N. 14 SENTENZA 27 gennaio - 5 febbraio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale - Trasformazione in ente di diritto pubblico - Posizioni giuridiche ed economiche attribuite ai sensi dell'art. 107, comma secondo del regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G. - Convalida - Validita' di atti e provvedimenti adottati e salvezza degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 20 settembre 1996, n. 490 - Violazione del principio del buon andamento e dell'imparzialita' della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 21 dicembre 1996, n. 665, art. 15, comma 1).(GU n.6 del 10-2-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996, n. 665 (Trasformazione in ente di diritto pubblico dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale), in relazione all'art. 8, comma 7, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 490 (Trasformazione in ente di diritto pubblico dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale), promosso con ordinanza emessa il 4 aprile 1997 dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti dall'Ente Nazionale Assistenza al Volo ed altri contro Del Duca Vincenzo ed altri, iscritta al n. 720 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1997; Visti gli atti di costituzione di Del Duca Vincenzo ed altro, di Verdacchi Raffaele ed altri nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri; Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1998 il giudice relatore Cesare Ruperto; Uditi gli avvocati Giulio Pizzuti per Del Duca Vincenzo ed altro, Teodoro Klitsche De La Grange per Verdacchi Raffaele ed altri e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei Ministri. Ritenuto in fatto 1. - Nel corso di un giudizio di appello avverso due sentenze con cui il Tribunale amministrativo regionale del Lazio aveva annullato, su ricorsi di concorrenti pretermessi, altrettante delibere di nomina di dirigenti nel comparto tecnico, operativo ed amministrativo, adottate il 19 marzo 1993 dal consiglio di amministrazionedell'Azienda autonoma di assistenza al volo e al traffico aereo generale (ora Ente nazionale di assistenza al volo), il Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 4 aprile 1997, ha sollevato - in riferimento agli artt. 97, primo comma, 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996, n. 665 (Trasformazione in ente di diritto pubblico dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale), in relazione all'art. 8, comma 7, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 490 (Trasformazione in ente di diritto pubblico dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale). (Il decreto-legge n. 490 del 1996 - recante la trasformazione in ente pubblico economico, con la denominazione di Ente nazionale per l'assistenza al volo, della soppressa Azienda autonoma assistenza al volo e al traffico aereo generale - all'art. 8, comma 7, prevedeva la convalida a tutti gli effetti delle "posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dell'A.A.A.V.T.A.G. in sede di primo inquadramento intervenuto nell'anno 1983 e quelle intervenute in forza degli accordi applicativi del contratto collettivo nazionale di lavoro 1988-1990 di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 ottobre 1988, intervenuti tra l'A.A.A.V.T.A.G. e le organizzazioni sindacali in data 12-14 novembre 1988, 29 aprile 1989 e 3 aprile 1990, nonche' quelle attribuite ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G., approvato con d.P.R. 7 aprile 1983, n. 279". Non essendo stato convertito in legge detto decreto, era stata approvata la legge 21 dicembre 1996, n. 665, che, nel sancire la trasformazione dell'Azienda autonoma in ente di diritto pubblico all'art. 15, comma 1, cosi' dispone: "Restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 25 novembre 1995, n. 497, 24 gennaio 1996, n. 29, 25 marzo 1996, n. 153, 25 maggio 1996, n. 284, 22 luglio 1996, n. 387 e 20 settembre 1996, n. 490"). Ritiene, preliminarmente, il rimettente che fra gli effetti prodottisi sulla base del combinato disposto delle norme censurate - direttamente a livello normativo primario, e non gia' in virtu' della successiva delibera adottata nel 1996 dall'Ente, la quale avrebbe natura meramente ricognitiva della sanatoria di legge - assume rilevanza la convalida delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dirigenziale dell'ente, ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del regolamento n. 279 del 1983, che disciplina appunto il conferimento delle qualifiche dirigenziali al personale direttivo, oggetto della procedura concorsuale