N. 286 SENTENZA 18 - 30 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Regione Sicilia - Disciplina dei liberi consorzi dei comuni - Dichiarazione di area metropolitana - Attribuzioni alle "province regionali" comprendenti le aree metropolitane di funzioni spettanti ai comuni in materia di pianificazione territoriale e commerciale e di svolgimento dei servizi pubblici - Riferimento alla sentenza della Corte n. 83/1997 - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia 6 marzo 1986, n. 9, artt. 19, 20 e 21). (Cost., artt. 5, 97 e 128;Statuto speciale regione Sicilia, art. 15).(GU n.32 del 6-8-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 19, 20 e 21
della legge della regione siciliana 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione
della provincia regionale), promosso con ordinanza emessa il 7 maggio
1996 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, sui ricorsi riuniti proposti dal comune di Aci
Castello ed altri contro il presidente della regione siciliana ed
altri, iscritta al n. 947 del registro ordinanze 1996 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie
speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione del comune di Catania, della
Provincia regionale di Catania nonche' l'atto di intervento della
regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1997 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Francesco Mineo, Mario Arena, Andrea Scuderi e
Fabio Roversi Monaco per il comune di Catania, Carmelo Finocchiaro e
Giuseppe Morbidelli per la provincia regionale di Catania e Giovanni
Lo Bue e Francesco Torre per la regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 7 maggio 1996, sui ricorsi proposti
dai comuni di Catania, Aci Castello, Paterno' e San Gregorio di
Catania avverso il decreto del presidente della regione siciliana 10
agosto 1995, recante "Individuazione dell'area metropolitana di
Catania", il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione staccata di Catania, ha sollevato, in riferimento all'art. 15
dello statuto speciale della Regione siciliana approvato con regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e agli artt. 5, 97 e 128 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt.
19, 20 e 21 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione
della provincia regionale).
Precisato che la questione e' rilevante ai fini del decidere,
"costituendo la ragione principale del contendere" nel giudizio di
fronte al TAR, il rimettente ritiene che le disposizioni in parola,
relative alle aree metropolitane,si pongano in contrasto, anzitutto,
con l'art. 15 dello statuto speciale, disposizione che "individua i
poteri delle autonomie locali regionali" nei comuni e nei liberi
consorzi di comuni. Rilevato, quindi, che "solo dalla volonta' delle
amministrazioni comunali e dalla loro libera scelta di aggregazione
in forma consortile puo' derivare qualunque altro centro di potere o
di governo locale, compreso il libero consorzio", come gia'
sottolineato dall'Alta Corte per la regione siciliana e come ribadito
dal decreto legislativo del Presidente della Regione 29 ottobre 1955,
n. 6 (poi trasfuso nella legge regionale 15 marzo 1963, n. 16),
l'ordinanza osserva che, dalle disposizioni censurate, discende,
invece, che "le funzioni, gli organi, la figura istituzionale
dell'area metropolitana non sono il risultato di una spontanea e
libera determinazione dei comuni inclusi nel comprensorio
metropolitano, sibbene il risultato di un atto autoritativo, adottato
contro la stessa volonta' dei comuni interessati".
Inoltre, le disposizioni denunciate, disattendendo l'art. 15 dello
statuto, che enumera in modo tassativo gli enti locali,
identificandoli nei comuni e nei liberi consorzi comunali, dispongono
la creazione di un nuovo ente intermedio, dotato di un proprio
territorio, di un proprio demanio e di proprie attribuzioni, le cui
funzioni vengono esercitate dalla provincia, che assume una figura
organizzatoria complessa, risultante dall'unione organica di due
soggetti istituzionali facenti capo a distinte comunita' locali. E
questo senza che la legge precisi il modo in cui, sul piano
gestionale, gli interessi relativi siano tenuti separati, stante la
doverosa diversa ripartizione ed imputazione che deve essere fatta
degli oneri finanziari in relazione ai diversi livelli territoriali
dei servizi erogati, compromettendo percio' il buon andamento
dell'amministrazione, in violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Un ulteriore profilo di doglianza riguarda poi il solo art. 21
della legge che, secondo l'ordinanza, si porrebbe in contrasto non
solo con gli artt. 15 dello statuto speciale e 128 della
Costituzione, ma altresi' con i principi generali contenuti nell'art.
19 della legge "di grande riforma istituzionale" 8 giugno 1990, n.
142: la legge regionale, infatti, sottrarrebbe ai comuni funzioni che
appartengono alla sfera della loro autonomia per lunga tradizione,
trasferendo all'area metropolitana servizi che non hanno carattere
sovracomunale, senza che esistano apprezzabili ragioni di
coordinamento e di maggiore efficienza.
