N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 agosto 1999
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 agosto 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Formazione del personale sanitario - Obbligo delle regioni e province autonome di organizzare e attivare corsi di formazione manageriale, previo accordo con il Ministero della sanita' e secondo criteri definiti con decreto ministeriale - Onere di avvalersi, all'occorrenza, di soggetti accreditati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione di competenze ad essa spettanti - Violazione di norme statutarie e di attuazione - Violazione, in subordine, di norme e principi relativi agli atti amministrativi di indirizzo e coordinamento. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Strutture per la formazione del personale sanitario - Individuazione riservata al Ministro dalla sanita', su proposta della regione o provincia autonoma interessata ed in base ai requisiti di idoneita' fissati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione di competenze ad essa spettanti - Violazione di norme statutarie e di attuazione. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Disposizioni relative a corsi e strutture per la formazione del personale sanitario - Prevista applicabilita' alle province autonome, ancorche' si tratti di regole di dettaglio e non di "principi fondamentali" - Denunciata violazione di principi e criteri direttivi posti dalla legge delega n. 419/1998. D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 16-quinquies e 16-sexies, aggiunto dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 14, comma 1. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1 e 29, 9, n. 10 e 16; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, art. 6; 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, sostituito dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 3 e 4. Costituzione, art. 76, in relazione alla legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 2.(GU n.47 del 24-11-1999 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente della Giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 3250 del 26 luglio 1999, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 29 luglio 1999, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, Segretario generale della Giunta (rep. n. 19081) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284; Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione d'incostituzionalita' dell'art. 14, comma 1, del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 22 ("Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419"), nella parte in cui esso inserisce, dopo l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, gli artt. 16-quinquies e 16-sexies. F a t t o 1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige la provincia autonoma di Bolzano ha competenza legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici provinciale e del personale ad essi addetto" (art. 8, n. 1) e di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29), nonche' competenza legislativa concorrente in materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, n. 10); sempre in base allo statuto (art. 16) essa e' titolare anche delle corrispondenti competenze amministrative. Le suddette competenze sono nella piena disponibilita' della provincia anche in virtu' della intervenuta emanazione delle relative norme d'attuazione statutarie, onde gia' da molti anni la provincia ha potuto istituire ed organicamente disciplinare un efficiente Servizio sanitario provinciale. Di tali norme d'attuazione statutarie alcune assumono un particolare rilievo ai fini del presente ricorso, e pertanto e' opportuno qui di seguito ricordarle. Vi e', in primo luogo, l'articolo 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267), recante le norme d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e sanita', secondo cui competono alla provincia tutte le potesta' legislative ed amministrative relative al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari (con il solo obbligo di garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienicosanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalla normativa nazionale e comunitaria), come pure quelle relative al personale delle istituzioni ed enti suddetti. Anche il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, reca ulteriori norme d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e sanita'. Fra queste va in particolare ricordata la normativa stabilita dall'art. 5, il