N. 189 ORDINANZA 13 - 25 maggio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Arma dei Carabinieri - Riordino dei ruoli e modifica delle norme di reclutamento, stato di avanzamento del personale non direttivo e non dirigente - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 63/1998, 65/1997, 133/1996 e 217/1977) - Discrezionalita' legislativa - Ragionevolezza - Manifesta infondatezza. (D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 198, artt. 12 e 46, lett. a)). (Cost., artt. 3, 35, 36, 76 e 97).(GU n.22 del 2-6-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giuliano VASSALLI; Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 46,
lettera a) del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione
dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino
dei ruoli e modifica delle norme di reclutamento, stato ed
avanzamento del personale non direttivo e non dirigente dell'Arma dei
Carabinieri), promossi con due ordinanze emesse il 4 marzo 1997 dal
tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso
proposto da Bernardi Augusto ed altri e da Parisi Giuseppe ed altri
contro il Ministero della difesa, iscritte ai nn. 429 e 430 del
registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 1999 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che nel corso di due procedimenti promossi con ricorsi
collettivi in sede di giurisdizione esclusiva da parte di un gruppo
di marescialli maggiori "carica speciale" appartenenti all'Arma dei
carabinieri, tendenti ad ottenere l'accertamento e conseguente
declaratoria del diritto al riconoscimento di un livello superiore
rispetto a quello previsto (VII-bis), il tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, con due ordinanze del 4 marzo 1997, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e
46 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione
dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino
dei ruoli e modifica delle norme di reclutamento, stato ed
avanzamento del personale non direttivo e non dirigente dell'Arma dei
carabinieri), in quanto dette norme hanno realizzato un accorpamento
in un medesimo grado (maresciallo aiutante-sostituto ufficiale di
P.S.) di gradi che in precedenza rivestivano una posizione
"subordinata", rispettivamente, di maresciallo maggiore aiutante e
maresciallo capo;
che il giudice a quo ritiene di dover aderire alla denuncia di
illegittimita' costituzionale delle norme indicate - formulata in
subordine dai ricorrenti - sulla considerazione che l'art. 12 del
d.lgs. n. 198 del 1995 avrebbe istituito il nuovo grado di
maresciallo aiutante, sostituto ufficiale di P.S., nel quale sono
confluiti, ai sensi del successivo art. 46 del medesimo decreto
legislativo, non soltanto il precedente grado di maresciallo maggiore
"carica speciale" (grado rivestito dai ricorrenti), ma anche i gradi
di maresciallo maggiore, compresi quelli con qualifiche di
"aiutante", nonche' i marescialli capo;
che in ordine alla rilevanza della questione, il giudice a quo
sottolinea come, in applicazione della citata norma, non sia
possibile attribuire un livello superiore rispetto a quello
specificamente previsto dalla disposizione stessa, atteso che i
ricorrenti, in sostanza, chiedono una differenziazione della loro
posizione sulla base del diverso ruolo rivestito in precedenza
rispetto agli altri gradi confluiti nello stesso livello;
che quanto alla prospettazione della questione, il giudice a quo
deduce la violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento
ed imparzialita', in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
assumendo - con riferimento alla giurisprudenza costituzionale ed
amministrativa - la sussistenza di un limite alla discrezionalita'
del legislatore nello scegliere i sistemi di progressione di
carriera, costituito dai principi teste' enunciati, secondo i quali
l'attivita' pregressa, l'anzianita' maturata ed il grado acquisito
devono essere congruamente e razionalmente valutati, "affinche' non
appaia arbitraria la collocazione in uno stesso grado di dipendenti
che, in precedenza, erano collocati sia sotto il profilo gerarchico
che professionale in posizione subordinata";
che la questione viene prospettata anche con riferimento agli
artt. 35 e 36 della Costituzione, giacche', nella specie, si sarebbe
avuta, sostanzialmente, una promozione ai fini giuridici ed economici
dei marescialli maggiori, marescialli maggiori "aiutanti" e
marescialli capo senza procedure congrue e ragionevoli in rapporto al
fine da raggiungere ed all'interesse da soddisfare e senza alcuna
valutazione concreta caso per caso di una meritevolezza
professionale;
che, infine, viene dedotta la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, giacche' il decreto legislativo non avrebbe provveduto
alla istituzione di nuovi ruoli, qualifiche e gradi, come previsto
dall'art. 3, comma 3, della legge delega 6 marzo 1992, n. 216,
tenendo conto della specificita' delle situazioni, ma, andando al di
la' di quanto previsto dalla legge delega, avrebbe accorpato in uno
stesso grado, quello di maresciallo aiutante-sostituto ufficiale di
P.S., anche gradi in precedenza sotto ordinati, operando, in certe
situazioni, addirittura uno scavalcamento dovuto alla diversa
anzianita' di servizio;
che nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dall'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilita' nonche' per la manifesta
infondatezza della questione, osservando, tra l'altro, che la
disposizione in questione conferisce il grado di maresciallo aiutante
sostituto ufficiale di P.S. a soggetti che rivestono tutti il grado
di maresciallo maggiore e che le qualifiche di "aiutante" e di
"carica speciale" non costituiscono il conseguimento di un grado
superiore;
che, infatti, l'art. 1, comma 15-ter del d.-l. 16 settembre 1987,
n. 379, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1987,
n. 468, ha istituito la "carica speciale" disciplinandola come una
forma di specializzazione funzionale di particolare qualificazione
senza collegarla all'attribuzione di una prevalenza gerarchica, ne' a
modifiche della posizione in ruolo.
