N. 173 SENTENZA 8 - 20 maggio 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente (Tutela dell') - Regione Friuli-Venezia Giulia - Impianti di depurazione - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Esenzione da autorizzazione di ogni fase del procedimento - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia - Contrasto con le attribuzioni di autonomia di una regione a statuto speciale Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, art. 2). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 25, secondo comma, 32 e 116).(GU n.21 del 27-5-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche
alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori norme in
materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di attivita' estrattive),
promosso con ordinanza emessa il 5 marzo 1997 dal g.i.p. presso la
pretura di Udine nel procedimento a carico di Giovanni Antonio Di
Taranto, iscritta al n. 195 del registro ordinanze 1997 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie
speciale, dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento della regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - Il pubblico ministero, in data 25 febbraio 1997, chiedeva al
giudice per le indagini preliminari presso la pretura circondariale
di Udine di disporre l'archiviazione dell'affare rubricato al nome
del legale rappresentante di una societa' esercente l'industria di
depurazione di acque reflue prodotte da terzi e classificate non
tossiche ne' nocive, sotto l'ipotesi di reato di cui all'art. 25,
primo comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che sanziona con
l'arresto e con l'ammenda coloro che effettuano lo smaltimento dei
rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi ovvero installano o
gestiscono impianti di innocuizzazione e di eliminazione dei rifiuti
speciali senza l'autorizzazione di cui all'art. 6, lettera d) di
detto decreto. Il magistrato requirente aveva acquisito dalla
polizia giudiziaria la notizia che in data 19 febbraio 1996
l'amministrazione provinciale aveva ritirato l'autorizzazione gia'
concessa per la gestione dell'impianto di depurazione in questione.
Il ritiro dell'atto era stato motivato con la necessita' di
applicare le direttive contenute in una circolare del presidente
della Giunta regionale, che aveva escluso la necessita'
dell'autorizzazione de qua per il trattamento di reflui non tossici
ne' nocivi, sul rilievo che la fattispecie doveva ritenersi
disciplinata dalla legge 10 maggio 1976, n. 319 (cd. "legge Merli")
sulla tutela delle acque dall'inquinamento e dal relativo regime di
autorizzazione. L'interpretazione offerta dalla circolare e' stata
successivamente recepita dall'art. 2 della legge regionale 14 giugno
1996, n. 22 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30
ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di
attivita' estrattive). La norma ha, infatti, espressamente escluso
che i titolari di impianti destinati alla depurazione di acque
provenienti da terzi, purche' non tossiche ne' nocive, debbano
munirsi di specifica autorizzazione per lo smaltimento delle
medesime.
2. - Il g.i.p. presso la pretura di Udine, con ordinanza del 5
marzo 1997, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 legge della regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996,
n. 22, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo
comma, 25, secondo comma, 32, e 116 della Costituzione.
Il giudice a quo ha dedotto che la norma denunziata si pone in
contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, perche'
incide sul monopolio statale della potesta' punitiva penale e rende
lecito un comportamento sanzionato nelle altre regioni; lede l'art.
116 della Costituzione, in quanto viola i principi fondamentali della
legislazione statale in una materia in cui la regione, in virtu'
dell'art. 6, n. 3, dello statuto di autonomia e' titolare di potesta'
integrativo-attuativa; reca vulnus all'art. 3 della Costituzione,
perche' determina una disparita' di trattamento tra le attivita' di
impresa svolte in Friuli-Venezia Giulia e quelle identiche esercitate
fuori dei confini di tale regione; si pone in contrasto con l'art.
9, secondo comma, della Costituzione, perche' attenua la tutela del
"paesaggio", nonche' con l'art. 32 della Costituzione, dato che non
garantisce la salubrita' ambientale la cui salvaguardia impone,
invece, di mantenere il vincolo dell'autorizzazione per il tipo di
industria in esame; viola, infine, l'art. 10, primo comma, della
Costituzione, in quanto non ottempera al dovere del legislatore
regionale di adeguare l'ordinamento alle norme comunitarie, le quali
stabiliscono che deve essere rilasciata l'autorizzazione per ogni
fase del ciclo di eliminazione dei rifiuti.