La violazione dell'art. 15 dello statuto e degli artt. 5 e 128
della Costituzione, da parte degli artt. 19, 20 e 21 della legge
regionale, viene, inoltre, prospettata sotto il profilo della non
coincidenza dell'area metropolitana siciliana con l'ente provincia, i
cui organi sono chiamati a svolgerne le funzioni. Cio' comporta che,
in contrasto con i principi di autogoverno e di rappresentativita',
l'area metropolitana sia governata anche dai rappresentanti dei
comuni della provincia esterni all'area stessa.
Un'ultima censura riguarda, infine, la violazione, da parte delle
medesime disposizioni, dell'art. 97 della Costituzione, sotto il
profilo del buon andamento della pubblica amministrazione, per il
carattere precario dei rapporti funzionali e finanziari fra gli enti
interessati, in assenza di una norma che disciplini il trasferimento
dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative e del
personale addetto, la separazione patrimoniale e il riparto delle
attivita' e passivita'.
Ne' puo' rilevare, secondo il rimettente, la eventuale acquiescenza
prestata dai comuni ricorrenti nei confronti degli atti istitutivi
dell'ente "provincia regionale", secondo l'eccezione sollevata
dall'Amministrazione provinciale: l'aver accettato la provincia
regionale non preclude che l'ente esponenziale degli interessi
coinvolti agisca in giudizio ed eccepisca l'illegittimita' della
legge, quando l'intervento attuativo della legge medesima "tocchi per
la prima volta livelli piu' bassi di amministrazione ed incida su
competenze piu' specifiche dell'autonomia comunale".
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte, si e' costituito il comune
di Catania, insistendo per l'accoglimento della questione. Rilevato
che, secondo l'art. 15 dello statuto, l'ente intermedio tra regione e
comuni dovrebbe fondarsi sulle adesioni libere e volontarie di questi
ultimi, la memoria afferma che le norme impugnate coartano e svuotano
l'autonomia dei comuni sottraendo ad essi competenze istituzionali e
inserendoli di autorita' nell'ambito di un'area metropolitana retta
dagli organi della provincia. Inoltre, le medesime disposizioni
contrasterebbero con le previsioni della legge n. 142 del 1990, che
reca "principi di grande riforma costituzionale" e che disciplina le
aree metropolitane senza pero' disporre lo spodestamento dei comuni
in favore della provincia. Anche il principio di rappresentativita'
degli organi elettivi sarebbe violato, in quanto le funzioni che gli
organi della provincia svolgono quando agiscono come organi dell'area
metropolitana si riferiscono ad un territorio piu' ristretto di
quello provinciale. Si rileva, infine, l'assenza di qualsiasi norma
di carattere finanziario volta a "disciplinare l'esercizio
dell'attivita' metropolitana e a distinguere il relativo bilancio da
quello della provincia".
3. - Si e' costituita in giudizio anche la provincia regionale di
Catania, chiedendo che le sollevate questioni siano dichiarate non
fondate o, comunque, non rilevanti.
Evidenziato che, ad avviso del TAR, la creazione dell'area
metropolitana avrebbe determinato il sovvertimento del principio
dell'art. 15 dello statuto, secondo il quale i comuni rappresentano
il nucleo fondamentale e la fonte originaria dell'ordinamento
amministrativo locale, si afferma che l'istituzione delle aree
metropolitane non ha determinato alcuna spoliazione incostituzionale
di competenze comunali e che, anche ad ammettere in ipotesi che cio'
si sia verificato, la sottrazione di competenze non sarebbe da
imputare alle aree metropolitane, ma alla istituzione delle stesse
province regionali.
La memoria rileva, inoltre, che l'ordinanza sembra accogliere un
concetto di libero consorzio comunale che non trova alcun riscontro
nel processo di attuazione dello statuto siciliano, e che la
disposizione statutaria dell'art. 15 deve essere "bilanciata" con
quelle contenute nella Costituzione (artt. 5 e 114), che riconoscono
la provincia come istituto necessario, osservando, altresi', che la
legge regionale n. 9 del 1986 definisce la nuova figura di ente
intermedio introdotta - e cioe' la provincia regionale - quale ente
pubblico territoriale.
Escluso, percio', che la provincia regionale sia un ente di natura
consortile, essa va considerata come ente politico (rappresentativo),
a fini generali, cui spetta di programmare lo sviluppo complessivo
della collettivita'.
Erroneo sarebbe, poi, l'assunto che vede l'area metropolitana quale
nuovo ed ulteriore ente intermedio. Si tratta, invece, unicamente
della "presa d'atto di una particolare realta'
geografico-urbanistica, con l'effetto di far assumere alla provincia
alcuni poteri spettanti ai comuni compresi in siffatta area", come
dimostra la mancata previsione di nuovi organi istituzionali preposti
al funzionamento delle aree metropolitane. Si realizzerebbe in
sostanza solo un potenziamento delle funzioni delle province
regionali, al fine di massimizzare l'efficienza e di ridurre le
frammentazioni e le diseconomie, con riguardo a quelle funzioni che,
per il loro carattere, sono meglio gestibili da un unico ente che
insista su di un'area territoriale piu' vasta. D'altro canto e' da
escludere che il potenziamento delle funzioni delle province
regionali - in ragione delle interconnessioni di servizi e funzioni
che si ravvisano nelle grandi conurbazioni - contrasti con i principi
fondamentali dell'ordinamento, ove si consideri che la stessa legge
n. 142 del 1990 ha inteso assegnare alla provincia funzioni di
pianificazione del territorio, oltre a quelle connesse ai servizi di
area vasta, quali viabilita', trasporti e smaltimento dei rifiuti.