quale dispone che (in sintonia anche con la disciplina statutaria di tutela del bilinguismo) possono essere organizzati nella provincia di Bolzano esami di idoneita' per il personale sanitario disciplinati con proprie leggi dalla stessa provincia (nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali e fermi restando i requisiti per l'ammissione dei candidati e le prove d'esame fissati nell'ordinamento statale). A quest'ultima normativa d'attuazione si collega, poi, anche quella in materia di addestramento e formazione professionale stabilita dal d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, il cui art. 6, stabilendo talune riserve di competenza a favore dello Stato, non menziona minimamente compiti relativi all'addestramento e formazione del personale sanitario. E del resto proprio codesta ecc.ma Corte - con la sentenza n. 316 del 1993 - ha chiarito che la competenza della provincia abbraccia anche la formazione professionale dei medici (nel caso di specie dichiarando che spetta ad essa, e non allo Stato, di disciplinare - per la provincia di Bolzano - i corsi biennali di formazione specifica in medicina generale). Infine, deve essere anche ricordata la norma d'attuazione stabilita dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, la quale - a chiusura del sistema di garanzie dell'autonomia provinciale - stabilisce che nelle materie di competenza propria della provincia autonoma di Bolzano la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative "diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme d'attuazione". 2. - Cio' premesso, e' stato recentemente pubblicato il d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, con cui il Governo ha svolto la delega conferitagli dagli artt. 1 e 2 della legge n. 419 del 1998, diretta in particolare a modificare ed integrare la disciplina gia' stabilita dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (sul "Riordino della disciplina in materia sanitaria"). Giova ricordare sin d'ora che fra i principi e criteri direttivi della delega, previsti dall'art. 2 della legge n. 419/1998, vi e' anche quello del secondo comma dell'art. 2, secondo comma, secondo cui "La regione Valle d'Aosta, la regione Friuli-Venezia Giulia e le provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento del settore sanitario e nei limiti dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti legislativi attuativi della presente legge". Si tratta di una disposizione chiaramente ispirata ai contenuti della sentenza n. 354/1994 di codesta ecc.ma Corte, che dichiaro' l'incostituzionalita' dell'art. 19, comma 2, del suddetto d.lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui esso qualificava come norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica tutte le disposizioni indicate da quel comma 2, "e non solo i principi da esse desumibili". Orbene, ai fini del presente ricorso viene in evidenza l'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, che reca "Integrazioni all'art. 16 del d.lgs. 3 dicembre 1992, n. 502". Esso aggiunge vari commi all'originario art. 16 del d.lgs. n. 502/1992 (disciplinante la "formazione" del personale sanitario), in particolare - per cio' che qui interessa - un art. 16-quinquies ed un art. 16-sexies. 3. - Il suddetto art. 16-quinquies ha per oggetto la "Formazione manageriale". In particolare al primo comma vi si stabilisce che tale formazione "e' requisito necessario per lo svolgimento degli incarichi relativi alle funzioni di direzione sanitaria aziendale e per l'esercizio delle funzioni dirigenziali di secondo livello per le categorie dei medici, odontoiatri, veterinari, farmacisti, biologi, chimici, fisici e psicologi. In sede di prima applicazione, tale formazione si consegue, dopo l'assunzione dell'incarico, con la frequenza e il superamento dei corsi di cui al comma 2". Il secondo comma dell'articolo in questione si rivolge espressamente, oltre che alle regioni, anche alle province autonome di Trento e Bolzano stabilendo che queste - previo accordo con il Ministero della sanita' - organizzano ed attivano i corsi per la formazione di cui al comma precedente, avvalendosi anche - ove necessario - di soggetti pubblici e privati che siano, pero', accreditati dalla "Commissione nazionale per la formazione continua" di cui all'art. 16-ter. Il successivo terzo comma dispone che spetta al Ministro della sanita', su proposta della suddetta Commissione nazionale per la formazione continua, di definire con proprio decreto i criteri per l'attivazione dei corsi di cui al