N. 598 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1998
N. 598
Ordinanza emessa il 10 settembre 1999 dalla Corte dei conti nel
deferimento sull'esame e pronuncia sul visto e conseguente
registrazione del decreto d.P.R. datato 21 dicembre 1998
Istruzione artigiana e formazione professionale - Regolamento recante
disposizioni sulla formazione professionale - Misure per la
ristrutturazione degli enti formativi - Emanazione con d.P.R. in
base al decreto legislativo impugnato - Disciplina con regolamento
delegato (abrogativo di norme legislative statali individuanti
"principi fondamentali") della materia della formazione
professionale, oggetto di riserva assoluta di legge - Previsione
di decorrenza dell'esercizio delle nuove attribuzioni da parte
delle Regioni e dell'abrogazione di fondamentali norme statali
disciplinanti la materia dall'effettivo trasferimento di beni e
risorse alle Regioni stesse - Violazione della sfera di competenza
e dell'autonomia finanziaria regionale.
Istruzione artigiana e professionale - Previsione, in materia di
formazione continua dei lavoratori, di interventi sia statali che
regionali, non definitivi e non differenziati, finanziati con le
medesime risorse - Violazione della sfera di competenza e
dell'autonomia finanziaria regionale.
Istruzione artigiana e professionale - Attribuzione allo Stato di
competenze circa l'analisi dei fabbisogni formativi, la formazione
continua, i contratti di formazione e lavoro - Violazione della
sfera di competenza regionale - Eccesso di delega.
(Legge 24 giugno 1997, n. 196, art. 17, commi 1 e 2, d.-l. 20 maggio
1993, n. 148, art. 9, commi 3, e 3-bis e 4, convertito con
modificazioni nella legge 19 luglio 1993, 236, d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, artt. 7, 142, commi 1, lett. c), e) e f), 2 e 3).
(Cost., artt. 76, 117 e 119).
(GU n.43 del 27-10-1999 )
LA CORTE DEI CONTI
Nell'adunanza del 10 settembre 1999;
Visto il d.P.R. in data 21 dicembre 1998 con il quale e' stato
emanato il regolamento recante disposizioni in materia di formazione
professionale, a norma dell'art. 17, comma 1, della legge 24 giugno
1997, n. 196, e dell'art. 20 comma 8, della legge 15 marzo 1997, n
59;
Vista la nota in data 26 agosto 1999 del consigliere delegato al
controllo sugli atti di governo e la relazione in data 23 agosto 1999
del consigliere istruttore;
Vista l'ordinanza in data 27 agosto 1999, con il quale il
Presidente della Corte dei conti ha deferito alla sezione del
controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame della
legittimita' del decreto presidenziale sopra indicato;
Vista la nota della segreteria della sezione del controllo prot.
n. 1016/99 in data 30 agosto 1999.
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio l994, n. 20;
Udito il relatore consigliere Maurizio Meloni;
Uditi i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri
e del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.
Ritenuto in fatto
In data 28 gennaio 1999 e' pervenuto alla Corte dei conti - Ufficio
di controllo sugli atti di governo, per il prescritto controllo
preventivo di legittimita' il decreto del Presidente della Repubblica
in data 28 dicembre 1998 con il quale e' stato emanato il regolamento
recante disposizioni in materia di formazione professionale, a norma
dell'art. 17, comma 1, della legge 24 giugno 1997, n. 196, e
dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
In sede istruttoria l'ufficio di controllo sugli atti di governo,
con foglio di rilievo n. 2 del 12 febbraio 1999, ha richiesto
all'amministrazione una serie di chiarimenti attinenti sia all'esatta
portata del disposto dell'art. 17 della legge n. 196 del 1997 in
relazione anche alla sua compatibilita' con l'art. 117 della
Costituzione, sia alla conformita' a legge di alcune disposizioni
contenute nel regolamento.
L'amministrazione, con nota in data 2 luglio 1999, ha controdedotto
alle osservazioni formulate dall'Ufficio di controllo.
Con relazione in data 23 agosto 1999 il consigliere istruttore, in
base anche alle risposte fornite dall'amministrazione, anzitutto, ha
prospettato ulteriori dubbi in merito alla legittimita'
costituzionale dell'art. 17 della legge n. 196 del 1997, nonche' in
relazione a diverse altre norme di cui il regolamento costituisce
esplicazione, attinenti alle materie della formazione professionale.
Inoltre, e' stata contestata la non conformita' a legge di numerose
disposizioni del regolamento.
Il consigliere delegato al controllo sugli atti di governo,
concordando con il consigliere istruttore, con nota in data 26
agosto, 1999, ha inviato gli atti al Presidente della Corte dei conti
per il deferimento alla sezione del controllo dell'esame del
regolamento, richiedendo espressamente che oggetto dell'esame
collegiale fossero tutte le prospettate questioni, attinenti sia alla
legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 1 e 2 della legge n.
196 del 1997, dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4, del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 148 (convertito con modificazioni, dalla legge 19
luglio 1993, n. 236), nonche' degli artt. 7 e 142, comma 1, lettere
c), e) ed f) commi 2 e 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112, sia alla conformita' a legge di tutte le disposizioni
regolamentari indicate nella menzionata relazione in data 23 agosto
1999.
Nel corso dell'adunanza odierna sono stati ascoltati i
rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, i quali tra l'altro,
hanno esposto oralmente il contenuto di una "memoria" depositata in
data odierna.