Il rimettente, a conforto delle censure, richiama l'orientamento
della giurisprudenza di legittimita', di recente consolidatosi
nell'affermare, relativamente ai liquami non tossici ne' nocivi, il
carattere complementare delle normative concernenti il trattamento
dei rifiuti e la tutela delle acque, in quanto riferibili -
rispettivamente - a "qualsiasi fase di smaltimento dei rifiuti, anche
liquidi" e alla "sola fase di immissione diretta delle acque di
rifiuto nel corpo ricettore".
La questione, osserva il rimettente, e' rilevante anzitutto
perche', qualora fosse accolta, l'archiviazione dovrebbe essere
disposta non per infondatezza della notitia criminis, bensi' per
difetto dell'elemento soggettivo del reato; inoltre, perche' l'art.
25 del d.P.R. n. 915 del 1982, nonostante la sostituzione disposta
con il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e' applicabile in virtu' dei
principi sulla successione nel tempo delle leggi penali.
3. - La regione-Friuli Venezia Giulia e' intervenuta nel giudizio
ed ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
L'interveniente premette d'essere titolare di potesta' legislativa
concorrente nella materia della "igiene e sanita'", alla quale e'
riconducibile la disciplina dello smaltimento dei rifiuti. Deduce,
quindi, che la necessita' dell'autorizzazione in esame e' stata
esclusa, accogliendo le indicazioni offerte in tal senso da una
pluralita' di fonti. In particolare, dalle direttive contenute in una
lettera circolare del Ministero dell'ambiente del 1989, nonche' da
una serie di disposizioni statali di recepimento di direttive
comunitarie, le quali individuano il regime autorizzatorio di alcuni
particolari reflui sull'implicito presupposto che non c'e' illimitata
vis expansiva delle previsioni del d.P.R. n. 915 del 1982, ed infine
dall'interpretazione offerta dalla giurisprudenza amministrativa.
Pertanto, ha concluso l'interveniente, la scelta di assoggettare alla
sola autorizzazione prevista dall'art. 21, primo comma, della legge
n. 319 del 1976 ogni specie di smaltimento di sostanze reflue non
tossiche ne' nocive appare immune da censure.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 2 della legge della regione
Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, il quale, introducendo
il comma 2-bis all'art. 2 della legge regionale 7 settembre 1987, n.
30, dispone che non sono ricompresi fra gli impianti di smaltimento
"gli impianti di depurazione, di cui alla legge 10 maggio 1976 n.
319, ricadenti esclusivamente nella regolamentazione di quest'ultima,
con l'eccezione di quelli che trattano reflui tossici e nocivi".
Tale norma, secondo l'ordinanza di rimessione, esenterebbe da
autorizzazione ogni fase dello smaltimento, e cioe' dal momento in
cui il refluo perviene all'impianto fino al momento immediatamente
precedente la sua eliminazione, violando cosi', sotto diversi
profili, i precetti degli artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma,
25, secondo comma, 32 e 116 della Costituzione. Il giudice a quo
ritiene che la norma impugnata sia in contrasto con i principi
fondamentali della normativa vigente in materia di smaltimento dei
rifiuti, quale risulta in base al "diritto vivente" costituito dalle
decisioni della Corte di cassazione, secondo cui "qualsiasi fase di
smaltimento dei rifiuti, anche allo stato liquido ... e' regolata dal
d.P.R. n. 915/1982, mentre la sola fase di immissione diretta delle
acque di rifiuto nel corpo ricettore finale e' disciplinato dalla
legge n. 319/1976". Il contrasto della norma impugnata con la
disciplina statuale in materia di smaltimento dei rifiuti, la quale
costituisce anche attuazione di obblighi comunitari, si
verificherebbe, inoltre, sotto l'ulteriore profilo che, in modo
arbitrario, si renderebbero esenti "dall'obbligo autorizzatorio
attivita' che vi sarebbero soggette (nel caso, lo stoccaggio e il
trattamento di rifiuti liquidi speciali prodotti da terzi)", con
tutte le relative conseguenze, peraltro non modificate dal
soppravvenire del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (cosiddetto "decreto
Ronchi").
