N. 390 SENTENZA 13 - 22 ottobre 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Individuazione, in base ai termini della questione sollevata - Riferibilita' alla sola normativa statale (non concordataria) applicabile nel giudizio principale. Intervento in giudizio - Intervento della conferenza episcopale italiana (CEI) - Difetto di presupposti - Inammissibilita'. Istituzione pubblica - Insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche - Stato giuridico degli insegnanti di religione - Disciplina - Dicrezionalita' e competenza del legislatore italiano, nel rispetto degli impegni patrizi. Parametri del giudizio - Individuazione da parte del giudice rimettente - Natura non concordataria e non vincolata delle norme denunciate - Necessaria valutazione della loro legittimita' in relazione ai soli principi supremi - Esclusione. Petitum - Richiesta di intervento integrativo-correttivo della Corte costituzionale - Eccezione di inammissibilita', per pretesa interferenza con la discrezionalita' del legislatore - Effetto preclusivo dell'esame nel merito della questione sollevata - Esclusione. Istruzione pubblica - Insegnamento della religione cattolica - Nomina annuale dei docenti (e revocabilita' ad libitum dell'incarico) - Prospettata lesione del principio di eguaglianza, per disparita' di trattamento rispetto ai docenti di altre discipline, nonche' del diritto al lavoro e del canone di buon andamento della pubblica amministrazione - Specialita' della disciplina censurata, nell'ambito della legislazione scolastica, in relazione alla preculiare natura dell'insegnamento - Non fondatezza della questione. (Legge 5 giugno 1930, n. 824, artt. 5, primo comma, e 6; legge 25 marzo 1985, n. 121; d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, art. 309, comma 2). (Cost., artt. 3, 4, 35 e 97). Diritto al lavoro - Effettivita' - Garanzia di stabilita' nella sede conseguita - Esclusione. (Cost., artt. 1, 4 e 35). Amministrazione pubblica - Principio di buon andamento - Diversita' di discipline riguardanti il personale dipendente - Ammissibilita'. (Cost., art. 97).(GU n.43 del 27-10-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, primo
comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento religioso
negli istituti medi d'istruzione classica, scientifica, magistrale,
tecnica ed artistica); della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed
esecuzione dell'Accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma
il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato
lateranense dell'11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la
Santa Sede), nella parte in cui da' esecuzione all'art. 9, numero 2,
di tale Accordo; dell'art. 309, comma 2, del decreto legislativo 16
aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado), promosso con ordinanza emessa il 13 dicembre
1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione
staccata di Catania - sui ricorsi riuniti proposti da Smeralda Prinzi
contro l'Istituto tecnico industriale "G. Marconi" di Messina ed
altri, iscritta al n. 903 del registro ordinanze 1997 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n.
3, dell'anno 1998;
Visti l'atto di costituzione dell'Archidiocesi di Messina nonche'
gli atti di intervento della Conferenza episcopale italiana e del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Franco G. Scoca per l'Archidiocesi di Messina e
per la Conferenza episcopale italiana e l'avvocato dello Stato Paolo
di Tarsia di Belmonte per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da una insegnante di
religione che chiedeva l'annullamento della mancata conferma
dell'incarico, per l'anno scolastico 1994-95, presso l'Istituto
tecnico industriale "G. Marconi" di Messina e dei provvedimenti di
nomina presso altri istituti di istruzione (Scuola media statale di
Furnari e Istituto magistrale di Castroreale), il tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata di
Catania - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale: degli artt.
5, primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento
religioso negli istituti medi d'istruzione classica, scientifica,
magistrale, tecnica ed artistica); dell'art. 9, numero 2, della legge
25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell'Accordo, con
protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che
apporta modificazioni al Concordato lateranense dell'11 febbraio
1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), esattamente della
legge n. 121 del 1985, nella parte in cui da' esecuzione all'art. 9,
numero 2, di tale Accordo; dell'art. 309, comma 2, del decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione,
relative alle scuole di ogni ordine e grado). Queste disposizioni
sono denunciate laddove prevedono che la nomina degli insegnanti di
religione, su proposta dell'ordinario diocesano, ha efficacia
annuale, senza alcuna possibilita' di inserimento nell'organico dei
docenti, e con la possibilita' di revoca ad libitum dell'incarico.
La legge n. 824 del 1930 stabilisce che l'insegnamento religioso e'
affidato per incarico a persone scelte all'inizio dell'anno
scolastico dal capo dell'istituto, inteso l'ordinario diocesano (art.
5, primo comma), e prevede che l'incarico puo' essere revocato, anche
durante l'anno, di accordo con l'autorita' ecclesiastica (art. 6). La
legge n. 121 del 1985 dispone la ratifica ed esecuzione dell'Accordo
che apporta modificazioni al Concordato lateranense, il quale prevede
(all'art. 9, numero 2) che la Repubblica italiana, riconoscendo il
valore della cultura religiosa e tenendo conto che i principi del
cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano,
continuera' ad assicurare, nel quadro delle finalita' della scuola,
l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non
universitarie di ogni ordine e grado.
