N. 38 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 luglio 1997
N. 38 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 luglio 1997 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Misure integrative per la sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi di animali adottate con decreto del Ministro della sanita' - Prevista attivazione, ad opera degli istituti zooprofilattici sperimentali, di unita' locali di intervento "in numero commisurato alle esigenze e comunque almeno una per territorio nazionale", con obbligo di comunicazione di tali dati alla unita' nazionale operante in base al d.-l. 8 agosto 1996, n, 429 (convertito in legge 21 ottobre 1996, n, 532), incaricata, a sua volta, di provvedere al coordinamento e alla verifica delle unita' locali e all'aggiornamento del personale alle stesse assegnato - Affidamento alla unita' nazionale, altresi', di compiti di informazione degli allevatori e degli utenti e di formazione tecnico-scientifica dei veterinari ufficiali e libero-professionisti - Lamentata esorbitanza, anzitutto, dai limiti della autorizzazione, prevista dal citato decreto-legge n. 429, alla adozione, da parte del Ministro, di norme regolamentari in materia, ed inoltre dai limiti stabiliti in generale dalla legge 23 agosto 1988, n, 400, riguardo alla potesta' regolamentare degli organi governativi, e dall'ambito delle competenze riservate allo Stato in materia di sanita' veterinaria - Denunciata incidenza, altresi', sulle funzioni statali delegate alle regioni, con gli artt. 6 e 7 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, riguardo alla profilassi delle malattie infettive e diffusive del bestiame, e all'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorita' sanitaria statale riguardo all'impiego di principi attivi, additivi ecc., nei prodotti destinati alla alimentazione zootecnica, e alla produzione e commercializzazione di essi - Defendibilita' di tali funzioni, secondo i principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, attraverso il conflitto di attribuzione, trattandosi di competenze necessariamente integrative di quelle conferite alla regione in materia di agricoltura e sanita' - Rilevata violazione infine, oltre che delle disposizini degli artt. 4, 27, 30, 31, 66, 70, 71 e 77 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, della legge 4 dicembre 1993, n, 491, dell'art. 4 della legge 15 marzo 1977, n. 59 e del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, riguardo alle competenze delle regioni nelle suddette materie, del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, posto che gli interventi, non di natura emergenziale o di mero supporto di stati di crisi, ma a regime, disposti con il provvedimento ministeriale, prescindono completamente dalle regioni - Richiamo alle sentenze nn. 174 e 245 del 1996, 520 e 534 del 1995 e 191 del 1997. (Decreto Ministro sanita' 29 gennaio 1997, intero testo e, in paricolare artt. 1 e 2). (Cost., artt. 5, 97, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 4, 27, 30, 31, 66, 70, 71, e 77; legge 23 dicembre 1978, n. 833, artt. 6 e 7; legge 23 agosto 1988, n. 400; legge 4 dicembre 1993, n. 491, art. 1; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 4; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143).(GU n.35 del 27-8-1997 )
Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto, e in virtu' di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio n. VI/29472 del 20 giugno 1997, dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per l'effetto del decreto del Ministro della sanita' 29 gennaio 1997 recante "Misure integrative per la sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi degli animali" (in Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 99 del 30 aprile 1997), nella sua interezza e in particolare con riguardo agli artt. 1 e 2. F a t t o 1. - Come e' noto, l'encefalopatia spongiforme bovina ha costituito per un certo tempo una emergenza, per far fronte alla quale il Governo ha a suo tempo adottato il d.-l. 8 agosto 1996, n. 429 (all. 2), intitolato "Potenziamento dei controlli per prevenire l'encefalopatia spongiforme bovina", poi convertito con modificazioni nella legge n. 532 del 1996. Le regioni non hanno avvertito nei contenuti del decreto-legge piu' sopra menzionato invasioni della propria sfera di competenza. Esso si limitava infatti ad attivare, presso il centro di referenza nazionale delle encefalopatie degli animali e neuropatologie comparate "una unita' nazionale operativa di intervento per le encefalopatie spongiformi degli animali, operante in stretta collaborazione con il dipartimento alimenti, nutrizione e sanita' pubblica veterinaria del Ministero della sanita' e con l'Istituto superiore di sanita'" (art. 1, comma 1); ad autorizzare il Ministro all'utilizzazione, in caso di impossibilita' di provvedere diversamente, "veterinari, farmacisti