N. 64 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1997
N. 64 Ordinanza emessa il 29 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Caputo Annachiara contro l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II" ed altro Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministero della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, in assenza di previa determinazione di precetti limitativi della normazione secondaria o di previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa - Riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale circa la riserva relativa di legge. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34).(GU n.7 del 18-2-1998 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del 29 ottobre 1997, visto il ricorso n. 12449/1997 reg. gen., proposto da Caputo Annachiara, rappresentata e difesa dall'avv. Federico Carella ed elettivamente domiciliata presso il medesimo in Roma, piazzale Clodio n. 12; contro l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II", in persona del rettore pro-tempore, ed il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento del bando di cui al decreto rettorale 31 luglio 1997, n. 3243, e del provvedimento con cui l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II", facolta' di medicina veterinaria, ha previsto per l'anno accademico 1997-98 un numero pari a 130+8 di iscrizioni, previo esame di ammissione, nonche' di tutti gli atti universitari e ministeriali connessi; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Visti gli atti tutti della causa; Alla camera di consiglio del 29 ottobre 1997, relatore il magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati nel relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: Fatto e diritto I - Con il ricorso all'esame della sezione la ricorrente investe i provvedimenti specificati in epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso al corso di laurea in medicina veterinaria, a cui la medesima aspira ad essere iscritta per l'anno accademico 1997- 98, e ne chiede, in via incidentale, la sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione e' chiamata a decidere. Trattasi di corso per il quale l'amministrazione, attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni nelle iscrizioni. L'agire dell'ammistrazione - in particolare il d.m. 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, quarto comma, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi. Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica, stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN, i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle iscrizioni". La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare d'ufficio la relativa questione di costituzionalita' per contrasto col principio della riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione. II - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione intrapresa discende, nella specie, solo dalla eventuale eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione che, conferendo il detto potere all'amministrazione consente alla stessa di porre limitazioni alle immatricolazioni e, di qui, impedisce la soddisfazione dell'interesse, dedotto in giudizio dalla ricorrente, all'iscrizione al menzionato corso universitario senza sottomissione a procedure selettive. Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce, allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione, preclude al Collegio una pronuncia, sia pure in sede di sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame. III - La questione appare altresi' non manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche universitari, sussista in base agli artt. 33 e 34, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano. La configurabilita', nella materia, di una riserva relativa di legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice amministrativo (in tal senso, Tar Lazio, III sez., 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; Tar Toscana, I sezione, 24 aprile 1997, n. 78; Tar Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, I sez., 13 giugno 1997, n. 1015; Tar Liguria, I sez., 21 marzo 1995, n. 197). Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a stabilire espressamente che "1a Repubblica detta le norme generali sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma, che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n. 910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38 legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si e' attribuito all'amministrazione universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle iscrizioni). Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che lo rendano meglio aderente alla multiforme realta' socio-economica, ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa. In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del tutto libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentenze nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 de1 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985). Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra esente da precitati profili di incostituzionalita'. La norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'Amministrazione (C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari". Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione. IV - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della riserva relativa di legge nonche' gli artt. 33 e 34 della Costituzione. Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma.
P. Q. M. Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, quarto comma, legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della riserva di legge nonche' agli artt. 33 e 34 della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio; Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 ottobre 1997. Il presidente: Cossu L'estensore: Dell'Utri 98C0116