Ne' dall'art. 15 dello statuto speciale emergerebbe una riserva
intangibile di funzioni a favore dei comuni; funzioni la cui ampiezza
sarebbe rimessa invece alle scelte del legislatore, in vista
dell'esigenza di dettare, per determinate aree, un assetto del
governo locale parzialmente differenziato rispetto a quello previsto
per il resto del territorio.
Quanto alla mancata coincidenza territoriale dell'area
metropolitana con l'ente provincia, si rileva che non vi e' un
principio costituzionale per cui i servizi pubblici debbono essere
erogati solo da soggetti che siano rappresentanti diretti della
collettivita' servita. Tale mancata corrispondenza confermerebbe
invece che la legge censurata non ha inteso creare un nuovo ente
intermedio tra la provincia ed il comune, a differenza di quanto
disposto dal legislatore nazionale.
Si evidenzia, infine, che il giudice rimettente non ha tenuto in
debito conto l'eccezione sollevata dalla difesa dell'Amministrazione
provinciale in ordine all'acquiescenza dei comuni ricorrenti
relativamente agli atti istitutivi della provincia regionale, nei
confronti dei quali si sarebbero dovute far valere le censure rivolte
avverso il decreto presidenziale impugnato nel giudizio a quo;
decreto che, infatti, costituisce un mero intervento attuativo
dell'art. 20 della legge regionale n. 9 del 1986.
4. - E' intervenuta in giudizio anche la regione siciliana,
chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.
Nel rilevare che gia' le norme di attuazione dello statuto speciale
(d.P.R. 19 luglio 1956, n. 977), per il fatto stesso di contemplare
la sussistenza delle prefetture nelle circoscrizioni delle
"soppresse" province, hanno ridotto la portata dell'art. 15 dello
statuto medesimo, la difesa della regione deduce che la legge
denunciata assegna ai comuni un ruolo tutt'altro che secondario, sia
nella costituzione delle province regionali (art. 5), sia nella
formazione dei rispettivi statuti (art. 23), sia nella programmazione
economico-sociale (artt. 9-10), onde non puo' dirsi che tra province
e comuni vi sia una mera coincidenza di elementi naturali, come per
le vecchie amministrazioni provinciali.
Rilevato, poi, che il trasferimento di funzioni dai comuni inclusi
nelle aree metropolitane alle province e' la risultante di un
procedimento partecipativo che garantisce l'autonomia dei comuni
interessati - sia sotto il profilo del grado di integrazione dei
servizi (art. 19), sia sotto quello della partecipazione
all'individuazione e delimitazione dell'area (art. 20), sia sotto
quello del carattere associativo della gestione e della
valorizzazione delle strutture esistenti (art. 21) - la difesa della
regione nega che il legislatore regionale abbia istituito un nuovo
ente locale, affermando che esso ha semplicemente previsto un assetto
organizzativo diverso in relazione ad alcune funzioni e servizi che,
in virtu' del loro interesse sovracomunale, sono stati attribuiti
alle province regionali nel cui ambito sono ricomprese le aree
metropolitane.
E' ben vero che si tratta di un modello che differisce da quello
delineato dalla legge n. 142 del 1990, imperniato sull'istituzione
della citta' metropolitana, ma le disposizioni di tale legge (come
precisato dal suo art. 1, comma 2) si applicano alle Regioni ad
autonomia speciale solo se compatibili con le attribuzioni previste
dai rispettivi statuti.
Anche la censura relativa alla violazione dell'art. 97 della
Costituzione, sotto il profilo della genericita' delle norme
denunciate in ordine alla disciplina della figura organizzatoria
introdotta, sarebbe infondata, solo a considerare che l'area
metropolitana non ha alcuna soggettivita' giuridica e che si tratta
(come mostra l'art. 21) dell'accorpamento di funzioni di comuni di
una stessa circoscrizione provinciale che presentino un forte grado
di integrazione; funzioni che vengono trasferite alla provincia
regionale.
Quanto alla censura avverso l'art. 21 della legge sotto il profilo
del contrasto con l'art. 19 della legge n. 142 del 1990, si osserva
che, anche ad ammettere il carattere vincolante di quest'ultima
disposizione - la' dove prevede l'affidamento alle citta'
metropolitane di funzioni aventi precipuo carattere sovracomunale e
di funzioni che "debbono, per ragioni di economicita' ed efficienza,
essere svolte in forma coordinata" - le ipotesi in essa formulate
trovano in ogni caso riscontro nella norma denunciata.