e chimici" con incarichi a tempo determinato (lett. a)); ad autorizzare il Ministro ad organizzare ed impiegare le unita' di crisi, previste dalla norme nazionali e comunitarie, nonche' i centri nazionali di referenza (lett. b)); ad istituire il "certificato di garanzia della carne bovina" (art. 3, comma 1, inserito dalla legge di conversione). In sintesi, l'intervento legislativo era dettato con chiarezza in vista del superamento di una crisi contingente; si conteneva dichiaratamente e sostanzialmente nei limiti della disciplina comunitaria; contemplava, esclusivamente nell'ottica emergenziale ed entro i limiti comunitari, l'impiego di unita' di crisi, evidentemente da intendersi come organi di pronto intervento, a conformazione non strutturata su basi durative e con organizzazione territoriale, quasi a doppiare competenze regionali, ma solo ad integrarle e sostenerle in circostanze eccezionali. 2. - Con il d.m. 29 gennaio 1997 - impugnato con il presente atto per conflitto di attribuzione - il Ministro della sanita' e' ulteriormente intervenuto nel settore de quo. Il Ministro della sanita', nell'adottare il d.m. da ultimo citato ha pero' ampiamente esorbitato sia dai limiti della autorizzazione alla adozione di norme regolamentari di cui al decreto-legge n. 429 del 1996, convertito in legge n. 532 del 1996, sia dall'ambito delle competenze riservate allo stato in materia di sanita' veterinaria, interferendo con la sfera di attribuzioni di spettanza regionale in materia di zootecnia e sanita'. Il decreto infatti, oltre ad attivare legittimamente una unita' nazionale operativa di intervento per le encefalopatie spongiformi degli animali presso il centro di referenza nazionale delle encefalopatie degli animali e neuropatologie comparate (art. 1, comma 1): 1) prevede la istituzione, per giunta non direttamente da parte del Ministro, ma ad opera degli istituti zooprofilattici sperimentali, di unita' locali di intervento "in numero commisurato alle esigenze e comunque almeno una per territorio regionale", con comunicazione dei dati alla unita' nazionale (art. 1, comma 2); 2) demanda alla unita' nazionale il coordinamento e la verifica delle unita' locali (art. 2, comma 1, lett. b)); 3) affida alla unita' nazionale compiti di aggiornamento del personale delle unita' locali (lett. c)); 4) addirittura affida all'unita' nazionale attraverso le unita' locali compiti di informazione degli allevatori e degli utenti e di formazione tecnico scientifica dei veterinari ufficiali e liberi professionisti (lett. d)). D i r i t t o Le citate disposizioni configurano quindi: Violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost., con riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 (artt. 4, 27, 30, 31, 66, 70, 71, 77), alla legge n. 833 del 1978 (artt. 6 e 7), al decreto-legge n. 429 del 1996 convertito in legge n. 532 del 1996, alla legge n. 400 del 1988, alla legge n. 491 del 1993 (art. 1), al decreto legislativo n. 143 del 1997. 1. - E' noto che la materia della sanita' veterinaria appartiene alla competenza regionale in virtu' delle specifiche previsioni costituzionali che la riguardano (in particolare art. 117 Cost.), nonche' dell'attuazione che a tali previsioni e' stata data dalla disciplina organica contenuta tanto nel decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 quanto nella legge n. 833 del 1978, sia nell'ambito del filone normativo concernente la materia agricoltura e foreste sia di quello riguardante la sanita' in senso stretto. Quanto al primo ambito, l'art. 66 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 include nel trasferimento alle regioni "le attivita' zootecniche e l'allevamento di qualsiasi specie con le relative produzioni, i soggetti singoli o associati che vi operano, i mezzi e gli strumenti che vi sono destinati" (comma 1), nonche' "il miglioramento e incremento zootecnico, il servizio diagnostico delle malattie trasmissibili degli animali e delle zoonosi" (comma 2, lett. d)). Nessuna riserva di competenza allo Stato e' operata ne' dall'art. 71, non potendo certo applicarsi alla fattispecie l'art. 71, comma 1, lett. c, quanto alla "ricerca e ...sperimentazione scientifica di interesse nazionale in materia di produzione agricola e forestale", ne' dall'art. 70, sotto la rubrica "calamita' naturali". Il quadro non era poi stato modificato dalla legge 4 dicembre 1993, n. 491 (ora, comunque, abrogata dal decreto legislativo n. 142 del 1997), di riordino delle competenze regionali e statali in materia agricola e forestale e di istituzione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, che a sua volta, all'art. 1, dopo aver disposto la soppressione del Ministero dell'agricoltura e delle foreste (comma 1), attribuiva alle regioni "tutte le funzioni in materia di agricoltura e foreste, di acquacoltura e agriturismo, nonche' le funzioni relative