comma 2. Tali criteri sono individuati dalla disposizione legislativa in questione in modo particolarmente analitico ed onnicomprensivo, dovendo essi avere "... particolare riferimento all'organizzazione e gestione dei servizi sanitari, ai criteri di finanziamento e ai bilanci, alla gestione delle risorse umane e all'organizzazione del lavoro, agli indicatori di qualita' dei servizi e delle prestazioni, alla metodologia delle attivita' didattiche, alla durata dei corsi stessi, nonche' alle modalita' con cui valutare i risultati ottenuti dai partecipanti". I commi 4 e 5 dettano disposizioni integrative e specificative delle precedenti, riguardanti gli oneri connessi ai corsi e l'individuazione del personale cui esse si applicano. 4. - Il successivo articolo 16-sexies ("Strutture del Servizio sanitario nazionale per la formazione") concerne anch'esso, espressamente, sia le regioni che le province autonome di Trento e Bolzano. Esso infatti - al primo comma - stabilisce che, su proposta di queste, spetta esclusivamente al Ministro della sanita' di individuare "i presidi ospedalieri, le strutture distrettuali e i dipartimenti in possesso dei requisiti di idoneita' stabiliti dalla Commissione di cui all'articolo 16-ter, ai quali riconoscere funzioni di insegnamento ai fini della formazione e dell'aggiornamento del personale sanitario". Tale normativa - che si inserisce nella disciplina della "formazione continua" (comprendente sia l'"aggiormento professionale" che la "formazione permanente") di cui specialmente ai precedenti articoli 16-bis e 16-ter del medesimo decreto legislativo - e' poi integrata da quella del successivo secondo comma, secondo cui le regioni e le province autonome dovranno poi assegnare alle suddette strutture (gia' individuate dal Ministro) le attivita' formative di loro competenza e le attivita' di coordinamento delle attivita' delle strutture del Servizi sanitario nazionale. 5. - Come si e' gia' detto in precedenza, la legge di delegazione n. 419 del 1998 ha stabilito all'art. 2, comma 2, il criterio direttivo secondo cui le province autonome di Trento e Bolzano sono vincolate soltanto dai "principi fondamentali" contenuti nei decreti legislativi attuativi della legge medesima poiche' le suddette disposizioni dell'art. 14 del d.lgs. n. 229/1999, anche per il loro carattere di regolamentazione di dettaglio, non hanno certo il carattere di "principi fondamentali", se ne potrebbe evincere che esse non riguardano la provincia autonoma di Bolzano. Sennonche' una siffatta interpretazione di quelle disposizioni risulta essere impedita dall'espresso riferimento, in esse contenuto, anche alle provincie autonome (v. infatti il secondo comma dell'art. 16-quinquies ed il primo comma dell'art. 16-sexies). Ragion per cui, dovendosi ritenere che la suddetta disciplina dell'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999 pretenda di applicarsi anche provincia autonoma di Bolzano, essa risulta allora lesiva delle competenze costituzionalmente spettanti alla provincia stessa, onde questa si vede costretta ad impugnarla, chiedendone l'annullamento, per i seguenti motivi: D i r i t t o 1. - Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 8, n. 1 e n. 29; all'art. 9, n. 10; ed all'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme d'attuazione (in particolare art. 6 d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; art. 5 d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). In subordine, violazione dei principi generali in materia di atti d'indirizzo e coordinamento in via amministrativa, ed anche dell'art. 3 d.lgs. n. 266/1992. La disciplina contenuta nell'art. 16-quinquies, aggiunto dal d.lgs n. 229/1999 qui impugnato al previgente art. 16 del d.lgs. n. 502 del 1992, e' incostituzionale sotto piu' di un profilo. Tale disciplina indubbiamente incide su materie di competenza esclusiva della provincia: sia su quella relativa all'ordinamento del personale provinciale (art. 8, n. 1, St.), poiche' essa riguarda il personale sanitario dipendente dalla provincia; sia quella relativa alla formazione professionale (art. 8, n. 29, St.), poiche' tale competenza riguarda la formazione anche del personale sanitario provinciale, come gia' riconosciuto da codesta ecc.ma Corte nella citata sentenza n. 316/1993. Cosi' come quella disciplina incide, in genere, anche sulle competenze provinciali concorrenti in materia di sanita' (art. 9, n. 10, St). Trattandosi di materia di competenza esclusiva della provincia, i limiti che nei suoi confronti la disciplina