negli impiegati in
precedenza inquadrati nella qualifica superiore; situazione che
potrebbe compromettere l'ordinato svolgimento del lavoro.
4. - Le parti del processo amministrativo non si sono costituite
nel giudizio innanzi alla Corte.
5. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'inammissibilita' e, in subordine, l'infondatezza della
questione.
Nella memoria depositata in prossimita' della camera di consiglio
l'Avvocatura erariale deduce che la norma sospettata di
incostituzionalita', nel disciplinare l'inquadramento dei dipendenti
provenienti da enti diversi, ha privilegiato un criterio informato
alla valorizzazione del titolo di studio e dell'esperienza
professionale, che e' senz'altro logico e razionale. Inoltre, ne' il
d.P.R. n. 191 del 1979, ne' gli accordi di lavoro precedenti hanno
mai stabilito l'equiparazione retributivo-funzionale delle due
categorie di personale alle quali fa riferimento il giudice
rimettente, sicche' la norma in esame non ha introdotto l'eccepita
disparita' di trattamento.
La valorizzazione, al fine dell'attribuzione delle qualifiche, del
criterio di classificazione dei comuni e delle province non puo',
inoltre, che riferirsi al solo personale in servizio presso detti
enti, ai quali, in mancanza di oggettivi parametri di riferimento,
non sono assimilabili i consorzi provinciali antitubercolari.
L'Avvocatura generale conclude, infine, perche' sia dichiarata
infondata la questione sollevata dal Tar per la Sicilia.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza in epigrafe concerne le disposizioni dell'art. 64, primo
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 e della tabella di cui
all'allegato 2, nella parte in cui prevedono che al direttore di
consorzio provinciale antitubercolare sia attribuita la qualifica
apicale di direttore amministrativo, se in possesso del diploma di
laurea e di un'anzianita' di servizio di almeno cinque anni, oppure
quella subapicale di direttore amministrativo, se privo di detti
requisiti.
Il sistema previgente, disciplinato dal d.P.R. 1 giugno 1979 n.
191, era caratterizzato, secondo il giudice rimettente, dal pieno
"parallelismo" retributivo-funzionale fra direttori dei consorzi
provinciali antitubercolari e direttori di ripartizione degli enti
locali, in base al quale il loro inquadramento al IX livello o
all'VIII livello derivava dal fatto che l'ufficio afferisse
rispettivamente a provincia di classe I/A, ovvero di classe I/B. Le
norme impugnate riferendosi invece, ai fini dell'inquadramento, ai
soli requisiti del titolo di studio e dell'anzianita' di servizio,
hanno introdotto - a detta del giudice a quo - irragionevoli
disparita' di trattamento sia rispetto al prospettato "parallelismo"
con i direttori di ripartizione degli enti locali, sia rispetto alle
precedenti posizioni di inquadramento dei direttori dei consorzi
provinciali antitubercolari; ne deriverebbero quindi "situazioni di
tensione e malcontento tra i dipendenti" con conseguente pregiudizio
del buon andamento dell'amministrazione.
2. - La questione e' infondata sotto tutti i profili prospettati.
In via preliminare, va ricordato che questa Corte ha piu' volte
affermato che il legislatore ha, in tema di inquadramento del
personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel passaggio
da un ordinamento ad un altro, un'ampia discrezionalita', peraltro
censurabile qualora emergano profili di arbitrarieta' o di manifesta
irragionevolezza, tali da ledere il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione o da determinare discriminazioni tra i
soggetti interessati (ex plurimis: sentenze n. 4 del 1994, nn. 448 e
324 del 1993, n. 332 del 1992). In particolare, nelle decisioni che
hanno avuto per oggetto proprio la tabella di equiparazione ora in
esame, la lesione del principio di eguaglianza e' stata individuata
in quelle ipotesi in cui le qualifiche poste a raffronto presentavano
profili di professionalita' sostanzialmente omogenei ed equivalenti e
non si riscontravano, per contro, elementi idonei a giustificare -
sulla base della descrizione normativa delle qualifiche attribuite -
una diversita' di funzioni svolte negli enti di provenienza,
cosicche' la differenza di trattamento appariva basata solo sulla
provenienza da enti diversi (tra le piu' recenti: sentenze n. 404 del
1994, n. 476 del 1992, n. 331 del 1992). In questo orientamento
giurisprudenziale si deve segnalare, in particolare, che il criterio
della diversita' dell'ente di provenienza e' stato ritenuto inidoneo
a giustificare un differente inquadramento del personale, tutte le
volte che non esercitasse alcuna influenza diretta e specifica
sull'identita' dei compiti da espletare (sentenza n. 827 del 1988).