alla conservazione e allo sviluppo del territorio rurale..." (comma 2). In materia veterinaria, l'art. 3 della medesima legge si limitava ad attribuire ad apposito Comitato presso il neoistituito Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, attribuzioni inerenti: la verifica dell'attuazione della normativa nazionale e comunitaria; la proposta ai Ministeri interessati all'adozione di norme; la definizione delle modalita' di partecipazione del Governo al Consiglio dei ministri dell'agricoltura della comunita' economica europea. Le attribuzioni regionali sono poi state recentemente confermate - o meglio ampliate - attraverso il d.lgs. n. 143 del 1997. Esso, all'art. 1, dopo aver soppresso il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (comma 1), dispone che "Tutte le funzioni ed i compiti svolti dal Ministero di cui al comma 1 e relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione sono esercitate dalle regioni, direttamente o mediante delega od attribuzione nel rispetto delle disposizioni dell'art. 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, alle province, ai comuni, alle comunita' montane o ad altri enti locali e funzionali, ad eccezione di quelli tassativamente elencati nell'art. 2" (comma 2). Il successivo art. 2 attribuisce al neoistituito Ministero per le politiche agricole compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale in alcune materie tassativamente elencate, tra le quali peraltro non compare la zootecnia. 2. - Quanto all'ambito sanitario, l'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, nel definire in termini quanto mai ampi ed esaustivi la materia "assistenza sanitaria ed ospedaliera" di cui all'art. 117 della Costituzione, vi include (comma 1, lett. i)) "l'igiene e assistenza veterinaria", in cui si includono (lett. l)) "la profilassi, l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali e sulla loro alimentazione, nonche' sugli alimenti di origine animale". La legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 non ha modificato il quadro normativo sopra descritto, in modo tale da attentare alle competenze regionali costituzionalmente garantite in materia. L'art. 6 della legge da ultimo menzionata, infatti, attribuisce allo Stato le sole funzioni amministrative concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera anche in materia veterinaria" (lett. a)), "la profilassi delle malattie infettive e diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie, nonche' gli interventi contro le epidemie e le epizoozie" (lett. b)), "la produzione, la registrazione, la ricerca, la sperimentazione, il commercio e l'informazione concernente i prodotti chimici usati in medicina, i preparati farmaceutici, i preparati galenici, le specialita' medicinali, i vaccini, gli immunomodulatori cellulari e virali, i sieri, le antitossine e i prodotti assimilati, gli emoderivati, i presidi sanitari e medico chirurgici ed i prodotti assimilati anche per uso veterinario" (lett. c)), "la individuazione delle malattie infettive e diffusive del bestiame per le quali, in tutto il territorio nazionale, sono disposti l'obbligo di abbattimento e, se del caso, la distruzione degli animali infetti o sospetti di infezione o di contaminazione; la determinazione degli interventi obbligatori in materia di zooprofilassi; le prescrizioni inerenti all'impiego di principi attivi, degli additivi e delle sostanze minerali e chimico-industriali nei prodotti destinati all'alimentazione zootecnica, nonche' quelle relative alla produzione e alla commercializzazione di questi ultimi prodotti", (lett. u)). A fronte di tali riserve di competenza, in favore dello Stato, invero, il successivo art. 7 traccia un amplissimo confine delle attribuzioni regionali disponendo che sia delegato alle regioni l'esercizio delle piu' sopra menzionate funzioni amministrative concernenti "la profilassi delle malattie infettive e diffusive di cui al precedente art. 6, lettera b)" (comma 1, lett. a)), nonche' "l'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorita' sanitaria statale ai sensi della lettera u) del precedente art. 6" (comma 1, lett. b)). 3. - Si deve a questo punto precisare che le competenze regionali in materia, pur a ritenerle meramente delegate, sono pur sempre defendibili in sede di conflitto di attribuzioni. Come, infatti, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha recentemente ribadito (sentenze nn. 174 e 245 del 1996, ed ivi ulteriori richiami), se e' vero che le competenze delegate alle regioni non possono, in via di principio, formare oggetto di conflitto, cio' non vale nel caso in cui esse costituiscano "integrazione necessaria" delle competenze regionali "proprie". Tanto, in relazione all'entita' e alla rilevanza delle attribuzioni statali, nonche' al modo e alle finalita' del conferimento delle competenze medesime. Nella specie, le competenze