Ai comuni
Alle province
Alle comunita' montane
Ai consorzi di enti locali
e, per conoscenza:
Al Ministero dell'interno
All'ABI
All'ANCI
All'UPI
All'UNCM
Alla Cassa DD.PP.
Sono pervenute a questo Ministero ed a quello dell'interno numerose
richieste di parere riguardanti l'interpretazione dell'art. 49, comma
15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449; in relazione ad esse si
ritiene utile fornire le seguenti indicazioni, d'intesa con il
Ministero dell'interno.
La norma in esame afferma che: "Gli enti locali possono procedere
negli anni dal 1998 al 2005 all'estinzione anticipata di passivita'
onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le
banche mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non
superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente
attestato dall'istituto mutuante, maggiorato dell'indennizzo
eventualmente previsto a tale titolo nei contratti in precedenza
sottoscritti. Tale facolta' non comporta alcuna modifica in ordine
alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale
eventualmente concesso sul mutuo. Gli enti locali possono altresi'
procedere alla estinzione anticipata dei mutui mediante entrate in
conto capitale, compresi gli oneri di urbanizzazione. In tal caso la
disposizione si applica a condizione che si tratti di mutui per le
medesime finalita' alle quali e' vincolata l'utilizzazione degli
oneri di urbanizzazione".
I problemi sollevati possono essere riassunti nel seguente modo:
1) ambito soggettivo di applicazione della norma;
2) ambito oggettivo;
3) contenuti della facolta' e impatto sulle norme di finanza
locale;
4) criterio di calcolo del 25% del residuo debito e importo del
mutuo;
5) disciplina delle somme rivenienti dai nuovi mutui;
6) finalita' della procedura di estinzione anticipata;
7) mutui da considerare ai fini dell'estinzione anticipata;
8) permanenza del concorso statale in caso di estinzione anticipata
con entrate proprie.
1. Ambito soggettivo.
1.1. La norma si riferisce agli "enti locali" ma l'art. 49 e'
rubricato sotto la voce "comuni e province". Si chiede di sapere se
destinatari della disposizione possano intendersi anche altri enti
locali quali comunita' montane, consorzi di enti locali, citta'
metropolitane e unioni di comuni.
Al riguardo si ritiene che la norma vada interpretata alla luce
della definizione data all'espressione "enti locali" dall'art. 1 del
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, riguardante proprio
l'ambito di applicazione dell'ordinamento finanziario e contabile
degli enti locali: al secondo comma tra essi vengono individuati
oltre che i comuni e le province, anche le comunita' montane, le
citta' metropolitane e le unioni di comuni.
Tali enti d'altra parte rientrano anche nella disciplina relativa
all'ordinamento delle autonomie locali dettata con la legge 8 giugno
1990, n. 142 (capo VI aree metropolitane: art. 18 citta'
metropolitane art. 26 unioni di comuni, capo IX comunita' montane),
che prevede inoltre espressamente i consorzi tra comuni e tra
province (art. 25) come soggetti dell'ordinamento delle autonomie
locali. Nell'ambito della disciplina in esame non rientrano invece i
consorziazienda, e cioe' quei consorzi che gestiscono attivita'
economicoimprenditoriale.
1.2. Per quanto concerne l'altra categoria di soggetti interessati
dalla norma in quanto concedenti i mutui, si chiede di sapere in
primo luogo se la disposizione riguardi solo le banche in senso
stretto e se banche diverse da quelle che abbiano originariamente
concesso il mutuo possono concedere il nuovo mutuo, per l'estinzione
anticipata del primo.
1.2.1. L'interpretazione letterale della norma non consente di dare
ad essa un senso piu' ampio, soprattutto in considerazione della
precisione della terminologia in materia creditizia fornita dal
decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (testo unico delle leggi
in materia bancaria e creditizia) che nel titolo II riserva alle
"banche" l'attivita' bancaria.