Rilevata, inoltre, l'infondatezza della doglianza relativa al
difetto di carattere rappresentativo degli organi della provincia
regionale, dovendosi al riguardo considerare che le aree
metropolitane non sono enti territoriali, si nega che maggiore
fondamento abbia la censura relativa alla mancata disciplina del
trasferimento, dai comuni alle province, delle funzioni
amministrative e del personale addetto; come pure alla mancata
disciplina della separazione patrimoniale e del riparto delle
attivita' e delle passivita'. Infatti i rapporti finanziari fra i
comuni e le province regionali sono da reputare regolati attraverso
il rinvio ricettizio dell'art. 1, lettera d), della legge regionale
n. 48 del 1991, all'art. 19, comma 2, della legge n. 142 del 1990. A
sua volta, la mancata previsione del trasferimento del personale e
dei beni, oltre ad essere comune alla legge n. 142 del 1990, risponde
probabilmente ad una scelta del legislatore di valorizzare le
strutture che le province regionali hanno ereditato dalle vecchie
amministrazioni provinciali. Infine, sempre secondo la memoria,
l'attribuzione di funzioni comunali alla provincia regionale risulta
disciplinata compiutamente dall'art. 21, tenuto conto della
descrizione ivi operata del contenuto del piano regolatore
intercomunale e del rinvio ad altra norma, quanto alle varie forme di
gestione dei servizi.
5. - Con una successiva memoria, il comune di Catania ha insistito
per l'accoglimento delle questioni.
Richiamata la peculiarita' dell'ordinamento degli enti locali che,
nella regione siciliana (come risulta dagli artt. 14, lettera o e 15
dello statuto citato) rientra, per un verso, nella competenza
legislativa esclusiva, ed e' basato, per l'altro, sui comuni e sui
liberi consorzi, il comune di Catania rammenta che gia' l'Alta Corte,
con la sentenza n. 10 del 4 ottobre 1955, ha segnalato la necessita'
di un'attuazione degli artt. 114 e 128 della Costituzione rispettosa
dell'art. 15 dello statuto.
In contrasto con il descritto assetto di livello costituzionale e
statutario, la legge regionale denunciata affida alla provincia
regionale, con gli artt. 19, 20 e 21, ulteriori funzioni, molte delle
quali sono espressione delle piu' gelose prerogative dei comuni
stessi. Funzioni, peraltro, svolte dalla provincia per una parte
soltanto del territorio provinciale, coinvolgendo dunque
rappresentanti di comunita' diverse nella gestione di interessi dei
comuni inseriti nell'area metropolitana.
Si tratterebbe, in sostanza, dell'"esproprio" di alcune funzioni
primarie dei comuni a favore della provincia, con il quale si pongono
le premesse per la creazione di un nuovo ente.
D'altronde - osserva il comune di Catania - nessuna
incompatibilita' o conflitto sussiste fra il principio di autonomia
locale voluto dall'art. 128 della Costituzione e quello, anch'esso di
autonomia, seppure "rafforzata", tracciato dall'art. 15 dello
statuto, che attribuisce ai comuni siciliani due basilari ed
essenziali prerogative istituzionali: quelle della piu' ampia
autonomia e della necessita' di una libera e volontaria scelta nella
cessione o nel conferimento dei propri poteri ad altri enti o
amministrazioni. E cio' specie a considerare che lo stesso sistema
generale evolve verso la via indicata da quest'ultima disposizione,
come e' dato evincere dal disegno di legge n. 1388 all'esame del
Parlamento, disegno di legge che prevede la modifica delle modalita'
di formazione della corrispondente figura prevista dalla legge n. 142
del 1990 mediante l'introduzione della conferenza metropolitana,
quale strumento in cui si esprime "la libera e democratica volonta'
di associazione dei comuni".
Inoltre le disposizioni della legge regionale censurata
contrasterebbero con i principi costituzionali di efficienza,
economicita' e buon andamento fissati dall'art. 97 della
Costituzione, in quanto nulla dispongono in ordine al trasferimento
dei mezzi finanziari, degli impianti e del personale degli enti
locali inseriti nelle costituende aree metropolitane.
Sarebbe violato, infine, il principio basilare di
rappresentativita', in quanto i cittadini metropolitani sarebbero
amministrati da altri cittadini che si trovano in posizione estranea,
se non confliggente.