in materia di profilassi igienico-sanitaria degli allevamenti sono necessariamente integrative di quelle conferite alla regione in materia di agricoltura, atteso che il settore che se ne occupa si colloca, per cosi' dire, "a cavaliere" fra l'agricoltura e la sanita'. Orbene, disponendo cosi' come dispone, l'impugnato decreto ministeriale compromette le competenze regionali in materia di agricoltura e di sanita', impedendo alla regione di esercitare il governo nel settore (cfr. in fattispecie in parte analoga, le sentenze nn. 520 e 534 del 1995). Quanto esposto vale a maggior ragione se si considera la contemporaneita' con la quale la legge n. 833 del 1978 ha, da un lato, attribuito la competenza in ordine a dati oggetti in capo allo Stato e, dall'altro, ha disposto la delega in favore delle regioni delle funzioni concernenti gli stessi oggetti di competenza dello Stato piu' sopra menzionati. Tale contemporaneita' rende la delega necessitata ai fini dell'integrazione del trasferimento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. La regione Lombardia si vede, dunque, specificamente lesa nelle sue attribuzioni costituzionali dal decreto ministeriale impugnato. 4. - Come si e' accennato in fatto, il decreto-legge n. 429 del 1996 convertito in legge n. 532 del 1996 si limitava a consentire l'utilizzo, nella lotta contro le encefalopatie spongiformi, dei centri nazionali di referenza e all'impiego delle unita' di crisi previste da norme nazionali e comunitarie. Viceversa, il decreto ministeriale contestato trasforma unita' di crisi in unita' locali di intervento strutturate su base regionale; "doppia"; cosi' organizzazioni amministrative che devono essere invece istituite dalle regioni nell'ambito delle proprie competenze e aggira queste ultime; crea una struttura stabile, centralizzata e articolata su due livelli, nazionale e periferico, quest'ultimo sostanzialmente equivalente, se non superiore per organizzazione, al vecchio veterinario provinciale; introduce un sistema di formazione professionale a controllo statale gestito in sede periferica, scavalcando anche sotto questo profilo le regioni e le loro competenze; introduce in sostanza un intervento statale a regime, che prescinde del tutto dall'emergenza e si assesta su forme organizzative e procedimentali ordinarie; trasforma gli istituti zooprofilattici sperimentali in centri decisionali di governo di settore, in totale inosservanza sia delle attribuzioni regionali di settore che della disciplina normativa primaria degli stessi istituti zooprofilattici; viola tanto il principio di efficienza e buon andamento, sotto l'aspetto della razionalita' e non duplicazione delle organizzazioni amministrative, quanto il principio di legalita' nella istituzione dei pubblici uffici, sia con riguardo all'utilizzo improprio degli istituti zooprofilattici come longae manus organizzative del Ministro che con riferimento all'assoluta carenza di fondamento primario nella istituzione delle unita' locali su base regionale, non reperibile nel decreto-legge n. 429 del 1996 convertito in legge n. 532 del 1996 (il ricorso al regolamento ministeriale per disciplinare profili organizzativi e di competenza di uffici statali, si pone, infatti, in violazione dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400, per assenza di espressa autorizzazione legislativa all'uso della forma semplificata, almeno con riguardo alle disposizioni che vanno oltre l'intento e la lettera del decreto-legge n. 429 del 1996). Infine, clamorosamente violato e' il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, per effetto di interventi a regime che prescindono completamente dalla cooperazione con le regioni, ma anzi ne presumono aprioristicamente la inefficienza ed inadeguatezza, ricorrendo ad una supplenza strutturale con organi statali stabilizzati e non di natura emergenziale o di mero supporto per stati di crisi (sulla differenza che intercorre tra le strutture amministrative destinate a far fronte ad una emergenza e quelle destinate ad operare in via stabile e definitiva cfr. del resto la recentissima sentenza n. 191 del 1997). Piu' in generale, il superamento della necessaria base normativa primaria della fonte regolamentare costituisce un grave vizio di fondo della normativa regolamentare qui censurata.
Per i motivi suesposti si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della sanita', dettare misure integrative per la sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi con decreto ministeriale nelle forme contestate nel presente ricorso, e per l'effetto annullare il decreto ministeriale sanita' 29 gennaio 1997, in Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 99, del 30 aprile 1997, nella sua interezza ed in particolare con riguardo agli artt. 1 e 2. Milano-Roma, addi' 26 giugno 1997 Prof. avv. Giuseppe Franco Ferrari - prof. avv. Massimo Luciani 97C0847