annullata dal TAR con le sentenze appellate nel giudizio a quo. Per cui, la rilevanza della questione di costituzionalita' e' data dall'intervenuto consolidamento ex tunc, in corso di causa, dell'atto impugnato, diventato ormai inattaccabile sul piano amministrativo e intangibile su quello giurisdizionale, ancorche' possa aver inciso sfavorevolmente su diritti soggettivi o interessi legittimi di altri dipendenti. Ripercorso l'iter dell'approvazione della legge n. 665 del 1996, finalizzata alla dotazione di idonei mezzi gestionali atti a garantire maggiore efficienza ed economicita' all'attivita' di controllo del traffico aereo, osserva il rimettente che la sanatoria in oggetto non appare dettata da esigenze organizzative non altrimenti fronteggiabili, ne' giustificata dall'esigenza naturale di un consolidamento di situazioni protrattesi per lungo tempo, posto che le nomine in questione risalgono al marzo del 1993 e riguardano la posizione di un numero limitatissimo di dirigenti, operanti oltretutto nel comparto amministrativo. Secondo il Consiglio di Stato, pertanto, le denunciate norme si pongono in contrasto: a) con il principio di buon andamento e con i canoni "di una razionale e coerente attivita' di amministrazione", in mancanza di un carattere "strategico" della censurata sanatoria, non potendosi considerare le obiettive esigenze di un ordinato avvio dell'attivita' del neoistituito Ente pubblico economico prevalenti rispetto agli effetti ingiustificatamente premiali che dalla normativa in esame derivano in favore dei beneficiari di provvedimenti gia' dichiarati giurisdizionalmente illegittimi in primo grado; b) con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, dato il conseguente effetto di totale compromissione del diritto dei ricorrenti a domandare la tutela degli interessi legittimi che essi ritengano lesi da quegli atti della pubblica amministrazione che il legislatore ha ritenuto di convalidare, cosi' realizzandosi una violazione del diritto di agire, nel contesto di una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine dell'attuazione di una preesistente posizione giuridica legalmente tutelata. 2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilita' della sollevata questione e, in subordine, per la sua infondatezza. Deduce, preliminarmente, l'Avvocatura il difetto di rilevanza della questione, sostenendo che la mancata rituale impugnazione della menzionata delibera di convalida a tutti gli effetti delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale - adottata dall'Ente nell'ottobre del 1996 in sede amministrativa ed avente, secondo l'Avvocatura, natura non gia' meramente ricognitiva della normativa censurata, come affermato dal rimettente, bensi' provvedimentale e costitutiva - ha reso ormai incontestabile l'assetto degli interessi da essa statuito. Mentre, nel merito, osserva come i palesati dubbi di legittimita' costituzionale risultino superabili attraverso un'interpretazione della sanatoria contenuta nell'art. 15 della legge n. 665 del 1996, che riferisca tale previsione ai soli effetti prodottisi legittimamente in base alla decretazione d'urgenza: unica interpretazione, questa, coerente con i precetti costituzionali altrimenti lesi. In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, l'Avvocatura rileva poi l'assenza di qualsiasi tentativo ermeneutico vo'lto a ricercarne una piu' conforme ai princi'pi costituzionali asseritamente violati. Al di la' dell'uso improprio del termine "convalida", secondo l'Avvocatura la ratio della norma e' esclusivamente quella di assicurare, nel momento in cui si operava la trasformazione della soppressa Azienda autonoma in Ente pubblico economico, la sopravvivenza di tutti i rapporti giuridici instaurati sulla base della precedente normativa, seppure eventualmente superata o incompatibile con la nuova personalita' giuridica dell'Ente. 3. - Si sono costituiti i ricorrenti-appellati del giudizio a quo, insistendo per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della denunciata normativa; con riserva di spiegare ulteriori difese, effettivamente svolte in una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, in cui, precisando la loro posizione difensiva, hanno concluso, in via principale, per l'inammissibilita' della sollevata questione, e solo in subordine per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della denunciata norma. In primo luogo, le parti deducono - a sostegno della tesi dell'irrilevanza della questione - che la sanatoria de qua non riguarda le posizioni dei controinteressati nel giudizio amministrativo, poiche' l'a'mbito