N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 giugno 1998
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 giugno 1998 (del Presidente della regione siciliana) Imposte e tasse in genere - Somme riscosse per l'imposta regionale sulle attivita' produttive (I.R.A.P.) e per l'addizionale regionale all'I.R.P.E.F. - Modalita' di riversamento - Istituzione di conti infruttiferi, presso la Tesoreria centrale dello Stato e di contabilita' speciali di girofondo, presso le sezioni di tesoreria provinciale - Modalita' per l'affluenza dei versamenti agli enti destinatari - Recupero da parte dello Stato dei costi sostenuti per il versamento e la riscossione dei tributi in questione - Attribuzione diretta allo Stato delle eccedenze di cui all'art. 41 d.lgs. n. 446 del 1997 - Lesione dell'autonomia finanziaria della Regione siciliana - Richiamo al ricorso precedentemente proposto, di cui al n. 10 del 1998. (Decreto 24 marzo 1998, del Min. tesoro di concerto Min. finanze di Roma). (Statuto regione siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074).(GU n.31 del 5-8-1998 )
Ricorso del Presidente della regione siciliana on.le dott. Giuseppe Drago, autorizzato a ricorrere con delibera della Giunta regionale n. 158 del 19 maggio 1998, rappresentato e difeso, giusta procura a margine del presente atto, dal prof. avv. Giovanni Pitruzzella e dall'avv. Francesco Castaldi ed elettivamente domiciliato in Roma nell'ufficio della regione siciliana, via Marghera n. 36; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Palazzo Chigi e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato; Per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la regione siciliana e lo Stato per effetto del decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica adottato di concerto con il Ministro delle finanze del 24 marzo 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 26 marzo 1998, per violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano e delle relative norme di attuazione, approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074. 1. - Com'e' noto, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto e delle relative norme di attuazione (v. in particolare il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074) alla regione siciliana spettano, oltre le entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, ad eccezione di quelle derivanti dalle imposte di produzione, dal monopolio dei tabacchi e da lotto e lotterie nonche' di quelle il cui gettito sia riservato allo Stato destinato con apposite leggi alla copertura di oneri per particolari finalita'. Pertanto, la regione siciliana gode di potesta' legislativa esclusiva con riguardo ai tributi propri. In particolare, la Corte costituzionale con la sentenza n. 61 del 1987 ha precisato come la regione siciliana puo' deliberare tributi propri, ai sensi dell'art. 36 dello statuto e dell'art. 2 delle norme di attuazione, sia pure nei limiti dei principi del sistema tributario dello Stato, in corrispondenza alle particolari esigenze della comunita' regionale. Percio' l'"elemento deliberativo diretto da parte della regione" costituisce l'elemento che definisce la nozione di tributo proprio e l'ampiezza della potesta' legislativa della regione siciliana. Peraltro, come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza costituzionale, la regione siciliana e' titolare di potesta' legislativa concorrente per quanto riguarda l'area dei tributi erariali il cui gettito e' devoluto alla regione medesima, sia pure nell'ambito del "limite del rispetto nella materia dei principi generali recati dalle leggi dello Stato" (sentenze nn. 9/1957; 14/1975; 428/1988; 959/1988; 105/1991). 2.1. - Di contro, la disciplina legislativa adottata con decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, che prevede l'istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive (Irap), nonche' di un'addizionale regionale sull'Irpef, esclude qualsiasi autonoma determinazione della regione siciliana in ordine al nuovo tributo regionale. Le disposizioni citate sono state adottate nell'esercizio della delega legislativa disposta dall'art. 3, comma 143, della legge 662 del 1996. Con tale legge il Governo era delegato ad emanare "al fine di semplificare e razionalizzare gli adempimenti dei contribuenti, di ridurre il costo del lavoro e il prelievo complessivo che grava sui redditi da lavoro autonomo e di impresa minore, nel rispetto dei principi costituzionali del concorso alle spese pubbliche in ragione della capacita' contributiva e dell'autonomia politica e finanziaria degli enti territoriali, uno o piu' decreti legislativi..., occorrenti per le seguenti riforme del sistema tributario: a) istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive... con un'aliquota compresa tra lo 0,5 e l'1 per cento...". Pertanto la nuova "imposta regionale sulle attivita' produttive" (Irap) nasce come "tributo regionale", e cio' emerge