Il testo unico delle disposizioni legislative in materia di
istruzione, approvato con il decreto legislativo n. 297 del 1994,
prevede (all'art. 309) che per l'insegnamento della religione
cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e
grado, il capo dell'istituto conferisce incarichi annuali d'intesa
con l'ordinario diocesano secondo le disposizioni dell'Accordo tra la
Repubblica italiana e la Santa Sede e relativo protocollo
addizionale, ratificato con la legge n. 121 del 1985, e delle intese
previste dal punto 5, lettera b) di tale protocollo.
Il giudice rimettente richiama queste disposizioni per denunciare
la norma, che ha trovato applicazione nel caso sottoposto al suo
giudizio, la quale stabilisce l'efficacia annuale della nomina degli
insegnanti di religione.
La mancanza per essi della stabilita', che caratterizzerebbe invece
la posizione degli altri insegnanti e dei pubblici dipendenti in
genere, sarebbe priva di giustificazione e discriminerebbe, in
violazione del principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.),
questa categoria di insegnanti, che fanno parte della componente
docente negli organi scolastici, con gli stessi diritti e doveri
degli altri docenti (art. 309, comma 3, del decreto legislativo n.
297 del 1994); ne' le peculiari caratteristiche della materia
insegnata giustificherebbero un trattamento deteriore.
La designazione annuale da parte dell'ordinario diocesano non
sarebbe diretta ad assicurare il controllo della idoneita' dei
docenti, giacche' il potere di controllare la permanenza dei
requisiti di idoneita' richiesti per l'insegnamento della religione
sarebbe comunque garantito da altre disposizioni. Ne' viene posto in
discussione questo potere dell'ordinario diocesano, che costituisce
il logico e necessario corollario del potere di designazione, che
caratterizza questo insegnamento.
L'efficacia solo annuale dell'incarico sarebbe anche in contrasto
con l'esigenza di stabilita', considerata uno degli aspetti del
diritto al lavoro, tutelato in tutte le sue forme ed applicazioni
(artt. 4, primo comma, e 35 Cost.); violerebbe, inoltre, il
principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97, primo
comma, Cost.), che richiede non solo la preparazione dell'insegnante,
ma anche l'esperienza e la continuita' didattica, che si conseguono
prestando servizio nella stessa sede; mentre l'annualita'
dell'incarico determinerebbe un disagio personale e familiare
dell'insegnante, che si ripercuoterebbe sul suo rendimento e, in
definitiva, sul buon andamento del servizio.
2. - Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
l'Ordinario diocesano di Messina, che era parte nel giudizio
principale, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
manifestamente infondata.
L'atto di costituzione recepisce un unito parere pro-veritate nel
quale si osserva che tra le norme denunciate e' stato incluso l'art.
9, numero 2, dell'Accordo che apporta modificazioni al Concordato
lateranense, che pure non contiene specifiche determinazioni
sull'efficacia annuale della nomina degli insegnanti di religione.
Cio' indurrebbe a ritenere che la questione di legittimita'
costituzionale si estenda all'ambito delle relazioni tra lo Stato e
le confessioni religiose, per il quale opera la garanzia della
disciplina pattizia, prevista dagli artt. 7 ed 8 della Costituzione.
Investendo una norma di derivazione concordataria, il parametro del
giudizio di legittimita' costituzionale dovrebbe essere costituito
dai "principi supremi" dell'ordinamento costituzionale; mentre non
sarebbero tali quelli indicati dal giudice rimettente, i quali, se
pure in astratto possono riferirsi a diritti umani (diritto al
lavoro) o a principi fondamentali (eguaglianza, imparzialita' e buon
andamento della amministrazione), in concreto rifletterebbero valori
che non assurgono a "principi supremi". Non si potrebbe confondere,
difatti, con il diritto inviolabile al lavoro, che riguarda i
molteplici modi di esplicare l'attivita' lavorativa, la pretesa
stabilita' nel posto di lavoro, che e' sempre relativa e non e' lesa
da un regime di mobilita' estesamente previsto in ambito scolastico.
Ne' le differenziazioni di trattamento all'interno di una stessa
categoria, quale e' quella degli insegnanti, toccherebbero i valori
fondamentali espressi dal principio di eguaglianza, il quale esclude
discriminazioni basate sugli elementi distintivi indicati dall'art. 3
della Costituzione o che, investendo la tutela di diritti umani
inviolabili, alterino la pari dignita' delle persone.
Quanto alle norme interne statali, senza considerare la estensione
ad esse della "copertura" assicurata dall'art. 7 della Costituzione,
i problemi sollevati dall'ordinanza di rimessione riguarderebbero
solo profili amministrativi, attinenti alla organizzazione didattica
della scuola. In ogni caso l'intervento correttivo ed integrativo che
viene richiesto toccherebbe la discrezionalita' del legislatore e
comporterebbe una scelta tra molteplici soluzioni.
Queste considerazioni, formulate per sostenere la inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale, sono poi sviluppate
per dimostrarne anche la infondatezza.
