N. 405 SENTENZA 10 - 17 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Esercizio dell'attivita' di guardie particolari giurate - Revoca automatica delle autorizzazioni di polizia a seguito di condanne per delitto - Privazione del titolo abilitativo - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenza n. 326 del 1995) - Materia che si presta a soluzioni diversificate nessuna delle quali e' costituzionalmente obbligata - Non fondatezza. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, artt. 11, ultimo comma, e 138, primo comma, n. 4). (Cost., artt. 3, 4 e 35).(GU n.52 del 24-12-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 11, ultimo comma, e 138, primo comma, n. 4 del r.d. 18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), promosso con ordinanza emessa il 13 giugno 1996
dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
distaccata di Catania, sul ricorso proposto da Recupero Giovanni
contro il prefetto della provincia di Catania ed altro, iscritta al
n. 1314 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50 prima serie speciale dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 1997 il giudice
relatore Francesco Guizzi.
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
distaccata di Catania, giudicando sul ricorso proposto da una guardia
particolare giurata per l'annullamento del decreto prefettizio che
negava il rinnovo dell'approvazione della sua nomina, e della domanda
volta a sospenderne l'esecuzione, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 4 e 35 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 11, ultimo comma, e 138, primo comma,
numero 4, del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza).
Il Collegio rimettente ritiene irragionevole le disposizioni che in
via generale prevedono il "riverbero automatico" della condanna
penale sul rapporto di lavoro, e denuncia la mancanza di meccanismi
che commisurino la reazione dell'ordinamento all'effettiva gravita'
del reato commesso (nel caso in esame, il provvedimento negativo e'
stato adottato in seguito alla condanna per emissione di assegno a
vuoto).
Ad avviso del giudice a quo, i meccanismi di adeguamento potrebbero
assumere tre conformazioni: l'esclusione di ipotesi delittuose meno
gravi, individuate attraverso la fissazione di un limite di pena;
l'esercizio di un potere di valutazione discrezionale da parte
dell'autorita' di pubblica sicurezza; la determinazione di un limite
(misura della pena o tipologia dei reati) al di sopra del quale la
misura amministrativa e' automatica, e al di sotto del quale, invece,
e' ammesso un margine di apprezzamento discrezionale. "Soluzione
intermedia" - avverte il rimettente - fra le prime due.
Queste prospettazioni tengono conto dell'entita' della devianza,
mentre sarebbe irrazionale la previsione di conseguenze identiche
rispetto a fatti di portata diversa: a tal riguardo nell'ordinanza di
rimessione si richiama la giurisprudenza costituzionale che ha
affermato il principio di proporzione e la regola del
contraddittorio, a partire dalla sentenza n. 971 del 1988 fino alla
n. 220 del 1995.
Il giudice a quo non ignora che analoga questione e' stata
dichiarata infondata da questa Corte con la sentenza n. 326 del 1995,
ma contesta il passaggio della motivazione in cui si nega che il
provvedimento prefettizio di revoca abbia "una ricaduta" diretta sul
rapporto di lavoro. La fattispecie in esame sarebbe affine alla
situazione dei lavoratori portuali, oggetto della sentenza n. 220 del
1995, perche' la revoca dell'approvazione prefettizia della nomina a
guardia particolare giurata, o il diniego di rinnovo, comportano
necessariamente l'interruzione del rapporto di lavoro.
La normativa denunziata sarebbe fonte, altresi', di ingiustificata
disparita' di trattamento: l'automaticita' della sanzione discrimina
infatti le guardie giurate rispetto ai dipendenti pubblici e agli
altri lavoratori privati, per i quali valgono il principio di
proporzione della sanzione disciplinare con il fatto addebitato, e la
garanzia del contraddittorio.
Sarebbero violati pure gli artt. 4, primo comma, e 35, primo comma,
della Costituzione, in quanto la perdita del posto di lavoro avviene
anche quando il comportamento illecito non sia espressione di
significativa potenzialita' criminosa: il sacrificio di beni e valori
fondamentali e' ammissibile, conclude l'ordinanza, soltanto nei
limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango
costituzionale (sentenza n. 141 del 1996).