Cio' premesso, per una piu' compiuta analisi del quadro normativo
sembra opportuno ricordare che, anteriormente alla disciplina
introdotta dal d.P.R. n. 761 del 1979, il d.P.R. n. 191 del 1979,
recante l'accordo nazionale, stipulato ai sensi dell'art. 6 della
legge 27 febbraio 1978 n. 43, concernente il personale dipendente dai
comuni, dalle province e dai loro consorzi, nell'allegato A prevedeva
nove livelli retributivo-funzionali degli impiegati e ne descriveva i
profili professionali. L'allegato predetto soltanto in alcuni casi
stabiliva direttamente l'inquadramento di alcune figure
professionali, come accadeva per i direttori delle ripartizioni nei
comuni e nelle province, per i quali era espressamente valorizzata,
ai fini dell'inquadramento, la gia' indicata classificazione
dell'ente locale di afferenza, poiche' le dimensioni dell'ente
influivano, in modo specifico, sulla tipologia dei compiti assolti,
che risultavano identici solo a parita' di ambito spaziale.
Viceversa, per i direttori dei consorzi antitubercolari, non
espressamente previsti nella tabella, la peculiarita' delle funzioni
assegnate ai relativi enti e la loro stessa struttura non solo non
consentivano di affermare l'identita' dei compiti assolti rispetto a
quelli dei direttori di ripartizione, ma anzi inducevano ad
attribuire rilievo anche a situazioni non direttamente correlate alle
dimensioni della provincia di afferenza.
Sotto questo profilo quindi non sussiste alcuna disparita' di
trattamento rispetto al presunto "parallelismo" tra direttori di
ripartizione e direttori dei consorzi antitubercolari, poiche' la
mancata considerazione, ai fini dell'inquadramento dei direttori dei
consorzi antitubercolari, della dimensione e quindi della
classificazione della provincia, che e' rilevabile nel passaggio al
nuovo ordinamento disposto dalle norme impugnate, non puo', di per
se' sola, essere valutata come determinativa dell'eccepita disparita'
di trattamento, quando gia' tale profilo nel precedente inquadramento
non era stato valorizzato.
Non e' infatti irragionevole che, in riferimento a personale
dipendente da enti, per i quali, gia' in passato, il dato
dimensionale non era stato ritenuto sufficientemente espressivo della
importanza del servizio e della acquisizione di una peculiare
qualificazione professionale, il legislatore abbia identificato, come
criteri di nuovo inquadramento, sia l'anzianita' di servizio, e cioe'
l'esercizio dell'attivita' per un apprezzabile lasso di tempo, sia il
titolo di studio. Si tratta infatti di indici rivelatori
dell'acquisizione dell'esperienza e della preparazione professionale
indispensabili per il riconoscimento della qualifica apicale. Tanto
piu', se l'attivita' professionale da svolgere non e' direttamente e
specificamente influenzata dal dato dimensionale dell'ente di
provenienza, come invece puo' accadere in altri casi individuati
dalla stessa tabella, con riferimento ad altre categorie di
personale.
Sotto questo profilo e' pertanto da escludere la presunta
disparita' di trattamento rispetto alle precedenti posizioni di
inquadramento dei direttori dei consorzi provinciali antitubercolari.
3. - La declaratoria di infondatezza dei prospettati motivi di
violazione del principio di eguaglianza per irragionevole disparita'
di trattamento nell'inquadramento del personale in questione comporta
anche la declaratoria di infondatezza dei dubbi di costituzionalita'
in ordine alla lesione del canone di buon andamento
dell'amministrazione, poiche' i due profili problematici della
questione di costituzionalita' sono cosi' strettamente collegati, che
la soluzione del secondo dipende dalla soluzione del primo (sentenza
n. 296 del 1984). Oltre tutto, la Corte ha gia' affermato che il fine
di non demotivare il pubblico dipendente non puo' essere addotto come
limite alla discrezionalita' del legislatore in materia di
organizzazione del personale; discrezionalita' che puo' anzi
richiedere interventi non graditi al personale stesso (sentenza n.
335 del 1992), di per se' non censurabili se la disciplina non sia,
come non lo e' nella specie, manifestamente irragionevole.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 64, primo comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 (Stato
giuridico del personale delle unita' sanitarie locali) e della
tabella di Equiparazione delle qualifiche e dei livelli funzionali
del personale da inquadrare nei ruoli nominativi regionali riportata
nell'allegato 2, sollevata, limitatamente alle disposizioni
riguardanti i direttori amministrativi o segretari dei consorzi
provinciali antitubercolari, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal Tar per la Sicilia con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 3 luglio 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0783