Inoltre e' chiaro che la norma si riferisce alla stessa categoria
di soggetti con la quale sono stati stipulati i mutui originari, che
oggi si possono estinguere anticipatamente.
Infine si osserva che, per quanto riguarda in particolare la Cassa
depositi e prestiti, lo strumento giuridico non e quello del
contratto di mutuo di diritto privato, operando la Cassa in regime
amministrativoconcessorio.
1.2.2. Sulla seconda questione, poiche' la norma in esame non
dispone espressamente alcun vincolo alla contrazione dei nuovi mutui
con gli stessi soggetti con i quali sono stati stipulati i
precedenti, si ritiene che detti nuovi mutui possano liberamente
essere contratti con banche diverse da quelle originarie, presso le
quali dovra' operarsi l'estinzione del precedente mutuo.
2. Ambito oggettivo.
Si chiede di sapere se i mutui ai quali si riferisce la norma sono
anche quelli solo stipulati alla data del 31 dicembre 1996, ovvero
sia necessario anche il concorrente requisito dell'ammortamento gia'
iniziato.
Poiche' infatti la norma usa l'espressione "residuo debito" si
potrebbe ritenere che la frase "mutui in essere" si possa riferire
solo a quelli per i quali sia gia' iniziato l'ammortamento.
Invero, pur essendo il dato letterale significativo nel senso
suddetto, tuttavia, sotto un profilo strettamente giuridico, l'avvio
dell'ammortamento non incide sull'esistenza del mutuo come contratto,
il quale esiste nel mondo del diritto al momento della stipula;
quindi non puo' negarsi che esso e' "in essere", nel senso che esiste
giuridicamente, al momento in cui si e' perfezionato l'incontro delle
volonta'. L'obbligazione del mutuatario, ai sensi dell'art. 1813 del
codice civile, e' l'impegno a restituire "altrettante cose della
stessa specie e qualita'", talche' sul perfezionamento del contratto
non incide la fase successiva ed esecutiva della restituzione.
Il "residuo debito" pertanto potrebbe anche essere costituito
dall'integrale ammontare della posizione debitoria: il dato letterale
non sembra cioe' avere la forza per superare il principio giuridico
sull'esistenza del contratto di mutuo.
3. Contenuti della facolta' e impatto sulle norme di finanza
locale.
3.1. Si prospetta in primo luogo il problema dell'incidenza
"automatica" della norma sui contratti di mutuo in essere: si
ipotizza una interpretazione della norma che implichi comunque la
concorrente volonta' della banca per l'estinzione anticipata. Cio' in
quanto la norma si sarebbe resa necessaria essenzialmente per
derogare al disposto dell'art. 44 del decreto legislativo n. 77/1995
che ammette il ricorso all'indebitamento esclusivamente per la
realizzazione di investimenti; quindi sarebbe funzionale
all'accensione di nuovi mutui e non all'estinzione anticipata di
quelli in essere.
Una tale interpretazione non appare condivisibile.
In primo luogo nella fattispecie, pur trattandosi formalmente di
una nuova operazione di mutuo, nella sostanza l'ente locale non
assume l'onere di un indebitamento aggiuntivo, in quanto il capitale
riveniente dal nuovo mutuo viene utilizzato per estinguerne uno pre
cedente, talche' sembra poco condivisibile la tesi che il comma 15
dell'art. 49 in esame abbia l'esclusiva finalita' di derogare a detta
disposizione di contabilita' degli enti locali.
Inoltre una qualche incidenza sui contratti in essere la norma deve
pur dispiegare, per superare, in caso di assenza di clausole
contrattuali specifiche che ammettono l'estinzione anticipata, la
presunzione di cui all'art. 1816 del codice civile, in base alla
quale il termine per la restituzione di mutui onerosi e' fissato
nell'interesse di entrambe le parti.