Considerato in diritto
Alla luce delle conclusioni esposte nella relazione in data 23
agosto 1999, ribadite nel corso dell'odierna adunanza dal consigliere
delegato al controllo sugli atti di governo, ritiene il collegio che,
preliminarmente rispetto all'esame della conformita' a legge del
regolamento, debba essere affrontata la questione concernente la
legittimita' costituzionale delle norme di rango primario indicate
nella menzionata relazione del consigliere istruttore. Nessun dubbio
sussiste in merito alla rilevanza delle questioni attinenti alla
legittimita' costituzionale di tale normativa (art. 17 commi 1 e 2,
della legge n. 196 del 1997, dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito con modificazioni,
dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, nonche' degli artt. 7 e 142,
comma 1, lettere c), e) ed f), commi 2 e 3, del decreto legislativo
31 marzo 1998. n. 112) rispetto all'esercizio del controllo
preventivo avente ad oggetto il suindicato regolamento in tema di
formazione professionale. Il controllo preventivo di legittimita'
esercitato sui regolamenti, infatti, consiste nella verifica della
conformita' della normativa di rango secondario alle prescrizioni
dettate nella materia trattata dalla normativa di rango primario e in
particolare in quella che prevede il regolamento (art. 17, commi 1 e
2, della legge n. 196 del 1997), nonche' in quella che in termini
generali disciplina la materia oggetto del regolamento stesso (d.-l.
n. 148 del 1993. artt. 1-10, 140-147 del decreto legislativo 31
marzo 1998. n. 112). Cio' premesso, anzitutto, si ritiene che non
sia manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge n. 196 del
1997. Nel foglio di rilievo n. 2/99 e' stato espresso l'avviso che
la disciplina contenuta nei primi due commi dell'art. 17 della legge
n. 196 del 1997 sia costituzionalmente illegittima, per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione (che fissa una riserva di legge
"assoluta"), nella parte in cui prevede che i principi fondamentali,
ivi indicati, ai quali le regioni si devono ispirare nell'esercizio
della potesta' legislativa loro riconosciuta in tema di formazione
professionale (integrativi di quelli dettati dalla legge 21 dicembre
1978, n. 845, legge-quadro in materia di formazione professionale)
siano esplicitati ed ulteriormente definiti tramite un regolamento
delegato (emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400) a seguito della delegificazione della materia.
In base al disposto del comma 1, dell'art. 17 della legge n. 196 del
1997 le "norme di natura regolamentare" dovrebbero "costituire la
prima fase di un piu' generale, ampio processo di riforma della
disciplina in materia" di formazione professionale. Il regolamento
in esame (cfr. l'art. 1) attua il disposto di tutto il comma 1, del
menzionato art. 17, ad eccezione della lettera a). Nel foglio di
rilievo, inoltre, e' stato osservato che l'intervento statale, per
quel che concerne le materie in relazione alle quali le regioni sono
dotate di potesta' legislativa concorrente, deve essere finalizzato
precipuamente alla definizione dei principi fondamentali (tramite le
c.d. leggi-quadro, e non anche per mezzo di norme regolamentari),
nonche' allo svolgimento delle funzioni di indirizzo e coordinamento
dell'attivita' amministrativa delle regioni (cfr. l'art. 8 della
legge 15 marzo 1997, n. 59). In merito alle osservazioni formulate
dall'ufficio di controllo la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha
affermato che "con lo strumento della delega si e' voluto in realta'
procedere ad un riordino, sia pure transitorio, delle sole competenze
statali in materia, non intervenendo minimamente sul quadro delle
attribuzioni regionali". Ad avviso della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, infatti, tutte le disposizioni contenute nel
regolamento troverebbero fondamento nell'art. 142, comma 1, del
d.lgs. n. 112 del 1998 che "individua le funzioni e i compiti
riservati allo Stato in materia di formazione professionale". In
particolare, con riferimento alle disposizioni contenute negli artt.
10-16 del regolamento, l'amministrazione ha affermato:
a) l'art. 2 trova "fondamento nella previsione di cui all'art.
142, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 112 del 1998";
b) "le disposizioni di cui all'art. 10, in materia di
accreditamento delle strutture formative, trovano puntuale fondamento
nell'art. 142, comma 2 (recte: comma 1), lett. d), che demanda allo
Stato il compito di definire i requisiti minimi per l'accreditamento
delle strutture che gestiscono l'attivita' formativa";
c) "la disposizione di cui all'art. 11 ... non pone problemi sul
piano della lesione dell'autonomia regionale in quanto gia'
attribuisce alle regioni un ruolo centrale nella ristrutturazione
degli enti formativi";
d) la disciplina di cui all'art. 12. che definisce il ruolo delle
universita' in materia di formazione professionale, fa comunque salvo
il rispetto delle competenze di cui al decreto legislativo n. 112 del
1998, e quindi non appare lesivo delle prerogative regionali";
e) "le norme di cui agli artt. 13 e 14, che istituiscono e
rgolamentano il fondo interprofessionale per la formazione continua,
trovano copertura nell'art. 142, comma 1, lett. f), che riconosce
allo Stato i compiti in materia di promozione e finanziamento delle
attivita' di formazione continua dei lavoratori";
f) le previsioni di cui agli artt. 15 e 16, in materia di
certificazione delle competenze professionali e crediti formativi
dando vita ad un sistema unitario valido su tutto il territorio
nazionale, trovano fondamento nell'art. 142, lett. c), del decreto
legislativo n. 112 del 1998". Conclusivamente l'amministrazione ha
affermato che "l'art. 17, commi 1 e 2, della legge 196/1997 non
presenta profili di illegittimita' costituzionale in quanto a livello
regolamentare non vengono affatto modificati "i principi
fondamentali" in tema di formazione professionale che rimangono -
nella loro interezza - definiti dalla legge quadro n. 845/1978,
nonche' dallo stesso art. 17".