chiaramente sia dal tenore letterale della disposizione citata, sia dalla relazione della cosiddetta "Commissione Gallo" che elaboro' il nuovo strumento di prelievo. Tuttavia la disciplina adottata con il decreto legislativo n. 446 del 1997 sembra contraddire la natura regionale del tributo e presenta profili di contrasto con la particolare configurazione della potesta' tributaria della regione siciliana. L'art. 1 istituisce l'imposta, mentre gli artt. 2 e 4 definiscono nei particolari il presupposto dell'imposta e la base imponibile. Il successivo art. 24, secondo comma, stabilisce che "le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono, con legge, alla attuazione delle disposizioni del presente titolo in conformita' delle disposizioni della legge 23 dicembre 1996, n. 662 art. 3, commi 158 e 159". Com'e' evidente, manca qualsiasi riferimento alla peculiare posizione della regione siciliana ed in particolare alle disposizioni dello Statuto e delle norme di attuazione che le conferiscono la potesta' di disciplinare i tributi propri e di concorrere alla disciplina dei tributi erariali ad essa devoluti. Cio' segua un passo indietro persino rispetto alla disposizione contenuta nella legge di delegazione, secondo cui "La regione siciliana provvede con propria legge all'attuazione dei decreti di cui ai commi da 143 a 149, con le limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto regionale e dalle relative norme di attuazione". Si aggiunga che secondo la costante giurisprudenza costituzionale la riscossione dei tributi in Sicilia comporta "soluzioni aperte" che vanno razionalmente identificate dalla legislazione concorrente, sia pure in armonia con la diversa angolazione prospettica dei valori ed interessi in gioco (sentenze n. 61 del 1987 e n. 959 del 1988). 2.2. - Peraltro, il comma 4, dell'art. 24 prevede che le attivita' di liquidazione, accertamento e riscossione dell'imposta potranno essere affidate, sulla base di apposita convenzione, al Ministero delle finanze. Ma l'art. 8 del d.P.R. n. 1074 del 1965 gia' stabilisce che per tutte le funzioni amministrative in materia finanziaria, e quindi anche per le menzionate attivita', la regione si avvale degli uffici periferici dell'amministrazione statale. A non meno gravi rilievi si espongono altre disposizioni del decreto legislativo. Pertanto la regione siciliana ha provveduto a proporre ricorso davanti alla Corte costituzionale chiedendo la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto legislativo citato. 3. - Il decreto interministeriale oggetto del presente conflitto di attribuzioni costituisce svolgimento del decreto legislativo n. 446/1997 e quindi su di esso si riverberano tutte le censure di incostituzionalita' a suo tempo sollevate dal1a regione siciliana nei confronti del decreto legislativo. In particolare, gli artt. 1 e 2 del decreto interministeriale si collegano all'art. 40 del decreto legislativo, oggetto del menzionato giudizio di costituzionalita' in via principale. Quest'ultimo articolo prevede l'istituzione di "conti correnti infruttiferi presso la tesoreria centrale dello Stato intestati alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano e di specifiche contabilita' speciali di girofondi intestate alle stesse regioni e province autonome, presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato operanti nei capoluoghi di regione e nelle predette province autonome", rinviando ad un successivo decreto ministeriale la individuazione delle modalita' di riversamento delle somme riscosse sui conti predetti. Riversamento che dovrebbe essere effettuato a favore di entita' individuate dal legislatore delegato (Stato, comuni, province F.S.N.) e secondo le percentuali indicate dalla legge o da successivi decreti ministeriali, con la conseguenza che solo la parte residua sarebbe attribuita alla regione siciliana. C'e' il rischio di una riduzione della capacita' di manovra finanziaria del1a regione, di un'involuzione della finanza regionale secondo gli schemi della "finanza derivata". Il menzionato decreto interministeriale, in relazione alle riscossioni dell'Irap conseguite sulla base della disciplina contenuta negli artt. 30 e seguenti del decreto legislativo n. 446/1997, prevede che i soggetti riscuotitori del predetto tributo versino il gettito alla tesoreria centrale dello Stato, ovvero alle tesorerie provinciali dello Stato. Piu' precisamente, sui conti correnti infruttiferi istituiti presso la prima, avente sede in Roma, affluiranno i versamenti delle amministrazioni centrali dello Stato, degli enti previdenziali nazionali e delle regioni, laddove presso le seconde (in contabilita' speciale di girofondi) affluiranno i versamenti delle amministrazioni periferiche dello Stato e degli enti pubblici diversi da quelli suddetti. La disposizione potrebbe risultare lesiva dell'art. 36 dello statuto come attuato con il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074. Quest'ultimo