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
distaccata di Catania, dubita della legittimita' costituzionale degli
artt. 11, terzo comma, e 138, primo comma, numero 4, del testo unico
di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773,
perche' la revoca automatica delle autorizzazioni di polizia a
seguito di condanne per delitto (nella specie per l'emissione di
assegni a vuoto) priva del titolo necessario per l'esercizio
dell'attivita' lavorativa le guardie particolari giurate; questione
sollevata in riferimento agli artt. 3, 4 e 35 della Costituzione,
alla luce della giurisprudenza di questa Corte che ha dichiarato
illegittimi i meccanismi automatici di decadenza, per lesione del
principio di gradualita' e di articolazione del procedimento
disciplinare.
2. - La questione non e' fondata.
La normativa introdotta dal testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza si basa sul principio secondo cui le autorizzazioni di
polizia per la nomina a un impiego (nella specie, l'approvazione
della nomina a guardia particolare giurata) devono considerarsi
subordinate al permanere dei requisiti richiesti dall'ordinamento: e'
evidente che l'abbandono di tale principio e la sua sostituzione
rientrano nelle valutazioni discrezionali del legislatore,
sussistendo molteplici ipotesi di cambiamento, nessuna delle quali
costituzionalmente obbligata (sentenza n. 776 del 1988, Considerato
in diritto n. 3).
Il giudice a quo ne e' consapevole, e cerca nella giurisprudenza di
questa Corte sulla "destituzione di diritto" elementi che consentano
di temperare il sistema attuale, che e' fonte, a suo avviso, di gravi
disparita', introducendo margini di valutazione discrezionale, in
modo tale da non danneggiare l'attivita' lavorativa di chi sia
incorso in condanne per reati di lieve entita' e limitato allarme
sociale. Tuttavia, non puo' evocarsi il principio di gradualita' e
articolazione del procedimento con riguardo all'accertamento che la
pubblica amministrazione e' tenuta a compiere sulla sussistenza dei
requisiti soggettivi richiesti per l'accesso all'impiego.
Mentre i provvedimenti che portano alla destituzione (o alla
decadenza ex legge 18 gennaio 1992, n. 16) non possono avere
carattere automatico, perche' e' necessario ponderare ogni singolo
caso attraverso il procedimento disciplinare, secondo il principio
affermato nella sentenza n. 197 del 1993 (v. anche le sentenze nn. 16
del 1991, 158 e 40 del 1990), nell'"accesso all'impiego" occorre che
i requisiti soggettivi siano definiti in termini univoci dal
legislatore. Cio' vale per l'impiego pubblico, e per il lavoro
privato che sia soggetto ad autorizzazione amministrativa, perche' i
tratti pubblicistici che segnano la categoria delle guardie giurate,
differenziandole da altri prestatori d'opera (sentenza n. 326 del
1995 e ordinanza n. 272 del 1992), giustificano tale meccanismo
autorizzatorio, ancorato alla sussistenza, e al permanere nel tempo,
dei requisiti soggettivi richiesti dall'ordinamento. Va dunque
esclusa l'irragionevolezza della norma denunciata; ne' possono
utilmente invocarsi - in una situazione del tutto peculiare - gli
artt. 4 e 35 della Costituzione, che l'ordinanza richiama d'altronde
in modo generico.
3. - Il tribunale rimettente ammette che vi sono altre opzioni
normative da valutare, oltre quella che mira a introdurre uno spazio
di apprezzamento discrezionale delle singole posizioni soggettive;
riconosce, dunque, che la materia si presta a varie soluzioni,
nessuna delle quali e' costituzionalmente obbligata. E se gli
argomenti addotti ripropongono il tema della revisione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, con riguardo al riverbero
automatico della condanna penale sul rapporto di lavoro, essi non
consentono a questa Corte di modificare l'indirizzo assunto con la
sentenza n. 326 del 1995: la questione va quindi dichiarata non
fondata.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 11, ultimo comma, e 138, primo comma, numero 4, del r.d.
18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 4 e 35
della Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione distaccata di Catania, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 dicembre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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