Le controdeduzioni dell'amministrazione non appaiono convincenti.
Si ritiene, infatti che:
a) le disposizioni contenute negli artt. 11 e 12 del regolamento
non attengano alle funzioni riservate allo Stato dall'art. 142 del
d.lgs. n. 112 del 1998 riferendosi invece, all'attivita' di
competenza delle regioni in materia di formazione professionale.
In merito all'art. 11 del regolamento - che disciplina la
ristrutturazione degli enti formativi e che trova il suo fondamento
normativo nell'art. 17, comma 1, lett. f), della legge n. 196 del
1997 - nelle controdeduzioni dell'amministrazione si legge che tale
disposizione "non pone problemi sul piano della lesione
dell'autonomia regionale in quanto gia' attribuisce alle regioni un
ruolo centrale nella ristrutturazione degli enti formativi". Tale
considerazione tuttavia non centra il problema affrontato nel foglio
di rilievo ove e' stata formulata una censura concernente non la
lesione dell'autonomia regionale (che determinerebbe la necessita'
della verifica della disciplina con l'art. 119 Cost.) bensi' la
violazione della riserva assoluta di legge sancita dall'art. 117
Cost. In quest'ottica, non appare dubbio che l'art. 11 del
regolamento attua il disposto dell'art. 17, comma 1, lett. f) della
legge n. 196 del 1997 (che si limita a prevedere l'adozione di
misure idonee a favorire la ristrutturazione degli enti formativi),
dettando una disciplina integrativa di quella statale di rango
primario, invasiva dell'ambito in cui le regioni esplicano la loro
potesta' legislativa e non derogabile dalla legislazione regionale
concorrente. Considerazioni analoghe vanno formulate anche in
relazione all'art. 12 del regolamento, intitolato "formazione
professionale e universita'". Con riguardo a tale disposizione, da
valutare alla luce della modifica dell'art. 17, comma 1, primo
alinea, della legge n. 196 del 1997 operata dall'art. 67 comma 1,
lett. a), della legge n. 144 del 1999, nelle controdeduzioni si
afferma che l'art. 12 "fa salvo il rispetto delle competenze di cui
al decreto legislativo n. 112 del 1998, e quindi non appare lesivo
delle prerogative regionali". Tale osservazione appare ininfluente
poiche' cio' che in questa sede assume rilevanza e unicamente la
circostanza che l'art. 12 del regolamento attua ed integra il
disposto del comma 1, dell'art. 17 della legge n. 196 del 1997 (nel
testo modificato dall'art. 67, comma 1, lett. a), della legge n. 144
del 1999), che nel primo alinea, tramite una affermazione di
principio, si limita a garantire in via del tutto astratta ai
lavoratori "adeguate opportunita' di formazione ed elevazione
professionale anche attraverso l'integrazione del sistema di
formazione con il sistema scolastico e universitario e con il mondo
del lavoro";
b) gli artt. 13 e 14 disciplinano una materia, la c.d.
"formazione continua" che precipuamente rientra nelle competenze
regionali in tema di formazione professionale: cfr. in tal senso
l'art. 141 comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, che inserisce nella
"formazione professionale" tra l'altro, "la formazione continua,
permanente e ricorrente". L'art. 142, comma 1, lettere e) ed f),
infatti, individua competenze statali in tema di "formazione
continua" meramente residuali (su cio' v. in seguito). L'articolo
13, peraltro non si riferisce soltanto alle competenze statali di cui
alle menzionate lettere e) ed f) del comma 1, dell'art. 142 del
d.lgs. n. 112 del 1998, bensi' esplicitamente dispone che la
disciplina regolamentare si applica anche alle "politiche formative
regionali", cioe' all'attivita' posta in essere dalle regioni in
materia di "formazione continua". Pertanto non puo' essere condivisa
l'affermazione contenuta nelle controdeduzioni dell'amministrazione
secondo cui "gli artt. 13 e 14 ... trovano copertura nell'art. 142,
comma 1, lett. f)". La disposizione regolamentare in esame,
peraltro, non tende unicamente alla individuazione (o specificazione)
di principi fondamentali della materia, bensi' detta una disciplina
concernente anche il reperimento e la gestione delle risorse da
destinare al finanziamento delle attivita' di "formazione continua".