6. - Anche la provincia regionale di Catania ha depositato una
ulteriore memoria, insistendo perche' le questioni siano dichiarate
infondate. La difesa della provincia - con ampio richiamo del
dibattito in argomento e degli orientamenti espressi dalla dottrina e
dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale - rileva che la
locuzione "libero consorzio" contenuta nell'art. 15 dello statuto
dovrebbe essere interpretata in senso conforme ai principi della
Costituzione ed in particolare all'art. 114: l'aggettivo "libero"
andrebbe riferito piu' che al momento costitutivo del consorzio (che
si configura come entita' necessaria) a quello successivo della
facultas di aggregarsi ad un consorzio o all'altro ed
all'autorganizzazione. Del resto i comuni ricorrenti hanno
partecipato alla fase formativa del libero consorzio-provincia
regionale, senza che sia stata adottata alcuna iniziativa contenziosa
contro i provvedimenti attuativi.
Rilevato che il mancato coordinamento legislativo dello statuto con
la Costituzione ha determinato inevitabilmente una graduale
sostanziale trasformazione del primo - nel senso di un bilanciamento
delle disposizioni statutarie con quelle della Costituzione che
riconoscono la provincia come istituto necessario nell'ordinamento
costituzionale, con caratteristiche di ente locale territoriale,
anche alla luce dei principi dell'ordinamento giuridico desumibili
dalla legge n. 142 del 1990 - si ribadisce che non si e' di fronte
alla creazione di un nuovo ente intermedio. Peraltro, proprio le
funzioni comunali che il giudice rimettente reputa riservate per
tradizione al comune, sono quelle per le quali maggiore e' la
necessita' della gestione sovracomunale in chiave di efficienza e
redditivita', tanto che esse rientrano fra quelle che l'art. 19 della
legge n. 142 del 1990 assegna alla citta' metropolitana. E questo
senza ignorare la non intangibilita' delle competenze del comune
stesso, alla luce della potesta' legislativa esclusiva dell'assemblea
regionale in materia di regime degli enti locali (art. 14, lettera o
dello statuto della regione siciliana).
Quanto, poi, all'esercizio delle funzioni attinenti all'area
metropolitana da parte dell'ente esponenziale di una comunita' che
comprende anche comuni esterni all'area stessa, la memoria osserva
che non esiste un principio generale dell'ordinamento (ne' tantomeno
un principio costituzionale) in base al quale vi debba essere, sempre
e comunque, corrispondenza fra ambito territoriale entro cui
determinate funzioni sono esercitate e territorio complessivo
dell'ente territoriale al quale e' attribuita la competenza in ordine
alle funzioni stesse.
Infine, il trasferimento, dai comuni alla provincia, delle funzioni
amministrative e del personale addetto nonche' il riparto degli oneri
finanziari, si presenterebbero come aspetti di un ordinario fenomeno
di successione fra enti, correttamente disciplinato dalla stessa
legge regionale censurata (art. 21). E questo tanto piu' che, con
decreto presidenziale 20 febbraio 1996, n. 42, sono gia' state
individuate le modalita' attuative del disposto dello stesso art. 21.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
tribunale amministrativo regionale per la Sicilia hanno per oggetto
gli artt. 19, 20 e 21 della legge della regione siciliana 6 marzo
1986, n. 9 (Istituzione della provincia regionale).
Le disposizioni censurate, nell'ambito della disciplina istitutiva
dei liberi consorzi di comuni denominati "province regionali",
prevedono che possano essere dichiarate aree metropolitane le zone
del territorio regionale che presentino peculiari caratteristiche
indicate dalla legge stessa (art. 19), disciplinano il procedimento
per la costituzione delle aree medesime (art. 20) e dispongono
l'affidamento, alle province regionali comprendenti le aree
metropolitane, di talune delle funzioni spettanti ai comuni in
materia di pianificazione territoriale e commerciale e di svolgimento
dei servizi pubblici (art. 21).
2. - Il rimettente denuncia dette disposizioni, per contrasto con i
principi dell'art. 15 dello statuto speciale della regione siciliana
approvato con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, sotto un primo duplice
profilo:
in quanto "le funzioni, gli organi, la figura istituzionale
dell'area metropolitana non sono il risultato di una spontanea e
libera determinazione dei comuni inclusi nel comprensorio
metropolitano, sibbene il risultato di un atto autoritativo, adottato
contro la stessa volonta' dei comuni interessati", si' da
disattendere il principio secondo il quale "solo dalla volonta' delle
amministrazioni comunali e dalla loro libera scelta di aggregazione
in forma consortile puo' derivare qualunque altro centro di potere o
di governo locale";
in quanto, in contrasto con l'enumerazione tassativa contenuta
nella norma statutaria, viene istituito un nuovo ente intermedio,
soggetto terzo rispetto sia al comune che alla provincia, affidando
contestualmente l'esercizio delle relative funzioni all'ente
provincia, ma senza precisare in qual modo, sul piano gestionale, gli
interessi relativi siano tenuti separati; con cio' violandosi anche
l'art. 97 della Costituzione e compromettendosi il buon andamento
dell'amministrazione.