di operativita' della regola di cui all'art. 77, terzo comma, della Costituzione concerne unicamente quegli effetti giuridici sorti sulla base di un decreto-legge non convertito, al fine di evitare che tali effetti vengano travolti dalla caducazione retroattiva del decreto stesso. Pertanto, non essendo sorto alcun rapporto giuridico in dipendenza del decreto-legge n. 490 del 1996, gli effetti giuridici ed economici connessi allo status dirigenziale, nella vicenda in esame, non sarebbero ricollegabili alla norma di decretazione d'urgenza (che riguarderebbe altre situazioni) ne' alla delibera adottata sulla base di tale norma (avente natura meramente ricognitiva), derivando viceversa dai relativi originari provvedimenti di nomina che, sebbene annullati dalle varie sentenze del TAR, non hanno subi'to soluzioni di continuita'. In secondo luogo, le parti private contestano l'eccezione d'inammissibilita' della questione costituzionale, basata sull'asserita irritualita' dell'impugnazione della delibera del 1996, adottata a seguito della sanatoria legislativa mediante la proposizione di motivi aggiunti, facendo proprie le motivazioni svolte in senso contrario nell'ordinanza di rimessione. Nel merito, poi, esse rammentano la particolare eco suscitata nella stampa da questa vicenda, nonche' il travagliato iter parlamentare di approvazione della denunciata norma di legge, ed osservano come la verifica della sussistenza di esigenze organizzative e, segnatamente, di ordinato avvio dell'attivita' dell'Ente pubblico economico costituisca elemento imprescindibile di valutazione della legittimita' della norma. La quale, condotta sulla base di elementi oggettivi, porta viceversa inevitabilmente ad escludere la sussistenza delle asserite esigenze di ordinato avvio dell'Ente, ed anche la prevalenza di tali esigenze rispetto agli effetti ingiustificatamente premiali della normativa, che si traduce nell'affermazione di un valore giuridico negativo, mediante una legittimazione degli arbitrii commessi e nella sostanziale negazione dei canoni di razionale e coerente attivita' di amministrazione espressi dall'art. 97 della Costituzione. Aggiungono le parti che la sanatoria, con conseguente legittimazione ex tunc delle nomine illegittimamente attribuite, determina indirettamente anche l'effetto di comprimere il diritto degli originari ricorrenti di domandare ed ottenere la tutela degli interessi legittimi lesi, sottraendo di fatto all'esame del Consiglio di Stato le vertenze attualmente in corso. 4. - Si sono costituiti anche gli appellanti del giudizio a quo, concludendo per l'inammissibilita' ovvero per l'infondatezza della sollevata questione. Osservano essi che il legislatore nella sua discrezionalita' ha operato - conformemente ai canoni di una razionale e coerente attivita' di amministrazione - un bilanciamento tra l'esigenza preminente di un ordinato avvio dell'attivita' del nuovo ente, mediante l'eliminazione di questioni relative a vicende aventi origini remote, e le posizioni, correttamente ritenute recessive, di "un numero limitatissimo di aspiranti dirigenti" (quali i ricorrenti in primo grado). Per cui, la prevalenza dell'interesse pubblico rispetto alle situazioni di natura meramente privata, oltre a comportare la inconfigurabilita' del denunciato vulnus al canone del buon andamento della pubblica amministrazione, consente di ritenere altrettanto infondate le ulteriori censure riferite agli artt. 24 e 113 della Costituzione. Nell'imminenza dell'udienza gli stessi appellanti hanno depositato memoria, in cui insistono nel chiedere la declaratoria di inammissibilita' o quantomeno di infondatezza della sollevata questione, facendo richiamo alla giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale la violazione dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del buon andamento, non puo' essere lamentata se non quando si assuma l'arbitrarieta' o la manifesta irragionevolezza (nella specie insussistenti) rispetto al fine indicato nel precetto costituzionale. La questione, dunque, avrebbe sostanzialmente ad oggetto l'esistenza o meno di "esigenze organizzative non altrimenti fronteggiabili", l'esame delle quali comporterebbe un giudizio consistente in una valutazione "esterna" del merito di scelte legislative ampiamente discrezionali, come tale sottratto al sindacato di costituzionalita'. Quanto alla conformita' della denunciata normativa agli altri parametri costituzionali evocati dal rimettente (artt. 24 e 113 della Costituzione), esse osservano che il principio dell'inviolabilita' della tutela giurisdizionale non comporta necessariamente che il cittadino possa conseguire la protezione giudiziaria sempre nella medesima maniera, ne' vieta che la legge ordinaria possa regolarne il modo di esercizio. In proposito, esse ricordano che questa Corte ha affermato che (dovendo essere contemperato con altri valori costituzionalmente rilevanti) il diritto di difesa puo' venire legittimamente limitato dal legislatore, cosi' come nella specie, in cui appare assolutamente preminente la sussistenza dell'interesse pubblico, che esclude la rilevanza di altri princi'pi, recessivi rispetto al primo in quanto istituzionalmente volti alla tutela di interessi privati. Considerato in diritto. 