In relazione all'art. 13 del regolamento, conseguentemente sorgono
problemi in parte diversi rispetto a quelli trattati in sede di esame
degli artt. 11 e 12 del regolamento (mancato rispetto della riserva
assoluta fissata dall'art. 117 Cost.). La tematica da affrontare in
sede di valutazione della disciplina legislativa (art. 17, comma 1,
lett. d), della legge n. 196 del 1997) e regolamentare (art. 13 del
regolamento) in esame, infatti, e' anche quella del rispetto delle
attribuzioni e dell'autonomia delle regioni (art. 119 Cost.). In
materia risulta vigente l'art. 4, primo comma, lett. a), della legge
n. 845 del 1978, secondo cui le regioni, attenendosi ai principi
fondamentali stabiliti con leggi dello Stato, provvedono a
disciplinare con proprie leggi "la programmazione, l'attuazione e il
finanziamento delle attivita' di formazione professionale". Tale
norma appare rispettosa del disegno ordinamentale delineato dagli
artt. 117-119 della Costituzione, dai quali si desume che le regioni,
titolari in materia di formazione professionale della potesta'
legislativa (seppur concorrente), nonche' della correlata potesta'
amministrativa, sia programmatoria che gestionale, sono enti che
devono essere dotati di una sfera di autonomia tale da garantire la
possibilita' di gestire gli interessi devoluti alla loro cura. Da
cio' deriva l'illegittimita' costituzionale della legislazione
statale di rango primario in base alla quale tali interessi sono
soddisfatti (anche o esclusivamente) mediante l'attivita' posta in
essere da terzi, siano essi lo Stato stesso ovvero soggetti privati
(organizzazioni sindacali). Inoltre, nella legislazione vigente e'
previsto un sistema di programmazione della distribuzione delle
risorse a livello nazionale affidato alle cure del CIPE. Alla luce
delle determinazioni di tale organo, al quale sono attribuite le
competenze in materia di ripartizione delle risorse utilizzabili per
il finanziamento di tutte le attivita' concernenti la formazione
professionale, lo Stato dovrebbe erogare a ciascuna regione le
risorse finanziarie ad essa spettanti. La regione successivamente, in
base alle risorse assegnatele, dovrebbe provvedere alla redazione e
al finanziamento dei programmi e dei piani (regionali) e alla
valutazione dei singoli progetti (per la disciplina comunitaria degli
interventi in tema - non soltanto - di formazione professionale
finanziati con i fondi strutturali comunitari cfr. i regolamenti
(CEE) n. 2081/1993 e n. 2082/1993). Con riferimento agli interventi
in materia di formazione professionale di competenza delle regioni
finanziati con risorse comunitarie, anzitutto, puo' essere richiamato
l'art. 24 della legge n. 845 del 1978 in base al quale:
a) le regioni, in conformita' dei programmi pluriennali e dei
piani annuali da esse predisposti per l'attuazione delle attivita' di
formazione professionale (cfr. l'art. 5 della legge n. 845 del l
978), autonomamente autorizzano, per l'area di propria competenza, la
presentazione dei progetti di formazione ai competenti organi
comunitari, tramite il Ministero del lavoro (in tal senso, cfr. anche
l'art. 18, lett. g), della legge n. 845 del 1978);
b) l'unico intervento statale in materia e' quello spettante al
CIPE, che annualmente "indica in conformita' di parametri fissati
dalla commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge 16
maggio 1970, n. 281, il limite massimo di spesa entro cui ciascuna
regione puo' autorizzare l'inoltro dei progetti" da finanziare con
fondi comunitari.
La legislazione successiva alla legge-quadro in tema di, formazione
professionale ha ulteriormente puntualizzato l'ambito dell'intervento
del CIPE.
In particolare, gli artt. 2, comma 1, lett. c), e 3 della legge 16
aprile 1987, n. 183 attribuiscono al CIPE il potere di:
1) adottare "direttive generali per il proficuo utilizzo dei
flussi finanziari nazionali e comunitari, indicandone le quote per
amministrazioni competenti";
2) determinare annualmente "le linee di fabbisogno finanziario,
statale e regionale, connesso all'azione in Italia delle politiche
comunitarie";
3) definire annualmente "il programma degli interventi finanziari
da effettuarsi nel corso dell'anno successivo con il concorso
comunitario, coordinando fra loro i programmi statali" (da
predisporre, ove previsti, con riferimento alle funzioni in tema di
formazione professionale "mantenute" in capo allo Stato) e regionali
in materia.
In relazione a tale ultima attivita' programmatoria del CIPE,
l'art. 9, comma 7, del d.-l. n. 148 del 1993 ha stabilito che il
Ministro del lavoro, di concerto con quello del tesoro, annualmente
propone al CIPE l'ammontare (pari a due terzi) delle risorse
nazionali del fondo di rotazione per la formazione professionale
previsto dall'art. 25 della legge n. 845 del 1978 disponibili per
essere corrisposte agli operatori in attesa della erogazione dei
fondi comunitari.
Per quel che attiene, invece, alle iniziative regionali in tema di
formazione professionale finanziate con risorse nazionali l'art. 22,
primo comma, della legge n. 845 del 1978 stabilisce che le attivita'
promosse dalle regioni sono finanziate nell'ambito del fondo comune
di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281.
Al predetto fondo sono conferiti tutti gli stanziamenti di spesa
iscritti nel bilancio dello Stato attinenti ad attivita' di
formazione professionale trasferite alle regioni.
Successivamente, l'art. 9, comma 7, (ultimo alinea), del d.-l. n.
148 del 1993 ha integrato tale normativa prevedendo che il Ministro
del lavoro, d'intesa con le regioni, programma l'utilizzazione di un
terzo delle risorse inserite nel Fondo di rotazione per la formazione
professionale per lo svolgimento dei programmi regionali, in modo
appropriato rispetto ai bisogni formativi, acquisendo il preventivo
parere della commissione centrale per l'impiego.