Un ulteriore profilo di censura investe il solo art. 21, ritenuto
contrastare con l'art. 15 dello statuto speciale, con l'art. 128
della Costituzione e con i principi generali contenuti nell'art. 19
della legge 8 giugno 1990, n. 142, a causa della sottrazione ai
comuni di funzioni appartenenti per lunga tradizione alla sfera della
loro autonomia, e del trasferimento all'area metropolitana di servizi
non aventi carattere sovracomunale, senza che esistano apprezzabili
ragioni di coordinamento e di maggiore efficienza.
Infine, tutte le disposizioni sopra menzionate vengono sospettate
di incostituzionalita' per violazione:
dello stesso art. 15 dello statuto speciale, oltre che degli
artt. 5 e 128 della Costituzione, a causa della non coincidenza
dell'ambito territoriale dell'area metropolitana con quello della
provincia, chiamata a svolgerne le funzioni, sicche', in contrasto
con i principi di autogoverno e di rappresentativita', l'area risulta
governata anche dai rappresentanti dei comuni della provincia esterni
ad essa;
dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del buon
andamento, a causa della precarieta' dei rapporti di carattere
funzionale e finanziario tra gli enti interessati, non rinvenendosi,
nelle disposizioni in esame, alcuna norma che disciplini sia il
trasferimento dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative
e del personale addetto, sia la separazione patrimoniale e il riparto
delle attivita' e passivita'.
3. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilita'
prospettata dalla provincia regionale di Catania, la quale sostiene
l'irrilevanza delle questioni, che, a suo avviso, sarebbero state
sollevate solo perche' il TAR non avrebbe adeguatamente considerato
quanto gia' rappresentato nel giudizio a quo, in ordine
all'acquiescenza dei comuni ricorrenti relativamente agli atti
istitutivi della provincia regionale; atti nei confronti dei quali si
sarebbero dovute far valere le censure rivolte avverso il
provvedimento di carattere meramente attuativo, e cioe' il decreto
istitutivo dell'area metropolitana di Catania.
L'eccezione va disattesa.
Nei termini teste' riferiti l'eccezione ha, infatti, formato
oggetto di esame da parte del giudice a quo, il quale e', pero',
pervenuto motivatamente alla conclusione che essa non impedisca
all'ente esponenziale degli interessi coinvolti di agire a tutela
delle proprie prerogative istituzionali, nei casi in cui
"l'intervento attuativo della legge tocchi per la prima volta livelli
piu' bassi di amministrazione ed incida su competenze piu' specifiche
dell'autonomia comunale".
Si tratta di considerazioni sufficienti a dare ingresso, sotto il
profilo della rilevanza, al presente giudizio di costituzionalita',
tanto piu' che, per consolidato principio (da ultimo, sentenza n.
386 del 1996), la valutazione di rilevanza effettuata dal giudice
rimettente si puo' disattendere solo quando risulti del tutto
implausibile.
4. - Nel merito le questioni non sono fondate.
Sia per i profili che attengono alla prospettata violazione
dell'art. 15 dello statuto, sia per quelli che concernono l'art. 5 e
l'art. 128 della Costituzione, le censure proposte si basano su un
assunto che non trova conferma nell'esegesi delle disposizioni
denunciate, e cioe' che esse, nell'ambito della generale disciplina
delle autonomie locali, siano rivolte alla istituzione di un nuovo
ente intermedio di livello sub-provinciale.
Al fine di verificare la validita' di un siffatto postulato, giova
rammentare che la regione siciliana dispone, in ordine al regime e
all'ordinamento degli enti locali, di potesta' legislativa esclusiva,
in base al disposto dell'art. 14, lettera o), dello statuto speciale
nonche' del successivo art. 15, il quale, al secondo comma, fonda
espressamente detto ordinamento "sui comuni e sui liberi consorzi
comunali, dotati della piu' ampia autonomia amministrativa e
finanziaria". Nel dare seguito a tale ultima previsione, la legge
regionale 6 marzo 1986, n. 9, stabilisce (art. 3) che
"l'amministrazione locale territoriale nella regione siciliana e'
articolata, ai sensi dell'art. 15 dello statuto regionale, in comuni
e liberi consorzi di comuni denominati ''province regionali''",
affidando in particolare l'iniziativa per la costituzione di queste
ultime ai comuni stessi, attraverso il peculiare procedimento
previsto dall'art. 5, e riconoscendo alla provincia regionale, oltre
alla potesta' statutaria (artt. 22 e seguenti), competenze che
attengono, tra l'altro, al campo della programmazione
economico-sociale (art. 8) e della pianificazione territoriale (art.
12).