Considerato che deve essere disposta la riunione dei giudizi stante
la evidente identita' delle questioni proposte;
che questa Corte con sentenza n. 63 del 1998, pronunciando in una
serie di giudizi in cui erano stati proposti - rispetto alle
ordinanze in esame - profili in parte connessi, riguardanti la
posizione del personale proveniente dal ruolo ispettori rispetto a
chi rivestiva la qualifica di sovrintendente e di vice
sovrintendente, ha dichiarato l'infondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate in riferimento all'art. 3 del
d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella
legge 6 marzo 1992, n. 216, chiarendo l'evoluzione legislativa
successiva alla riforma della polizia del 1981 (caratterizzata
dall'inizio della unificazione del trattamento economico per le Forze
di polizia mediante estensione di quello previsto per la Polizia di
Stato: art. 42 della legge n. 121 del 1981) ed individuando i
contenuti della delega del suddetto art. 3;
che in particolare e' stato affermato, con la citata sentenza n.
63 del 1998, che l'art. 3 del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito
con modificazioni nella legge 6 marzo 1992, n. 216 e' una tipica
misura di perequazione del trattamento economico (oltre che del
connesso regime ordinamentale) che rientra nella discrezionalita'
legislativa, fermo il limite generale per ogni intervento normativo
della ragionevolezza, come svolgimento dell'art. 3 della
Costituzione;
che tale discrezionalita' ricomprende tanto la differenziazione
del trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite,
che non incorre di per se' in violazione dei precetti costituzionali
di cui agli artt. 3 e 36 (sentenza n. 133 del 1985), quanto la
possibilita' che nell'ambito del pubblico impiego siano attribuite
voci retributive o indennita' particolari in maniera uniforme per
personale appartenente a figure e livelli differenti; cio',
ovviamente, se non vi siano appiattimenti retributivi (sentenza n. 65
del 1997) o non si verifichino altre forme sintomatiche di palese
arbitrarieta' o di manifesta non ragionevolezza (sentenze n. 133 del
1996 e n. 217 del 1977);
che il legislatore puo' modificare nel numero (in riduzione o in
aumento) i livelli retributivi, cosi' come puo' procedere a
riunificazioni di trattamenti economici, ampliando l'ambito dei
livelli, fermo il limite della non palese arbitrarieta' e della non
manifesta irragionevolezza (sentenza n. 63 del 1998);
che il rapporto di proporzionalita' della retribuzione ai fini
dei principi desumibili dall'art. 36 della Costituzione deve essere
effettuato in riferimento al trattamento economico complessivo in
relazione alla categoria ed al livello e non e' suscettibile di
differenziazioni personali nell'ambito del livello unificato, salvo
quelle derivanti da anzianita' o da particolari indennita' o compensi
per attivita' aggiuntive o comportanti maggiore impegno quantitativo
o qualitativo (sentenza n. 63 del 1998);
che la delega contenuta nell'art. 3 della legge n. 216 del 1992,
da esercitarsi con piu' decreti legislativi sulla base di unici
criteri direttivi (diversi da quelli di cui all'art. 2) riguardava
"le necessarie modifiche degli ordinamenti del personale" delle forze
di polizia e delle forze armate, esclusi dirigenti e direttivi, "per
il riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea, fermi
restando i rispettivi compiti istituzionali, le norme fondamentali di
stato, nonche' le attribuzioni delle autorita' di pubblica sicurezza,
previsti dalle vigenti disposizioni di legge"; inoltre, per le
anzidette finalita', era espressamente contemplato che i decreti
legislativi potessero "prevedere che la sostanziale equiordinazione
dei compiti e dei connessi trattamenti economici sia conseguita
attraverso la revisione di ruoli, gradi e qualifiche e, ove occorra,
anche mediante la soppressione di qualifiche o gradi, ovvero mediante
l'istituzione di nuovi ruoli, qualifiche o gradi con determinazione
delle relative dotazioni organiche, ferme restando le dotazioni
organiche complessive previste" con le occorrenti disposizioni
transitorie (art. 3, comma 3, della legge n. 216 del 1992; ordinanza
n. 151 del 1999);
che questa Corte con la citata sentenza n. 63 del 1998 ha escluso
che il cambiamento verso l'alto di un livello retributivo tabellare
di una categoria di personale dipendente della pubblica
amministrazione debba, in ogni caso, comportare la necessita' di
innalzare i livelli superiori, in modo da esigere l'ulteriore
avanzamento di un "gradino" di coloro che erano in precedenza in
posizione sovraordinata, potendo i livelli retributivi essere
modificati nel numero (in riduzione o in aumento), cosi' come puo'
pervenirsi a riunificazioni di trattamenti economici, ampliando
l'ambito dei livelli, cio' naturalmente fermo il limite della non