2. - La questione e' fondata.
La Corte e' chiamata a risolvere il dubbio di costituzionalita'
inerente al comma 2-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 22 del
1996, che esclude dalle tipologie d'impianto assoggettate alla
disciplina del d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 e della normativa in
materia di smaltimento rifiuti gli impianti di depurazione di reflui
speciali, di cui alla legge 10 maggio 1976, n. 319. Tale norma,
secondo l'ordinanza di rinvio, "rende pertanto lecita ed esenta da
autorizzazione .... tutta la fase del trattamento dei reflui che
precede la loro diretta immissione nel corpo ricettore finale".
Ai fini dello scrutinio di costituzionalita' della norma regionale
censurata appare dunque prioritario stabilire in quale campo
disciplinare rientrino i reflui speciali non tossici e non nocivi,
accertando in particolare se la norma censurata presupponga per la
sua applicazione la regolamentazione ed il regime autorizzatorio
della cosiddetta "legge Merli", anche quando si tratti di "rifiuto
liquido" non destinato direttamente allo "scarico", bensi' allo
"stoccaggio" e "trattamento" per conto terzi, o invece presupponga la
regolamentazione ed il regime autorizzatorio previsti dal d.P.R. n.
915 del 1982.
Il giudice rimettente interpreta i rapporti intercorrenti al
riguardo tra la disciplina degli scarichi idrici regolata dalla legge
n. 319 del 1976 e la disciplina dello smaltimento dei rifiuti liquidi
regolata dal d.P.R. n. 915 del 1982, invocando il "diritto vivente",
che si e' ormai formato sulla base di una serie di decisioni della
Corte di cassazione penale, tra cui, in particolare, quella a sezioni
unite n. 12310 del 1995, che hanno dimostrato la complementarita'
della disciplina della legge n. 319 rispetto alla onnicomprensivita'
dei concetti di "rifiuto" e di "smaltimento" e rispetto alla parita'
di regolamentazione delle operazioni di trattamento dei rifiuti
solidi e dei rifiuti liquidi stabilite dal d.P.R. n. 915. Secondo
appunto le sezioni unite della Cassazione - che premettono che il
d.P.R. n. 915 regola l'intera materia dei rifiuti e che in essa
s'inserisce, "come cerchio concentrico minore", la normativa sugli
scarichi dettata dalla c.d. "legge Merli" - il criterio
interpretativo "fondamentale" per l'applicazione di queste due
normative consiste nel fatto che "il decreto n. 915 del 1982
disciplina tutte le singole operazioni di smaltimento (es.:
conferimento, raccolta, trasporto, ammasso, stoccaggio ecc.) dei
rifiuti prodotti da terzi, siano essi solidi o liquidi, fangosi o
sotto forma di liquami, con esclusione di quelle fasi, concernenti i
rifiuti liquidi (o assimilabili), attinenti allo scarico e
riconducibili alla disciplina stabilita dalla legge n. 319 del 1976,
con l'unica eccezione dei fanghi e liquami tossici e nocivi, che
sono, sotto ogni profilo, regolati dal d.P.R. n. 915".
L'adesione del giudice a quo a questo criterio applicativo della
normativa vigente, ormai consolidato nella giurisprudenza di
legittimita', comporta dunque che la disciplina autorizzatoria degli
impianti di trattamento dei rifiuti liquidi, per conto terzi, debba
ricavarsi dalle disposizioni del d.P.R. n. 915, che, in linea
generale, impongono un provvedimento abilitativo espresso per tutte
le fasi e per tutte le operazioni delle attivita' di smaltimento
antecedenti ed autonome rispetto allo "scarico" idrico espressamente
previsto, in via esclusiva, dalla legge n. 319.
In questo stesso senso, d'altronde, e' interpretabile anche il
recente decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che pur abrogando
esplicitamente il d.P.R. n. 915 del 1982, tuttavia ne mantiene la
stessa impostazione rispetto alla regolamentazione degli scarichi
idrici, dato che, all'art. 8, lett. e) ricomprende espressamente nel
proprio ambito disciplinare, distinguendoli dalle "acque di scarico",
i "rifiuti allo stato liquido", usando proprio gli stessi termini
dell'art. 2, comma 2, lett. d) della direttiva 75/442/CEE, che
appunto il d.P.R. n. 915 recepiva ed attuava.