1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996, n. 665, in quanto dispone che restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base, tra l'altro, del decreto-legge 20 settembre 1996, n. 490 - che, a sua volta, nell'art. 8, comma 7, prevedeva la convalida a tutti gli effetti, fra l'altro, delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dirigenziale ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del regolamento del personale dell'Azienda autonoma di assistenza al volo e al traffico aereo generale (A.A.A.V.T.A.G.), approvato con d.P.R. 7 aprile 1983, n. 279. Secondo il rimettente, la denunciata normativa si pone in contrasto: a) con l'art. 97, primo comma della Costituzione, in mancanza di un carattere "strategico" della censurata sanatoria, non potendosi considerare le obiettive esigenze d'un ordinato avvio dell'attivita' del neoistituito Ente pubblico economico prevalenti rispetto agli effetti ingiustificatamente premiali che dalla normativa in esame derivano a favore dei beneficiari di provvedimenti gia' dichiarati giurisdizionalmente illegittimi in primo grado; b) con gli artt. 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma della Costituzione, stante la totale compressione del diritto dei ricorrenti a domandare la tutela degli interessi legittimi che essi pretendono lesi da quegli atti della pubblica amministrazione che il legislatore ha ritenuto di convalidare, cosi' realizzandosi una violazione del diritto di agire, nel contesto di una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale. 2. - Preliminarmente va disattesa l'eccezione d'inammissibilita' per irrilevanza della sollevata questione, che l'Avvocatura dello Stato ha mosso assumendo la non rituale impugnazione, da parte dei ricorrenti (appellanti incidentali nel giudizio a quo), della delibera di convalida delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dirigenziale, adottata dall'Ente nel 1996, in corso di causa ed a se'guito dell'emanazione della normativa oggetto del presente scrutinio di costituzionalita'. Il Consiglio di Stato, con ampia motivazione sullo specifico punto, ha ritenuto: a) che - in quanto sancita direttamente a livello normativo primario - la convalida delle nomine in contestazione sia suscettibile di spiegare effetto autonomo sulle posizioni economiche e giuridiche degli interessati, indipendentemente dall'adozione in sede amministrativa di qualsivoglia atto conseguenziale (avente peraltro natura meramente ricognitiva); b) che la sanatoria ex tunc renda l'atto, oggetto del giudizio in corso, inattaccabile sul piano amministrativo e giurisdizionale, non residuando pertanto alcun interesse concreto dei ricorrenti di insistere per la conferma dell'annullamento delle nomine impugnate. Trattasi di motivazione tutt'altro che priva di plausibilita' e, quindi, sottratta al sindacato di questa Corte, la quale ha ripetutamente affermato che il controllo sull'ammissibilita' della questione potrebbe far disattendere la premessa da cui muove il rimettente, nel ritenere applicabile la norma denunciata, soltanto se tale premessa dovesse risultare palesemente arbitraria, ovvero l'interpretazione accolta si palesasse del tutto non plausibile (cfr., da ultimo, le sentenze n. 211 e n. 51 del 1998). Alla stregua delle stesse considerazioni, e' da ritenere infondata anche l'ulteriore eccezione d'inammissibilita' per irrilevanza della questione, mossa dai ricorrenti-appellati (nel giudizio a quo), sotto il diverso profilo che la denunciata normativa non produrrebbe alcun effetto giuridico sulle posizioni dei controinteressati. 3. - Nel merito la questione e' fondata. 