In tale contesto legislativo si collocano le disposizioni portate
all'esame di questa Corte, le quali prevedono, all'art. 19, che
possano essere dichiarate aree metropolitane le zone del territorio
che siano ricomprese nella stessa provincia; abbiano una popolazione
non inferiore a 250.000 abitanti; annoverino la presenza, accanto ad
un comune maggiore, con piu' di 200.000 abitanti, di centri urbani
aventi una sostanziale continuita' di insediamenti; presentino,
infine, un elevato grado di integrazione quanto a servizi, trasporti,
sviluppo economico e sociale. Il successivo art. 20 disciplina il
procedimento di istituzione delle aree che vengono individuate e
delimitate, "anche su richiesta degli enti locali interessati", con
decreto del presidente della regione; mentre l'art. 21 attribuisce
alle province regionali, comprendenti le aree metropolitane, le
funzioni spettanti ai comuni in materia di pianificazione del
territorio, formazione del piano intercomunale della rete
commerciale, distribuzione di acqua potabile e gas, trasporti
pubblici, raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani.
5. - L'esame delle disposizioni sopra illustrate dimostra che la
delimitazione delle aree metropolitane, lungi dal comportare la
costituzione di enti subprovinciali, realizza solo un diverso assetto
delle funzioni, ripartite fra i due livelli di governo locale secondo
quanto suggerito dalle stesse peculiarita' della situazione
socio-economica e territoriale, in vista di migliori risultati sul
piano dell'efficienza, dell'efficacia e della razionalita'.
Attraverso un procedimento partecipativo, che prevede l'iniziativa
e comunque il parere degli enti locali interessati (art. 20), si
realizza un modello analogo, nella sua ispirazione, a quello accolto
dalla legge n. 142 del 1990, di ordinamento delle autonomie locali,
rispetto al quale sussistono soltanto talune varianti in senso
restrittivo, ove si consideri che, nel modello siciliano, il governo
dell'area metropolitana assume una fisionomia prevalentemente
funzionale, comportando un mero trasferimento di funzioni di c.d.
"area vasta" dai comuni alla provincia regionale - nella
configurazione giuridica che quest'ultimo ente ha assunto per effetto
della legge regionale n. 9 del 1986 e che l'ordinanza non pone in
discussione - senza che ad esso si ricolleghi, cosi' come accade
invece per la legge n. 142 del 1990, un riassetto istituzionale
interno all'area medesima.
6. - Da quanto sopra consegue l'infondatezza sia del primo che del
secondo profilo di censura volti, in sostanza, a denunciare la
costituzione di enti non previsti statutariamente, attraverso un
procedimento non rispettoso, ad avviso del rimettente, dei principi
autonomistici. Nella disciplina legislativa sottoposta all'esame
della Corte si puo', infatti, riscontrare l'esistenza, anzitutto, di
un momento partecipativo dei comuni interessati che non si esaurisce
all'atto dell'individuazione dell'area (art. 20), ma si estende anche
alla previsione dell'eventuale carattere associativo della gestione
dei servizi, attraverso la valorizzazione delle strutture esistenti
(art. 21). Al tempo stesso, va rilevato il carattere meramente
funzionale dell'individuazione e della delimitazione delle aree
metropolitane, confermato dalla circostanza che non e' prevista la
costituzione di nuovi organi preposti al funzionamento delle aree
stesse.
Per ragioni in buona misura analoghe a quelle accennate va
disattesa anche la censura di violazione dell'art. 97 della
Costituzione, muovendo la stessa, nel lamentare la mancata
separazione sul piano gestionale degli interessi coinvolti,
dall'erronea premessa dell'avvenuta creazione di una figura
organizzatoria complessa risultante dall'unione organica di due
soggetti istituzionali.
7. - Non migliore sorte merita la doglianza concernente l'art. 21
della legge, denunciato per violazione dell'art. 15 dello statuto
speciale e dell'art. 128 della Costituzione, oltre che dei principi
generali della legge n. 142 del 1990 (art. 19).
Come questa Corte ha avuto occasione anche recentemente di
rilevare, gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono una
posizione di autonomia dei comuni che le leggi regionali non possono
mai comprimere fino a negarla (sentenza n. 83 del 1997). Ma
l'autonomia comunale non implica una riserva intangibile di funzioni
e non esclude che il legislatore regionale possa, nell'esercizio
della sua competenza esclusiva, individuare le dimensioni
dell'autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della
gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti. Il
problema del rispetto delle autonomie non riguarda, percio', in via
astratta, la legittimita' dell'intervento del legislatore, ma,
piuttosto, la verifica dell'esistenza di esigenze generali che
possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative
limitative delle funzioni gia' assegnate agli enti locali.