In questo quadro normativo, va ricordato che l'art. 6, lett. d) del
decreto delegato n. 915 del 1982, emanato in base alla legge delega 9
febbraio 1982, n. 42 per l'attuazione delle direttive della Comunita'
europea in materia di rifiuti (n. 75/442, n.76/403 e n. 78/319),
stabilisce che alle regioni compete dare "l'autorizzazione ad enti o
imprese ad effettuare lo smaltimento dei rifiuti urbani e speciali
prodotti da terzi". D'altra parte, anche il citato decreto n. 22 del
1997 attribuisce, all'art. 19, alle regioni, "nel rispetto dei
principi previsti dalla normativa vigente", la competenza a
rilasciare "l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di
smaltimento e recupero dei rifiuti". L'ampiezza di questo
provvedimento autorizzatorio va dunque individuata non solo alla luce
di queste norme, ma anche sulla base del contenuto delle citate
direttive comunitarie, le quali - ed ancor piu' la recente direttiva
n. 91/156 - per assicurare un alto livello di protezione alla salute
umana ed all'ambiente prevedono un sistema di autorizzazioni e di
controllo continuo della gestione dei rifiuti, siano essi solidi o
liquidi, dalla produzione allo smaltimento definitivo.
3. - Nell'ambito dei prospettati indirizzi normativi e
giurisprudenziali va pertanto scrutinato il censurato art. 2 della
legge della regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 1996, che,
nell'esercizio della potesta' legislativa concorrente in materia di
igiene e sanita', sostanzialmente esonera dall'obbligo di specifica
autorizzazione l'attivita' di gestione di impianti di depurazione,
per conto terzi, di rifiuti liquidi.
E' evidente il contrasto di questa disciplina con i principi
espressi dalla legislazione statale in materia - in particolare con
le disposizioni del decreto delegato n. 915 del 1982, ma anche con
quelle del successivo decreto n. 22 del 1997 che espressamente sono
qualificate "norme di riforma economico-sociale - che stabilisce
l'obbligatorieta', anche secondo il ricordato orientamento della
Corte di cassazione, dell'autorizzazione per ogni fase e per ogni
operazione dell'intero processo di smaltimento dei rifiuti, compresi
quelli allo stato liquido, "con l'evidente finalita' di consentire ed
agevolare un'efficace vigilanza ed il complessivo controllo
dell'intero processo di smaltimento dei rifiuti" (sentenza n. 96 del
1994).
La necessita' di autorizzazione per le singole attivita' della
gestione dei rifiuti e', d'altra parte, secondo le ripetute pronunce
di questa Corte, posta dal legislatore statale come principio
fondamentale, al quale la legislazione regionale deve attenersi,
proprio in considerazione dei valori della salute e dell'ambiente che
si intendono tutelare in modo omogeneo sull'intero territorio
nazionale. Del resto, questo complesso normativo opera in stretta
correlazione con l'esigenza di dare attuazione alle direttive
comunitarie in materia e concorre pertanto a delineare gli obiettivi
essenziali ed i limiti di operativita' della regolamentazione dello
smaltimento dei rifiuti (sentenze nn. 96 del 1994, 194 del 1993 e
306 del 1992).
L'art. 2 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 14 giugno
1996, n. 22, nella parte in cui esclude dagli impianti di smaltimento
gli impianti di depurazione, per conto terzi, di rifiuti liquidi,
cosi' esonerando la loro gestione dall'obbligo di autorizzazione, si
discosta illegittimamente dai principi fondamentali della
legislazione statale in materia e contrasta quindi con l'art. 116
della Costituzione.
Va pertanto dichiarata, in riferimento al predetto parametro, la
illegittimita' costituzionale della norma impugnata, restando
assorbite le ulteriori censure.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche
alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori norme in
materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di attivita' estrattive).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 maggio 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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