Infine non sembra ragionevole ipotizzare che il disposto normativo
in esame possa essere nella sostanza vanificato da un atteggiamento
generalizzato delle banche che neghi il consenso per l'estinzione
anticipata; del resto il limite del 25% del residuo debito e'
chiaramente posto nell'interesse delle banche, e non avrebbe senso se
queste potessero valutare di volta in volta la convenienza ed i
limiti dell'operazione.
Appare quindi piu' rispondente alla ratio della norma
l'interpretazione che configura un diritto potestativo in capo agli
enti locali, da esercitare nei limiti indicati dalla norma stessa.
3.2. L'art. 46 del decreto legislativo n. 77/1995 dispone che
l'ente locale non puo' deliberare nuovi mutui "se l'importo annuale
degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti
ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'art. 49, al
netto dei contributi statali e regionali in conto interessi", supera
il 25% delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del
rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene
deliberata l'assunzione dei mutui.
Si chiede se la possibilita' di stipulare nuovi mutui per
estinguere anticipatamente quelli in essere prescinda dal limite
quantitativo sopra indicato.
Su tale questione si e' dell'avviso che la norma in esame sia
derogatoria del citato art. 46, anche in considerazione del fatto
che, completata l'intera operazione, l'esposizione debitoria
dell'ente locale risultera' sicuramente inferiore alla precedente, in
virtu' dei tassi d'interesse inferiori praticati per i nuovi mutui.
4. Criterio di calcolo del 25% del residuo debito e importo del
mutuo.
4.1. Si chiede in primo luogo se l'operazione di estinzione
anticipata possa essere esercitata una sola volta nell'arco temporale
indicato dalla legge (dal 1998 al 2005).
In considerazione degli oneri gravanti sulle banche, dovuti alla
differenza tra il costo dell'originaria provvista ed il guadagno con
gli attuali tassi d'interesse, si potrebbe propendere per la tesi
restrittiva.
Tuttavia tale esigenza puo' ritenersi tutelata anche con la
fissazione del limite massimo del 25% per ogni anno; sarebbe
evidentemente una tutela inferiore a quella ottenibile con la
limitazione al 25% di tutta la posizione debitoria nell'arco
temporale 1998-2005.
D'altra parte l'espressione letterale della norma consente di
interpretarla nel senso che per ogni anno e' possibile effettuare
l'operazione di estinzione anticipata, seppure nel limite indicato:
infatti la disposizione afferma che gli enti locali possono procedere
negli anni dal 1998 al 2005, e quindi in tutti ed in ciascuno di
essi, all'estinzione anticipata "di passivita' onerose derivanti dai
mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le banche", quindi anche di
tutte le passivita', e non limitatamente al 25% di esse in quanto la
norma qui non pone questo limite, "mediante la contrazione di nuovi
mutui di importo non superiore al 25 per cento del residuo debito
alla fine dell'anno precedente", quindi la limitazione riguarda i
nuovi mutui, ma e' posta in relazione all'anno precedente quello
dell'operazione, e la norma non dice che scelto un anno per
l'operazione non se ne possa fare piu' altra nell'arco del periodo
indicato.
In definitiva cioe' la limitazione del 25% non e' posta in
relazione alla posizione debitoria complessiva al 31 dicembre 1996,
ma a quella di ogni singolo anno. L'interpretazione opposta
comporterebbe la possibilita' di estinzione solo del 25% di tutta la
posizione debitoria al 31 dicembre 1996, che la norma non prevede.
Anche l'indicazione al plurale di "nuovi mutui" collegata alla
posizione debitoria per ogni singolo anno contribuisce a far
propendere per la soluzione suddetta.