Per quel che concerne, infine, il finanziamento delle (residue)
attivita' di competenza statale, trova applicazione il disposto del
menzionato art. 2 della legge n. 183 del 1987 - che individua le
competenze programmatorie del CIPE - e l'art. 22, secondo comma,
della legge n. 845 del 1978 (a conferma di quanto precede, cfr. la
deliberazione CIPE del 13 aprile 1994, relativa al periodo
1994-1999).
Riassumendo, in considerazione di quanto esposto, si e' dell'avviso
che i "principi fondamentali" vigenti in materia di formazione
professionale, in contrasto con la riserva assoluta di legge fissata
dall'art. 117 della Costituzione. risultino attuati, integrati e
specificati dalla normativa contenuta negli artt. 11 e 12 del
decreto. In relazione al disposto di tali norme regolamentari il
collegio ritiene che debba essere sottoposta all'esame della Corte
costituzionale la questione attinente alla legittimita'
costituzionale dell'art. 17, comma 1, (alinea e lett. f) e comma 2,
della legge n. 196 del 1997.
In relazione all'art. 13, invece, dovrebbe essere valutata la
compatibilita' dell'art. 17, comma 1, lett. d), della legge n. 196
del l997 con gli artt. 117 e 119 della Costituzione.
Osservazioni analoghe a quelle esposte in relazione agli artt. 11
e 12, infine, vanno formulate in merito all'art. 18 del regolamento
in esame, che dispone l'abrogazione di alcune norme della legge n.
845 del 1978 (cioe' della legge-quadro in materia di formazione
professionale), ed in particolare dell'art. 5 (dalla lettera b) sino
alla fine) di tale legge. che detta un principio fondamentale della
materia, e precisamente quello secondo il quale le regioni, per
l'attuazione dei propri programmi, (oltre che direttamente) possono
procedere mediante la stipulazione di "convenzioni" con soggetti
appartenenti a determinate categorie in possesso di specifici
requisiti.
L'art. 18 trova il suo fondamento normativo nell'art. 17, comma 1,
lett. h), e comma 2, della legge n. 196 del 1997. Tale disposizione
appare costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 117
Cost., poiche' non rispettando la riserva assoluta di legge disposta
dalla norma costituzionale, prevede l'emanazione di norme
regolamentari delegate (ex art. 17, comma secondo, della legge 23
agosto 1988, n. 400) abrogative di norme di leggi statali
individuanti "principi fondamentali" in tema di formazione
professionale.
Condivisibile, invece, appare l'affermazione della amministrazione
secondo cui altre disposizioni del regolamento in esame sono
riconducibili (unicamente - cfr. gli artt. 2, 10, 15 e 16 - ovvero
anche - cfr. gli artt. 13 e 14) alle "competenze statali" in materia
di formazione professionale. Come accennato in precedenza, infatti,
l'amministrazione ritiene che l'art. 2 del regolamento trovi
fondamento nella lett. a), l'art. 10 nella lett. d), gli artt. 13 e
14 nella lett. f), gli artt. 15 e 16 nella lett. c) dell'art. 142,
comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998.
Da cio' deriva che le norme regolamentari in esame non sono
"delegate" (pertanto non possono modificare norme di legge), poiche'
esse non rinvengono il proprio fondamento normativo nell'art. 17
della legge n. 196 del 1997 (che, al comma 2, richiama l'art. 17,
comma 2, della legge n. 400 del 1988). Conseguentemente, esse devono
essere qualificate norme regolamentari di esecuzione ovvero di
attuazione, ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge n. 400 del
1988.
Al riguardo, peraltro, si osserva che la normativa contenuta negli
artt. 140-147 del d.lgs. n. 112 del 1998 non e' attualmente operativa
in quanto a) il trasferimento di funzioni, b) l'abrogazione (cfr.
l'art. 147 del d.lgs. n. 112 del 1998) di alcune fondamentali norme
preesistenti disciplinanti la materia della formazione professionale
e c) l'esercizio delle "nuove" attribuzioni da parte delle regioni
decorrono non dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo, bensi' dall'effettivo trasferimento dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative" in favore
degli enti regionali (cfr. l'art. 7 del menzionato decreto
legislativo).
E' il medesimo meccanismo di rinvio della operativita' della
normativa delegata emanata in attuazione delle deleghe legislative
contenute nella legge n. 59 del 1997, recentemente censurato dalla
sezione del controllo (cfr. l'ordinanza n. 2/1999, con la quale e'
stata sottoposta all'esame della Corte costituzionale la legittimita'
costituzionale del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143).
Attualmente, quindi, al fine della individuazione dei compiti
riservati allo Stato in materia di formazione professionale occorre
fare riferimento alla normativa vigente in epoca anteriore rispetto
alla entrata in vigore del d.lgs. n. 112 del 1998, e precisamente
all'art. 18 della legge n. 845 del 1978, all'art. 40 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e all'art. 9 del d.lgs. n. 148 del 1993).
In relazione all'art. 2 occorre fare riferimento all'art. 4 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e all'art. 18, primo comma, lettere c) e g),
della legge n. 845 del 1978.