legislativa in questione pretenderebbe di imporre, ed i poteri riconosciuti al Ministro della sanita', appaiono eccedenti rispetto a quelli che possono derivare da esigenze - costituzionalmente rilevanti - di interesse nazionale e di coordinamento. Infatti, in primo luogo, il comma 2 dell'art. 16-quinquies non solo sembra limitare la competenza della provincia alla sola "organizzazione" ed "attivazione" dei corsi di formazione, ma inoltre la vincola indefettibilmente ad un previo accordo con il Ministero della sanita' (senza peraltro neppure porre alcuna norma che valga ad impedire comportamenti omissivi o dilatori del Ministro). Ancora il secondo comma dell'articolo in questione limita oltre il consentito l'autonomia della provincia, stabilendo che questa potra' si' avvalersi, nell'organizzare i corsi, anche di altri soggetti pubblici e privati, ma senza pero' poterli scegliere sulla base di proprie valutazioni. Infatti la provincia potra' utilizzare solo i soggetti che siano stati accreditati dalla Commissione nazionale per la formazione continua di cui al comma 16-ter (di cui v. infatti il secondo comma): Commissione che e' un organo statale presieduto dal Ministro della sanita', con una esigua rappresentanza regionale (v. art 16-ter, comma 1). Ma, soprattutto, al successivo terzo comma l'art. 16-quinquies stabilisce che spetta esclusivamente al Ministro di dettare criteri vincolanti per la provincia in relazione, praticamente, a tutti i principali aspetti organizzativi e gestionali dei corsi di formazione manageriale. Trattandosi, oltretutto, di corsi funzionali all'acquisizione da parte del personale sanitario dell'idoneita' ad assumere determinati incarichi e funzioni professionali, la disciplina in questione e' incompatibile - in particolare - anche con la gia' ricordata norma d'attuazione statutaria contenuta nell'art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 197 del 1980. Norma d'attuazione che, nel demandare alla provincia la competenza in ordine agli esami di idoneita' del personale sanitario, le pone come unico limite il rispetto dei "principi stabiliti dalle leggi statali". Il che significa, da un lato, che tali limiti non possono essere validamente stabiliti da un semplice decreto ministeriale; e, dall'altro, che comunque le limitazioni debbono pur sempre consistere in principi, e non gia' in prescrizioni di dettaglio regolanti analiticamente ogni aspetto dei corsi in questione, quali sono quelle di fonte ministeriale prefigurate dal terzo comma. Si consideri, poi, che il decreto ministeriale previsto dalla disposizione legislativa qui impugnata non potrebbe certo considerarsi un (valido) atto di indirizzo e coordinamento; cio' essendo escluso, in via generale, dal fatto che l'esercizio in via non legislativa della funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti delle regioni non puo' che far capo all'organo collegiale del Governo (in tal senso, da ultimo, sentenza n. 408 del 1998, con ulteriori richiami), mentre qui risulterebbe affidata, inammissibilmente, ad un singolo ministro; ed in via particolare per il fatto che, trattandosi in ipotesi di un atto di indirizzo e coordimento nei confronti (anche) delle provine autonome, esso non sarebbe conforme alla speciale disciplina che di tali atti e' stabilita dalle norme d'attuazione statutarie contenute nell'art. 3 del citato d.lgs. n. 266 del 1992. Comunque, in via subordinata e per scrupolo difensivo, nell'ipotesi in cui si dovesse ritenere che il secondo comma dell'art. 16-quinquies si riferisca ad un atto ministeriale di indirizzo e coordinamento, si impugna tale disposizione anche sotto i profili appena illustrati, per violazione dei principi costituzionali generali in materia di atti di indirizzo in forma amministrativa, ed in particolare per violazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992. In definitiva, la disciplina dell'art. 16-quinquies attribuisce allo Stato - in una materia riservata alla competenza provinciale - funzioni che non trovano fondamento ne' giustificazione nello statuto speciale e nelle relative norme d'attuazione; onde essa e' incostituzionale anche per violazione della gia' ricordata norma d'attuazione stabilita dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992. 