4.2. Si chiede di sapere se la norma vada interpretata nel senso
che, pur nel limite del 25% della posizione debitoria complessiva,
l'ente mutuatario puo' scegliere di estinguere anche integralmente il
singolo mutuo contratto con la singola banca, ovvero se il limite del
25% deve riguardare ogni singola banca, anche per evitare squilibri
negli oneri tra istituti bancari. Si ritiene che quest'ultima sia
l'interpretazione piu' corretta, poiche' la norma indica al singolare
l'istituto mutuante che deve attestare il residuo debito (pure al
singolare), significando quindi che il residuo debito riguarda ogni
singola banca mutuante, tenuta a sopportare l'onere dell'estinzione
anticipata solo nel limite previsto del 25%, limite che avrebbe poco
senso se riferito in maniera generalizzante all'intero sistema
bancario.
4.3. Si chiede di sapere se le operazioni in questione possano
riguardare anche i contratti che non prevedono l'estinzione
anticipata del mutuo tra le loro condizioni.
Considerata la natura "speciale" della norma e' chiaro che essa
integra, in parte qua, le clausole di contratto, nel dettare tra
l'altro disposizioni particolari, che comunque si sarebbero
sovrapposte a diverse clausole che pur avessero ammesso il principio
della estinzione anticipata.
Ovviamente saranno escluse tutte le operazioni che non prevedono
oneri a carico dell'ente locale, in quanto gravanti sullo Stato o
sulle regioni. Per quelle parzialmente finanziate dispone invece la
norma in esame che, nell'ammettere implicitamente l'operazione di
estinzione anticipata, afferma tuttavia che "tale facolta' non
comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e
all'ammontare del concorso statale eventualmente concesso sul mutuo".
Dare una diversa interpretazione significherebbe rendere
praticamente inoperante la norma.
4.4. Fino al pagamento anticipato vale ovviamente il piano di
ammortamento gia' concordato, poiche' non esistono disposizioni che
prevedano ipotesi diverse o contrarie.
5. Disciplina delle somme rivenienti dai nuovi mutui.
Le somme rivenienti dai nuovi mutui, qualora non fossero
immediatamente utilizzate per l'estinzione del precedente mutuo,
dovranno essere riversate nella contabilita' speciale presso la
competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato, con vincolo
di destinazione delle somme alla specifica operazione per la quale
sono state acquisite.
Ad integrazione e specificazione di quanto sin qui detto si precisa
inoltre:
6. Finalita' della procedura di estinzione anticipata.
Considerati i vincoli posti dalla normativa e la variegata
situazione delle esposizioni debitorie degli enti locali, si ritiene
che per "estinzione anticipata" di passivita' onerose debba
intendersi non solo l'azzeramento di un mutuo esistente bensi' anche
la riduzione dello stesso.
7. Mutui da considerare ai fini dell'estinzione anticipata.
I mutui con onere di ammortamento a totale carico dello Stato o di
altri enti sono da escludere dal novero dei mutui soggetti alle nuove
disposizioni in quanto non costituiscono "passivita' onerose" degli
enti locali.
Per i mutui, invece, con oneri di ammortamento corrisposti alla
banca (anche se parzialmente) direttamente da un soggetto diverso (ad
esempio regione) dall'ente locale, si evidenzia la necessita' di
valutare, in sede di eventuale estinzione anticipata, l'incidenza
della contribuzione in essere da parte di soggetti diversi dallo
Stato, in modo tale che detti mutui possano essere considerati (ai
fini del calcolo e dell'estinzione) solo ove si abbia un impegno
formale assunto a conservare la contribuzione originaria da parte del
soggetto a cio' tenuto, in quanto il venir meno della contribuzione
esterna potrebbe caducare i benefici scaturenti dalla estinzione
anticipata.
8. Permanenza del concorso statale in caso di estinzione anticipata
con entrate proprie.
Si ritiene che la disposizione in esame vada letta nel senso della
permanenza del contributo erariale concesso sul mutuo anche
nell'ipotesi di estinzione anticipata mediante l'utilizzo di entrate
o disponibilita' proprie.
Infatti anche tale opportunita' concessa agli enti locali si basa
sul criterio della convenienza economica dell'operazione per gli enti
locali, che verrebbe meno nel caso di non persistenza del contributo
erariale.
Il Ministro: Ciampi