palese arbitrarieta' e della non manifesta irragionevolezza;
che del resto l'innalzamento in base a legge di un livello
retributivo con accorpamento a livello superiore di intere qualifiche
non comporta un meccanismo di promozioni con le relative garanzie
procedimentali amministrative;
che gli stessi principi a maggior ragione possono essere
integralmente applicati quando si proceda a modifiche (con operazioni
di accorpamento verso l'alto) di qualifiche funzionali o gradi o di
posizioni speciali, specialmente in sede di riassetto degli
ordinamenti in un disegno di omogeneizzazione di carriere,
attribuzioni e trattamenti economici, e di sostanziale
equiordinazione dei compiti, raggiungibile anche attraverso modifiche
degli ordinamenti e dei ruoli con le occorrenti disposizioni
transitorie relative agli inquadramenti;
che la posizione di maresciallo maggiore con qualifica "carica
speciale" non rappresentava un vero e proprio grado, bensi'
costituiva una abilitazione conferita (anche se in determinati
periodi a seguito di procedura selettiva) a taluni marescialli
maggiori (tali rimasti nel grado) per l'esercizio di alcune funzioni
particolari ancorche' comportanti maggiori responsabilita', quale
specializzazione funzionale di particolare qualificazione;
che, del resto, la legge di delega (art. 3 della legge n. 216 del
1992) - si noti, non investita da censure di incostituzionalita' per
questo riguardo - prevedeva un'ampiezza di interventi sugli
ordinamenti - allo scopo di conseguire una disciplina "omogenea" e di
raggiungere una "equiordinazione" di compiti e connessi trattamenti
economici - per il riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei
trattamenti economici, con previsione espressa della revisione di
ruoli, gradi e qualifiche fino alla soppressione di qualifiche e
gradi; di qui la piena legittimita', anche sotto il profilo dell'art.
76 della Costituzione, della scelta discrezionale del legislatore
delegato, che si e' attenuto ai criteri e principi direttivi citati;
che inevitabilmente la scelta legislativa di soppressione di
gradi e qualifiche o posizioni speciali o comunque di accorpamento di
posizioni in precedenza differenziate, proprio perche' procedeva alla
eliminazione di particolari previsioni non rispondenti alla esigenza
di comparabilita' ed equiordinazione dei gradi e delle qualifiche e
posizioni (e del connesso trattamento economico) di tutte le forze di
polizia, doveva comportare la parificazione di livelli per soggetti
appartenenti alle precedenti differenti posizioni riunificate, con il
consueto limite della non palese arbitrarieta' e della non manifesta
irragionevolezza, e quindi con esclusione di situazioni di
sostanziale scavalcamento;
che, in sostanza, in operazioni di revisione ordinamentale i
benefici conseguiti da singole categorie o livelli di personale non
debbono essere necessariamente identici o equivalenti a quelli
dell'altro personale non appartenente alla stessa categoria o
livello, ma dipendono, come nella specie, dalle esigenze di riassetto
organizzativo e di omogeneizzazione tra le varie forze di polizia e
forze armate, con il limite inderogabile della esclusione di
scavalcamenti retributivi o di trattamenti discriminanti rispetto a
precedente identita' di compiti e trattamento economico (identita' di
posizioni retributive e funzionali), ipotesi non sussistenti nelle
fattispecie in contestazione;
che le norme impugnate costituiscono una scelta di politica
legislativa, esercitata, in modo non arbitrario ne' manifestamente
irrazionale, entro l'oggetto, i criteri e i principi direttivi della
delega legislativa, come interpretata dalla sentenza n. 63 del 1998;
che d'altro canto le stesse norme impugnate non sono in contrasto
con gli scopi fissati nel conferimento della delega, cioe' di
conseguire una disciplina omogenea di carriere, attribuzioni e
trattamenti economici, collegata ai rispettivi compiti istituzionali,
e una sostanziale equiordinazione dei compiti raggiungibile anche
attraverso modifiche degli ordinamenti e dei ruoli con le occorrenti
disposizioni transitorie;
che pertanto deve essere dichiarata la manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale sotto ogni profilo
denunciato;
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara la manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 46, lettera
a) del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione
dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino
dei ruoli e modifica delle norme di reclutamento, stato ed
avanzamento del personale non direttivo e non dirigente dell'Arma dei
carabinieri), sollevata, in riferimento, agli artt. 3, 35, 36, 76 e
97 della Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 maggio 1999.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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