2. - Ancora violazione delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie e d'attuazione gia' indicate. Anche l'art. 16-sexies del d.lgs. n. 502/1992 (sulle "Strutture del Servizio sanitario nazionale per la formazione"), introdotto dal qui impugnato art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, e' incostituzionale per motivi in gran parte analoghi a quelli relativi all'articolo precedente. Anche qui, per quanto riguarda le strutture (presidi ospedalieri, ecc.) cui riconoscere funzioni d'insegnamento ai fini della formazione e dell'aggiornamento del personale sanitario, benche' si tratti di materia di esclusiva competenza provinciale (come affermato dalla piu' volte citata sentenza n. 316/1993 anche in relazione al personale medico), il primo comma del qui impugnato art. 16-sexies riserva ancora una volta al Ministro della sanita' di individuare le strutture che dovranno svolgere il compito di formazione del personale sanitario provinciale (alla provincia e' riconosciuto solo un potere di proposta), sulla base di requisiti di idoneita' gia' stabiliti anch'essi da un organo statale (la suddetta Commissione nazionale di cui all'art. 16-ter. Si tratta anche qui, sotto ogni profilo, di materia di competenza provinciale: sia perche' attiene alla formazione professionale (art. 8, n. 29, St.), sia perche' riguarda personale sanitario provinciale (art. 8, n. 1, nonche' art. 9, n. 10, St.). L'attribuzione ad organi dello Stato - in particolare al Ministro della sanita' - dei suddetti poteri, non giustificata da esigenze di uniformita' imposte da preminenti ragioni d'interesse nazionale costituzionalmente rilevanti, determina la violazione, anche da parte delle impugnate disposizioni dell'art. 16-sexies, delle norme statutarie e d'attuazione gia' indicate (e fra queste ultime, in particolare, art. 6 d.P.R. n. 689/1973, art. 2, d.P.R. n. 474/1997, art. 5, d.P.R. n 197/1980, ed art. 4, d.lgs. n. 266/1992). 3. - Violazione delle competenze provinciali, di cui alle norme statutarie e d'attuazione gia' indicate, anche in relazione alla violazione dei principi e criteri relativi della legge di delega (art. 2, comma 2, legge n. 419 del 1998) e dell'art. 76 della Costituzione. Si e' gia' ricordato che il secondo comma dell'art. 2 della legge di delegazione n. 419 del 1998, nel disporre i principi e criteri direttivi della delega ex art. 76 Cost., stabilisce che (assieme alle regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia) le province autonome di Trento e Bolzano "adeguano la propria legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento del settore sanitario e nei limiti dei rispettivi statuti e delle relative norme d'attuazione, ai principi fondamentali dei decreti legislativi attuativi della presente legge". Venendo, dunque, al d.lgs. n. 229/1999 (che ha svolto la delega di cui alla legge n. 419/1998), non ogni disposizione di quel decreto puo' legittimamente limitare e vincolare l'autonomia della provincia ricorrente, ma solo i suoi "principi fondamentali": o per meglio dire - riprendendo quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 354 del 1994 (alla quale, come si e' gia' detto in precedenza, e' chiaramente ispirato il suddetto principio direttivo della delega) - possono limitarla e vincolarla i soli principi fondamentali "desumibili" dalle disposizioni del d.lgs. n. 229 del 1999. Ma allora le impugnate disposizioni degli artt. 16-quinquies e 16-sexies, introdotte dall'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1994, risultano essere incostituzionali e lesive dell'autonomia provinciale - sempre in relazione ai profili gia' illustrati in precedenza - anche perche' in contrasto con i limiti stabiliti dalla legge di delega. Se il decreto legislativo delegato puo' vincolare la provincia autonoma ricorrente (diversamente dalle altre regioni) al rispetto soltanto dei principi fondamentali da esso desumibili, allora quel decreto non puo' validamente pretendere d'imporre alla provincia il rispetto di norme che - anche per la loro stessa struttura ed il loro contenuto di dettaglio - principi fondamentali certamente non sono, come invece esso fa riferendo espressamente anche alle provincie autonome la disciplina degli artt. 16-quinquies e 16-sexies. Cosi' disponendo, il decreto legislativo impugnato viola infatti - come si e' spiegato - anche un preciso limite della legge di delega e, quindi, lo stesso art. 76 della Costituzione.
P. Q. M. Voglia ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare incostituzionali in parte qua, l'art. 14 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che aggiunge gli artt. 16-quinques e 16-sexies al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502. Roma-Bolzano, addi' 30 luglio 1999. Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz 99C0892