configura come entrate tributarie regionali tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, nonche' tutte le entrate tributarie da essa direttamente deliberate (con la sola eccezione delle entrate derivanti dalle imposte di produzione, dal monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie a carattere nazionale). Orbene, in virtu' del meccanismo contemplato dall'art. 40 del decreto legislativo e dall'art. 1 del decreto interministeriale, l'Irap e l'addizionale Irpef potrebbero perderebbero il carattere di entrate tributarie di spettanza necessaria della regione. Infatti, la formulazione attuale delle disposizioni citate potrebbe condurre ad escludere che si tratti di tributi direttamente deliberati dall'Assemblea regionale siciliana e che si tratti tributi erariali riscossi sul territorio siciliano. Con il sistema ora introdotto, infatti, i tributi in questione non sarebbero riscossi nel territorio siciliano. Da qui un possibile esito pregiudizievole dell'autonomia finanziaria regionale: l'attribuzione del gettito dei menzionati tributi non sarebbe piu' necessaria ma sarebbe il frutto di decisioni unilaterali assunte dallo Stato, con sostanziale elusione dello Statuto e delle norme di attuazione. 4. - L'art. 2, comma 3, lett. b), punto IV, prevede che alle tesorerie provinciali affluiscono anche l'addizionale Irpef e l'Irap corrisposta dai contribuenti titolari di partita Iva che eseguono i versamenti unitari ai sensi e con le modalita' previste dal capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, nonche' dai successivi decreti e regolamenti attuativi del decreto interministeriale. Questa disposizione, oltre ad essere lesiva delle prerogative regionali in quanto esclude qualsivoglia autonomia della regione sul punto, risulta altresi contraria al disposto dell'art. 21 del decreto legislativo 241 del 1997 che, proprio per l'esigenza di salvaguardare le prerogative regionali, prevedeva la competenza della "Cassa regionale siciliana di Palermo" a raccogliere l'immediato riversamento di quanto riscosso dai soggetti riscuotitori dei tributi di che trattasi; previsione questa che veniva ribadita dal successivo art. 26 del medesimo decreto legislativo. 5. - Con il disposto dell'art. 3, terzo comma, del decreto interministeriale lo Stato direttamente determina i costi della sua amministrazione finanziaria sostenuti per lo svolgimento dell'attivita' di versamento e riscossione dei tributi in questione e tali costi unilateralmente e direttamente recupera attraverso le riscossioni affluite sul "conto Irap - altri soggetti". Tale previsione non tiene conto che per la regione siciliana era stato gia' preordinato dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. n. 1074/1965 una disciplina che consente all'amministrazione regionale di avvalersi dell'amministrazione finanziaria dello Stato per l'attivita' di riscossione dei tributi ad essa assegnati dall'art. 36 dello Statuto. Ai sensi del citato art. 9 lo Stato potra' chiedere alla Sicilia un rimborso in proporzione alle entrate di sua spettanza. Ma, stante l'ovvia unitarieta' dell'amministrazione finanziaria statale che esercita i medesimi compiti sia con riguardo ai tributi erariali (il cui gettito e' attribuito alla regione) sia ai tributi regionali Irap e addizionale Irpef non pare possibile provvedere, se non con inammissibili approssimazioni, alla distinzione dei costi di riscossione sopportati dallo Stato in due parti, l'una riguardante i tributi erariali di spettanza regionale e l'altra l'Irap e l'addizionale Irpef. Il sistema e' palesemente irragionevole e comporta la possibilita' di doppio rimborso allo Stato per un'attivita' unitaria di versamento e di riscossione. Da qui la necessita' che non si faccia luogo a plurime operazioni di recupero e di rimborso in relazione all'unitaria attivita' svolta dall'amministrazione finanziaria dello Stato. Sempre in virtu' del comma 3, dell'art. 3, del decreto interministeriale, per gli anni 1988 e 1989, lo Stato procede alla diretta attribuzione in proprio favore delle eccedenze di cui all'art. 41 del decreto legislativo n. 446/1997. In questo modo svanisce la possibilita', che era prevista dall'art. 42, comma 7, del decreto legislativo, di realizzare un vantaggio finanziario per la regione mediante la destinazione di tali eccedenze alla variazione di quote del fondo sanitario o al pagamento degli oneri derivanti dal trasferimento di nuove funzioni.
Si chiede pertanto che voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato il potere di adottare, con riguardo alla regione siciliana, la regolamentazione contenuta nel decreto interministeriale 24 marzo 1998, adottato dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, di concerto con il Ministro delle finanze e di conseguenza annullare l'atto impugnato con il presente ricorso. Palermo-Roma, addi' 22 maggio 1997 Prof. avv. Giovanni Pitruzzella - avv. Francesco Castaldi 98C0668