3.1. - Prefiggendosi in via definitiva la privatizzazione dell'A.A.A.V.T.A.G., destinata a divenire - secondo il disposto dell'art. 2 della legge 3 agosto 1995, n. 251 - una societa' per azioni, il legislatore ha ritenuto "indispensabile, ai fini di un completo raggiungimento degli obiettivi di funzionalita' e di efficienza, procedere ad un passaggio intermedio rappresentato dalla costituzione di un ente pubblico economico che (potesse assorbire) in via transitoria le funzioni gia' svolte dall'Azienda ed (assicurare) un graduale adeguamento delle procedure operative, tecniche ed amministrative" (v. relazione al disegno di legge n. 2709, presentato alla Camera dei deputati dal Ministro dei trasporti e della navigazione in data 15 novembre 1996). La temporanea trasformazione dell'Azienda autonoma in ente di diritto pubblico economico era stata disciplinata da una serie di decreti-legge (25 novembre 1995, n. 497, 24 gennaio 1996, n. 29, 25 marzo 1996, n. 153, 25 maggio 1996, n. 284, 22 luglio 1996, n. 387 e 20 settembre 1996, n. 490), tutti non convertiti ma reiterati pressoche' con identico contenuto dispositivo, fatta eccezione per i due ultimi. Nel decreto-legge n. 387 del 1996, infatti, veniva per la prima volta sancita la convalida a tutti gli effetti delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dell'A.A.A.V.T.A.G. col primo inquadramento operato nell'anno 1983 e successivamente in forza degli accordi applicativi del contratto collettivo nazionale di lavoro 1988-1990 di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 ottobre 1988, intervenuti tra l'A.A.A.V.T.A.G. e le organizzazioni sindacali il 12-14 novembre 1988, il 29 aprile 1989 e il 3 aprile 1990 (art. 8, comma 7). Nel decreto-legge n. 490 del 1996, poi, a tale previsione si aggiungeva la convalida delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dirigenziale ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G., approvato con d.P.R. n. 279 del 1983 (art. 8, comma 7). La legge n. 665 del 1996, infine, dopo aver disciplinato la summenzionata trasformazione, ha a sua volta disposto, col denunciato art. 15, comma 1, la validita' degli atti e dei provvedimenti adottati nonche' la salvezza degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti sulla base della pregressa decretazione d'urgenza, in particolare - per quanto qui interessa - del decreto-legge n. 490 del 1996. 3.2. - Il rimettente ha ravvisato in detta disposizione una vera e propria norma di sanatoria, incidente in modo diretto e immediato sulle posizioni dei soggetti coinvolti nel giudizio a quo, con un effetto di definitivo consolidamento dei provvedimenti oggetto d'impugnazione, percio' considerati non piu' contestabili in sede giurisdizionale. A tale risultato egli e' pervenuto attraverso un'interpretazione - da lui ritenuta come unica possibile a stregua dei criteri ermeneutici indicati dall'art. 12, primo comma, delle disposizioni sulla legge in generale -, cui ha proceduto dando all'inequivoco testo letterale un senso conforme all'intenzione del legislatore, cosi' come risultante anche dai lavori preparatori. Sulla base di essa va dunque condotto il richiesto scrutinio di costituzionalita' della disposizione stessa. 3.3. - Questa Corte ha piu' volte avuto occasione di chiarire che le leggi di sanatoria non sono costituzionalmente precluse in via di principio ma che, tuttavia, trattandosi di ipotesi eccezionali, la loro giustificazione dev'essere sottoposta a uno scrutinio particolarmente rigoroso. Aggiungendo che l'intervento legislativo in sanatoria puo' "essere ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con le specifiche peculiarita' del caso" (sentenza n. 94 del 1995), cosi' da doversi "escludere che possa risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale - originariamente applicabile - con quella eccezionale successivamente emanata" (sentenza n. 100 del 1987; cfr. anche sentenze n. 402 del 1993, n. 346 del 1991 e 474 del 1988, oltre alla gia' citata n. 94 del 1995). Ebbene, la denunciata norma non e' tale da superare codesto scrutinio di legittimita' costituzionale; cui questa Corte ritiene di dover procedere muovendo dalla considerazione delle ragioni che risultano dall'iter legislativo sboccato in essa. 3.4. - Da osservare anzitutto e' che, secondo quanto sopra riferito, la sanatoria in oggetto compare soltanto nell'ultimo della serie di decreti non convertiti, in virtu' di un'aggiunta all'art. 8, comma 7, del precedente decreto-legge n. 387 del 1996. Come nota il giudice a quo, la relativa disposizione riproduce il testo d'un emendamento di iniziativa parlamentare riferito a quest'ultimo decreto, ed e' stata introdotta senza che la relazione al disegno di legge di conversione ne chiarisse la ratio e la portata. In sede referente dello stesso disegno di legge, tuttavia, la IX Commissione permanente della Camera dei deputati approvo' due emendamenti