L'art. 10, che disciplina l'accreditamento delle strutture
formative, trova fondamento nell'art. 18, primo comma, lett. l),
della legge n. 845 del 1978, secondo cui spetta allo Stato "la
definizione, su parere conforme della commissione di cui all'art. 17,
dei requisiti tecnici per il riconoscimento dell'idoneita' delle
strutture e delle attrezzature adibite alla formazione
professionale".
In merito agli artt. 13 e 14 del regolamento, che dettano
disposizioni in materia di "formazione continua" dei lavoratori e che
disciplinano (anche) le funzioni e i compiti "mantenuti" allo Stato,
la normativa alla quale occorre fare riferimento e' quella contenuta
nell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4, del d.-l. 20 maggio 1993, n. 148.
Trattasi, tuttavia, di una normativa che appare in contrasto con il
disposto degli artt. 117 (che individua puntualmente le materie di
competenza regionale) e 119 (che garantisce l'autonomia regionale)
della Costituzione, poiche' prevede che nell'ambito della stessa
(sub) materia siano contemporaneamente possibili (non definiti e non
differenziati) interventi sia statali che regionali finanziati con le
medesime risorse.
Il fondamento normativo dell'art. 15 del regolamento, attinente
alla certificazione delle competenze professionali, potrebbe essere
rinvenuto nel disposto dell'art. 17, comma 1, lett. e), della legge
n. 196 del 1997.
Infine, la materia disciplinata dall'art. 16 del regolamento
(crediti formativi) non risulta spettante allo Stato in base ad
alcuna norma precedente rispetto all'art. 142, comma 1, lett. c), del
d.lgs. n. 112 del 1998.
Applicando la normativa vigente in epoca anteriore all'entrata in
vigore del d.lgs. n. 112 del 1998, l'art. 16 dovrebbe essere
dichiarato illegittimo. In relazione, invece, agli artt. 13 e 14
(riferibili, come detto, anche alle funzioni statali in materia di
formazione continua) deve essere sollevata la questione di
legittimita' costituzionale per violazione degli artt. 117 e 119
Cost.) dell'art. 9, commi 3 3-bis e 4 del d.-l. n. 148 del 1993.
Non appare dubbio peraltro che il Governo con gli artt. 2, 3-6,
8-10, 13, 14 (le ultime due disposizioni nella parte in cui si
riferiscono, alle funzioni esercitate dallo Stato), 15 e 16 del
regolamento abbia voluto attuare il disposto dell'art. 142 del d.lgs.
n. 112 del 1998.
Appare necessario, pertanto, esaminare anzitutto la correttezza del
condizionamento dell'operativita' della disciplina contenuta nel
d.lgs. n. 112 del 1998 al trasferimento alle regioni dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie
per l'esercizio delle funzioni "trasferite" (cfr. l'art. 7 del d.lgs.
n. 112 del 1998).
In materia, la Sezione del controllo, nella menzionata ordinanza n.
2/1999 (di rinvio alla Corte costituzionale della questione attinente
alla legittimita' costituzionale della analoga normativa contenuta
nel d.lgs. n. 143 del 1997, istitutivo del Ministero per le politiche
agricole) ha espresso l'avviso che il meccanismo di rinvio sopra
delineato non trova fondamento in alcuno del criteri direttivi
indicati dalla legge n. 59 del 1997 e viola il limite temporale
imposto al Governo per l'esercizio della delega.
In merito, ritiene il collegio che il condizionamento della
operativita' della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 112 del 1998 al
trasferimento dei beni e delle risorse in favore degli enti regionali
sia in contrasto: a) con i criteri direttivi previsti nella legge n.
59 del 1997; b) con il limite temporale imposto al Governo per
l'esercizio della delega. Per quel che concerne il primo aspetto, si
osserva che nessun criterio tra quelli indicati nella legge n. 59
prevede tale "condizionamento". Al riguardo, si pone in rilievo,
altresi', la irrazionalita' della normativa in esame, in base alla
quale la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 112 del 1998 avra'
nell'ambito del territorio nazionale una applicazione per cosi' dire
"a pelle di leopardo" qualora il trasferimento dei beni e delle
risorse non intervenga contemporaneamente in favore di tutte le
Regioni. Sotto il secondo profilo, si ritiene che i "tempi" concessi
al Governo risultino sostanzialmente violati se, nonostante la
formale emanazione della normativa delegata, nulla cambia per un
tempo indefinito e non definibile, essendo lasciate alla
discrezionalita' del Governo tutte le decisioni concernenti
l'emanazione dei provvedimenti attuativi (in materia, cfr. anche
l'ordinanza di rinvio n. 17/99, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale -
prima serie speciale, 25 agosto 1999, n. 34, con la quale - v. punto
5 - e' stata sollevata la questione di legittimita' costituzionale
dell'analoga norma contenuta nell'art. 49 del d.lgs. n. 96 del
1999). Si ritiene, pertanto, analogamente a quanto deciso in
precedenza, che debba essere sottoposta all'esame della Corte
costituzionale la questione della legittimita' costituzionale
dell'art. 7 del d.lgs. n. 112 del 1998. Inoltre, poiche' alla Corte
dei conti non sara' sottoposto nuovamente il regolamento in esame
quando la normativa contenuta nel d.lgs. n. 112 del 1998 diventera'
operativa, appare necessario prendere in esame adesso l'art. 142 di
tale decreto legislativo, il quale, tuttavia, per potere essere
applicato deve essere esso stesso ritenuto costituzionalmente
legittimo. In ogni caso, la valutazione della legittimita'
costituzionale dell'intero art. 142 del d.lgs. n. 112 del 1998 puo'
essere sicuramente affrontata in correlazione all'esame degli artt.