Quanto, poi, alla legge n. 142 del 1990 - senza che occorra qui
affrontare il problema dei limiti entro i quali i relativi principi
possano reputarsi vincolanti per la regione siciliana, alla luce, tra
l'altro, del disposto di cui all'art. 1, comma 2, della legge
medesima - non puo' non rilevarsi che le funzioni previste dal
censurato art. 21 della legge regionale n. 9 del 1986,
sostanzialmente coerenti con quelle gia' affidate, dagli artt. 8 e
seguenti della legge medesima, alla provincia, quale ente
esponenziale di interessi sovracomunali, corrispondono, in linea di
massima, alla tipologia accolta nell'art. 19 della legge generale di
ordinamento delle autonomie locali. E' evidente, in ogni caso, la
consonanza di obiettivi che ispira, da un canto, quest'ultima legge -
la' dove prevede l'attribuzione alle citta' metropolitane delle
funzioni, affidate ai comuni, che abbiano carattere sovracomunale o
debbano, per ragioni di economicita' ed efficienza, essere svolte in
forma coordinata - e, dall'altro, la disposizione denunciata. Tale
norma - in collegamento con quella del precedente art. 19 della
stessa legge regionale n. 9 del 1986, che richiede, per la
costituzione delle aree, la presenza di "un elevato grado di
integrazione, in ordine ai servizi essenziali, al sistema dei
trasporti ed allo sviluppo economico e sociale" - mira in definitiva
anch'essa a massimizzare l'efficienza e a ridurre le diseconomie
nella gestione dei servizi; finalita' che, nell'ambito del medesimo
testo normativo, paiono ispirare anche la prevista possibilita' di
utilizzo, quando sia opportuno, di altri modelli di svolgimento dei
servizi, quali le gestioni comuni (artt. 15 e 16), le convenzioni
(art. 17) e le societa' per azioni (art. 18).
8. - Quanto al problema della non coincidenza territoriale
dell'area metropolitana con l'ente provincia, i cui organi sono
chiamati a svolgerne le funzioni, puo' considerarsi fatto del tutto
fisiologico l'esercizio, da parte dell'ente rappresentativo della
collettivita', di funzioni che riguardino eventualmente solo una
determinata parte della collettivita' stessa.
Anche se il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di
governo degli enti territoriali e', come la Corte ha gia' avuto
occasione di affermare (sentenza n. 96 del 1968), tratto essenziale e
caratterizzante dell'autonomia cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128
della Costituzione, sarebbe palesemente eccessivo inferire da cio'
l'esistenza di un principio costituzionale tale da esigere che l'ente
esponenziale della comunita' locale abbia funzioni uniformi per tutto
il territorio, senza la possibilita' di differenziazione per quella
parte di esso che evidenzia specifiche necessita', e cioe' quando
siano le caratteristiche naturali, sociologiche e geografiche a
ragionevolmente suggerire un'articolazione differenziata.
Si giustifica dunque che, alle decisioni riguardanti le funzioni
che la provincia esercita nell'area metropolitana, concorrano tutti i
componenti dell'organo collegiale provinciale e non solo quelli
eletti da parte di cittadini aventi residenza nei comuni appartenenti
all'area medesima.
9. - Resta l'ultimo profilo, prospettato in riferimento all'art.
97 della Costituzione, per la mancanza di norme che disciplinino il
trasferimento dai comuni alla provincia delle funzioni amministrative
e del personale addetto, come pure la separazione patrimoniale e il
riparto delle attivita' e delle passivita'.
Pure detta censura va disattesa.
Intanto, non puo' convenirsi sull'assunto che appare implicitamente
sorreggere tale prospettazione, e cioe' che una legge che disegni un
nuovo assetto organizzativo debba necessariamente contenere, a pena
di incostituzionalita', anche ogni disposizione di dettaglio
operativo o attuativo. Comunque, quanto alle competenze che vengono
trasferite alla provincia regionale, e' dato riscontrare la loro
compiuta disciplina nell'art. 21 della legge regionale n. 9 del 1986,
attraverso la puntuale elencazione delle funzioni attinenti alla
pianificazione del territorio e dell'attivita' commerciale, nonche'
alla gestione dei servizi, di cui ai numeri 3, 4 e 5 dello stesso
articolo, non senza indicare per questi ultimi anche i possibili
moduli di gestione, che consentono di avvalersi, tra l'altro, delle
aziende municipalizzate esistenti ovvero di promuovere la
costituzione di gestioni comuni ai sensi dell'art. 15 o la stipula di
convenzioni ai sensi dell'art. 17, comma 2, della medesima legge
regionale.
Alla definizione dei rapporti finanziari tra i comuni compresi
nell'area metropolitana e le province regionali che la includono
provvede, infine, l'art. 1, comma 1, lettera d), della legge
regionale 11 dicembre 1991, n. 48, attraverso il rinvio all'art. 19,
comma 2, della legge n. 142 del 1990, il quale contempla il
trasferimento, dai comuni alla citta' metropolitana, delle entrate
riguardanti i servizi attribuiti a quest'ultima.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 19, 20 e 21 della legge della regione siciliana 6 marzo
1986, n. 9 (Istituzione della provincia regionale), sollevate, in
riferimento all'art. 15 dello statuto speciale e agli artt. 5, 97 e
128 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0955