soppressivi di essa, proponendoli all'Assemblea, che pero' non ebbe modo di passare all'esame del provvedimento. Durante i lavori parlamentari della legge n. 665 del 1996, poi, venne presentato uno specifico emendamento (il n. 15221), accettato dalla Commissione ma non anche dal Governo, per sopprimere la norma di salvezza della convalida come sopra disposta. Esso, tuttavia, nella seduta del 9 dicembre 1996 venne respinto, su conforme parere del Governo, dall'Assemblea, che ha approvato definitivamente la norma nel testo ora denunciato dal giudice a quo. In proposito e' da rilevare che alle numerose e puntuali critiche provenienti da tutti gli schieramenti politici, oltre che dallo stesso relatore, sull'opportunita' di una sanatoria concernente anche l'art. 8, comma 7, del decreto-legge n. 490 del 1996 (v., in particolare, il verbale della seduta del 25 novembre 1996 della IX Commissione permanente della Camera), venne contrapposta soltanto la dichiarazione dell'intento di evitare - in ossequio ad un asserito criterio generale, secondo cui si fanno sempre salvi gli effetti d'un decreto-legge non convertito - che persone le quali avessero ottenuto qualcosa in base alla decretazione d'urgenza dovessero successivamente perderla (v. verbale della seduta della Camera del 9 dicembre 1996). Trattasi, all'evidenza, di una motivazione cui rimane completamente estranea la ricerca della realizzazione d'un interesse generale correlato ad imprescindibili esigenze organizzative non altrimenti fronteggiabili del neoistituito ente, o comunque connesso al raggiungimento degli obiettivi di funzionalita' e di efficienza. La sola ratio rinvenibile nella normativa appare quella della sanatoria per se stessa, concretantesi nella stabilizzazione di situazioni gia' accertate come illegittime in via giurisdizionale, al di fuori d'ogni rapporto strumentale con la struttura e le finalita' dell'ente (cfr. sentenza n. 1 del 1996). Una sanatoria non giustificata neppure dalla necessita' di consolidare posizioni acquisite o risalenti nel tempo (cfr. sentenze n. 659 del 1994 e n. 236 del 1992), visto che - come sottolinea il rimettente - datavano da soli tre anni le nomine annullate dal TAR del Lazio, riguardanti "un numero esiguo di dirigenti non apicali, oltretutto addetti a un comparto non operativo", ed affette da vizi non solo formali ma anche sostanziali. Essa si connota, dunque, unicamente come legittimazione di quanto attribuito in modo illegittimo a determinati soggetti, con effetti premiali palesemente non giustificati: rimanendo, cosi', compromesso in radice lo stesso scrutinio di cui s'e' detto, poiche' la constatata negazione di una razionale e coerente attivita' di amministrazione, oltre a costituire un esempio di "diseducazione civile" (sentenza n. 16 del 1992), non puo' rappresentare un termine di bilanciamento e comparazione con gli altri valori che essa coinvolge ai fini della verifica del rispetto del principio di buon andamento. 3.5. - La denunciata norma e' pertanto da dichiarare contrastante con l'art. 97 della Costituzione; restando assorbiti i profili relativi agli altri parametri evocati dal rimettente. 4. - La conseguente declaratoria di illegittimita' costituzionale, tuttavia, dev'essere limitata alla convalida delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite ex art. 107, secondo comma, del regolamento approvato con d.P.R. n. 279 del 1983, delle quali si controverte nel giudizio a quo. Tale convalida, infatti, operata dall'art. 8, comma 7, del decreto-legge n. 490 del 1996, resta ferma, nonostante la mancata conversione di detto decreto, solo in virtu' della clausola di salvezza contenuta nella denunciata norma della legge n. 665 del 1996, la quale, appunto, va dichiarata costituzionalmente illegittima in parte qua (cfr. anche sentenze n. 211 del 1997 e n. 84 del 1996).
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 21 dicembre 1996, n. 665 (Trasformazione in ente di diritto pubblico dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale), nella parte in cui dispone che restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 20 settembre 1996, n. 490, limitatamente alla convalida - ivi prevista - delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite ai sensi dell'art. 107, comma secondo, del regolamento del personale dell'A.A.A.V.T.A.G., approvato con d.P.R. 7 aprile 1983, n. 279. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 1999. Il Presidente: Granata Il redattore: Ruperto Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria il 5 febbraio 1999. Il direttore della cancelleria: Di Paola 99C0097