3-6, 8-9 del regolamento che disciplinano il procedimento che lo
Stato deve porre in essere per lo svolgimento delle attivita' di sua
competenza nell'ambito della materia della formazione professionale
(l'art. 3 del regolamento fa espresso riferimento alle "attivita' che
rimangono allo Stato dopo la entrata in vigore" del d.lgs. n. 112 del
1998). In merito all'art. 142 del d.lgs. n. 112 del 1998, possono
essere formulate considerazioni analoghe a quelle espresse nella piu'
volte menzionata ordinanza della sezione del controllo n. 2/99. Nella
fattispecie in esame, infatti, sembra che in contrasto con l'art. 76
della Costituzione e con gli artt. 1, 2 e 3 della legge di delega n.
59 del 1997, l'art. 142 del d.lgs. n. 112 del 1998 abbia "mantenuto"
in capo allo Stato funzioni e compiti non riservati alla competenza
statale dalla normativa precedente (art. 18 della legge n. 845 del
1978, art. 40 del d.P.R. n. 616 del 1977 e art. 9 del d.-l. n. 148
del 1993). Al fine di affrontare compiutamente la questione
attinente alla legittimita' costituzionale dell'art. 142 del d.lgs.
n. 112 del 1998, si ritiene opportuno prendere in esame ciascuna
competenza attribuita allo Stato dalla norma in questione al fine di
verificare l'esistenza di una previgente norma attributiva allo Stato
di uguali competenze. L'art. 3, comma 1, lett. a) della legge di
delega n. 59 del 1997 infatti, testualmente afferma che mediante
decreti legislativi sono individuati tassativamente le funzioni e i
compiti da mantenere in capo alle amministrazioni statali". Cio'
premesso, si procede alla disamina di tutte le "lettere". contenute
nell'art. 142, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998:
lett. a): le competenze ivi previste risultano correttamente
"mantenute" in capo allo Stato (cfr. l'art. 4, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, nonche' l'art. 18, primo comma, lett. c) e
g), della legge n. 845 del 1978);
lett. b): lo stesso dicasi per le competenze elencate nella
disposizione in esame (cfr. l'art. 8 delle legge n. 59 del 1997 e
l'art. 18, primo comma, lett. f), della legge n. 845 del 1978);
lett. c): tale norma "mantiene" allo Stato le competenze in tema
di "individuazione degli standard delle qualifiche professionali, ivi
compresa la formazione tecnica superiore, e dei crediti formativi e
delle loro modalita' di certificazione, in coerenza con quanto
disposto dall'art. 17 della legge 24 giugno 1997, n. 196". Come
accennato in precedenza, per quanto a conoscenza della sezione, non
sussiste una normativa statale che giustifica la perdurante
competenza dello Stato in relazione a tutte le attivita' di cui si
discute (la norma giustificatrice del parziale "mantenimento" in capo
allo Stato delle competenze in questione potrebbe essere rinvenuta
nell'art. 17, comma 1, lett. e), della legge n. 196 del 1997 per
quel che attiene alla certificazione delle competenze acquisite con
la formazione professionale).
In materia, risulta tuttora vigente il disposto dell'art. 14,
secondo e terzo comma, della legge n. 845 del 1978, secondo cui le
regioni, alla fine dei corsi di formazione, rilasciano agli allievi
"attestati" in base ai quali gli uffici di collocamento assegnano le
qualifiche valide ai fini dell'avviamento al lavoro e
dell'inquadramento aziendale. Tali attestati "costituiscono titolo
per l'ammissione ai pubblici concorsi";
lett. d): corretto appare il "mantenimento" in capo allo Stato di
competenze in tema di "definizione dei requisiti minimi per
l'accreditamento delle strutture che gestiscono la formazione
professionale" (cfr. l'art. 18, primo comma, lett. l), della legge
n. 845 del 1978);
lett. e): la disposizione in esame "mantiene" allo Stato "le
funzioni statali previste dalla legge 24 giugno 1997, n. 196, in
materia di apprendistato, tirocini, formazione continua, contratti di
formazione e lavoro". La materia dell'apprendistato e' disciplinata
dall'art. 16 della legge n. 196 del 1997, che effettivamente prevede
specifiche competenze del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale.
I "tirocini formativi e di orientamento", invece, risultano
disciplinati dall'art. 18 della legge n. 196 del 1997. I contratti
di formazione e lavoro sono menzionati dall'art. 15 della legge n.
196 del 1997 (l'unica funzione attribuita ad un organo dello Stato -
commissione regionale per l'impiego - e' quella, avente quali
destinatari i portatori di handicap, prevista dal secondo comma della
norma stessa). Ingiustificato appare, invece, il disposto dell'art.
142, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 112 del 1998 nella parte in cui
conserva allo Stato le funzioni e i compiti amministrativi inerenti
alle funzioni: statali previste dalla legge n. 196 del 1997 in tema
di "formazione continua" (in termini generali, l'art. 141, comma 1,
del d.lgs. n. 112 del 1998 dispone che la "formazione continua",
permanente e ricorrente, e' di competenza regionale). Al riguardo, si
osserva che: a) l'art. 35 del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce
alle regioni tutte le competenze in tema di "formazione continua"; b)
l'art. 18 della legge n. 845 del 1978 non riserva alcuna competenza
allo Stato in tema di "formazione continua" dei lavoratori; c) nella
legge n. 196 del 1997 non e' inserita alcuna norma che attribuisce
allo Stato una qualsiasi competenza nella materia de qua;
lett. f): la disposizione "mantiene" in capo allo Stato le
funzioni statali previste dal d.-l. n. 148 del 1993 "in particolare
per quanto concerne la formazione continua, l'analisi dei fabbisogni
formativi e tutto quanto connesso alla ripartizione e gestione del
Fondo per l'occupazione".
Al riguardo, si osserva che: a) l'unica norma, contenuta nel d.-l.
n. 148 del 1993, che prevede la possibilita' di intervento dello
Stato nell'ambito delle iniziative volte a realizzare la c.d.
formazione continua e' l'art. 9, commi 3, 3-bis e 4, sulla cui
legittimita' costituzionale v. in precedenza.
Inoltre, non e' stata rinvenuta alcuna specifica norma del d.-l.
n. 148 del 1993 attributiva allo Stato di competenze aventi ad
oggetto "l'analisi dei fabbisogni formativi" (che logicamente appare
correlata alle potesta' legislativa e programmatoria spettanti alle
regioni).
Infine, si fa presente che il "Fondo per l'occupazione" e'
disciplinato dall'art. 1 del d.-l. n. 148 del 1993;
lett. g) ed h): le competenze ivi previste risultano
correttamente "mantenute" allo Stato (cfr. l'art. 18, primo comma,
lettere d) ed e), della legge n. 845 del 1978);
lett. i): lo stesso dicasi per quanto attiene alla disposizione
in esame (v. l'art. 8, terzo comma, della legge n. 845 del 1978).
lett. l): le competenze "mantenute" allo Stato dalla disposizione
in esame trovano il loro fondamento nell'art. 40 del d.P.R. n. 616
del 1977, espressamente fatto salvo dall'art. 18, ultimo comma, della
legge n. 845 del 1978.
In conclusione appare costituzionalmente illegittimo l'art. 142
comma 1, lettere c) (per cio' che riguarda i "crediti formativi"), e)
(per quel che concerne la "formazione continua"), ed f) (per quel che
attiene alla "formazione continua" e alla "analisi dei fabbisogni
formativi") del d.lgs. n. 112 del 1998.
In ordine al secondo comma dell'art. 142 del d.lgs. n. 112 del 1997
si osserva che vengono attribuite alla conferenza Stato-regioni
funzioni "di parere obbligatorio e di proposta" non previsti in
precedenza da alcuna norma (la questione rileva ai fini dell'esame
degli artt. 3-6 ed 8-9 del regolamento, atteso che tali funzioni
dovrebbero essere esercitate anche in relazione al finanziamento
delle attivita'). Inoltre, viene prevista l'"intesa" tra lo Stato e
la conferenza Stato-regioni in relazione ad una serie di compiti e
funzioni in precedenza non attribuiti allo Stato da alcuna norma (le
lettere a) e b) della norma in esame non possono essere ritenute
legittime neanche in virtu' del disposto dell'art. 8, comma 1, della
legge n. 59 del 1997 che prevede "l'intesa" tra lo Stato e la
"conferenza" unicamente per gli atti di indirizzo e coordinamento
delle funzioni amministrative regionali). Con riguardo al comma 3
dell'art. 142 del d.lgs. n. 112 del 1998,. l'art. 18 della legge n.
845 del 1978 non menziona gli istituti professionali per i ciechi di
cui al r.d. 29 agosto 1941, n. 1449. In merito alla disciplina di
tale regio decreto e a quella contenuta negli artt. 64-66, 68-71 del
d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 (relativi agli istituti professionali
per minorati di vista, sordomuti e non vedenti), si fa presente che
l'art. 4, primo comma, lett. d), della legge n. 845 del 1978
attribuisce alla competenza regionale la qualificazione professionale
dei disabili. Si e' dell'avviso, pertanto, che la Corte
costituzionale debba esaminare anche la questione della legittimita'
costituzionale dell'art. 142, commi 2 e 3 del d.lgs. n. 112 del
1998. Per i motivi che precedono, ad avviso della sezione, le
questioni di legittimita' costituzionale sopra esaminate appaiono
rilevanti e non manifestamente infondate.
P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo,
1953, n. 87.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
costituzionale: a) dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge 24
giugno1997, n. 196 per violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione (l'art. 119 in relazione al primo comma, lett. d); b)
dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4, del d.-l. 20 maggio 1993. n. 148,
convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236,
per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione; c) degli
artt. 7 e 142, primo comma, lett. c), e) ed f), commi 2 e 3 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, per violazione dell'art. 76 della
Costituzione in relazione alla mancata attuazione e alla violazione
degli artt. 1, 2 e 3 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (per quel che
attiene alla "formazione continua" menzionata nella lettera f) a
condizione che vena dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4, del d.-l. n. 148 del 1993);
Dispone la sospensione del procedimento di controllo;
Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla cancelleria
della Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ordina, infine, che la presente ordinanza venga comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addi' 10 settembre 1999
Il presidente: Delfini
99C1058