Nel merito sarebbe inesatta la stessa premessa dalla quale muove
l'ordinanza di rimessione, che presuppone la stabilita' come una
caratteristica del pubblico impiego, della quale rimarrebbero privi i
soli insegnanti di religione.
Difatti, i rapporti di lavoro a tempo determinato non
costituirebbero piu' una eccezione; anzi, essi sarebbero
espressamente previsti e considerati nell'ambito della scuola (si
veda l'art. 36, comma 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29). Lo stesso contratto collettivo nazionale di lavoro per il
personale scolastico (sottoscritto il 4 agosto 1995, su
autorizzazione del Governo con provvedimento del Presidente del
Consiglio dei Ministri 21 luglio 1995, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 207, supplemento ordinario, del 5 settembre 1995) non
farebbe piu' riferimento al "ruolo" degli insegnanti, ma prevederebbe
per essi, accanto al rapporto di lavoro a tempo indeterminato, anche
l'assunzione a tempo determinato. Inoltre l'evoluzione del sistema
scolastico avrebbe portato alla generale utilizzazione di procedure
di mobilita' nell'impiego dei docenti presso diversi istituti
scolastici.
In questo contesto gli insegnanti di religione non sarebbero
discriminati; vedrebbero, anzi, salvaguardate le loro aspettative di
stabilita', nel rispetto del carattere annuale dell'incarico e del
potere di controllo e di intervento dell'autorita' ecclesiastica.
L'annualita' dell'incarico sarebbe giustificata sia dalle possibili
variazioni delle esigenze del servizio scolastico, sia dalla
particolare natura e struttura dell'insegnamento della religione,
affidato, tra l'altro, preferibilmente a sacerdoti o religiosi (art.
5, ultimo comma, della legge n. 824 del 1930) o, nelle scuole materne
ed elementari, ad insegnanti di classe disposti a svolgerlo (punto
2.6. dell'intesa tra l'autorita' scolastica italiana e la Conferenza
episcopale italiana, cui e' stata data esecuzione con il d.P.R. 16
dicembre 1985, n. 751).
L'incarico, inoltre, si considera confermato se permangono le
condizioni ed i requisiti prescritti, sicche' lo stato giuridico
degli insegnanti di religione, che pur costituiscono una categoria a
parte, sarebbe quello dell'incaricato annuale stabilizzato, con un
rapporto assimilabile a quello a tempo indeterminato.
L'intervento dell'autorita' ecclesiastica nel procedimento di
conferimento dell'incarico costituirebbe una forma di partecipazione
all'organizzazione di un servizio che e' reso nella scuola e nel
quadro delle finalita' della scuola, ma che non sarebbe interamente
della scuola. La Chiesa, difatti - concorrendo a determinare i
programmi, le modalita' di organizzazione, i criteri per la scelta
dei libri di testo, i profili della qualificazione professionale
degli insegnanti, il riconoscimento della idoneita' e la loro
designazione (punto 5, lettere a) e b) del protocollo addizionale
all'Accordo di revisione del Concordato) - assumerebbe le
responsabilita' connesse ai tratti confessionali di un insegnamento
nei cui riguardi lo Stato rimane aperto e disponibile, giacche'
riconosce il valore della cultura religiosa e tiene conto che i
principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del
popolo italiano (art. 9, numero 2, dell'Accordo che apporta
modificazioni al Concordato), ma mantiene la distanza propria di uno
Stato laico pluralista, che non si identifica con alcuna confessione
religiosa. Cio' comporterebbe il riconoscimento di uno spazio di
autonomia connesso con l'ordine proprio della Chiesa, e non sarebbe
irragionevole, in corrispondenza al legittimo riconoscimento di
questo ordine, attribuire ai competenti organi ecclesiastici una
qualche discrezionalita' nell'esercizio della facolta' di
designazione degli insegnanti che da quell'ordine provengono.
Considerati ragionevoli i limiti posti alla stabilita' degli
insegnanti, rimarrebbe anche escluso che questi limiti possano
incidere negativamente sui criteri di buon andamento e di
imparzialita' dell'amministrazione (art. 97 Cost.). La questione
sarebbe infondata anche in riferimento agli artt. 4 e 35 Cost.,
giacche' l'inviolabile diritto umano al lavoro non potrebbe essere
identificato con il diritto alla stabilita' nel posto di lavoro.
3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata. L'inammissibilita' deriverebbe dalla mancanza
di un parametro di riferimento obbligato, che e' necessario in una
sentenza manipolativa per addizione, quale e' quella richiesta.
Inoltre, essendo la materia disciplinata pattiziamente, sarebbe
pregiudiziale un accordo a livello sovranazionale, o quanto meno una
intesa fra il Ministero della pubblica istruzione e la Conferenza
episcopale italiana (punto 5 del protocollo addizionale all'Accordo
di revisione del Concordato). Nel merito l'Avvocatura sottolinea che
il giudice rimettente muove da una incompleta ricostruzione del
quadro normativo, che, se non prevede una piena stabilita' o la
collocazione in ruolo dell'insegnante di religione, lo pone tuttavia
in una posizione garantita. L'evoluzione normativa ha delineato, sino
al vigente contratto collettivo nazionale della scuola del 4 agosto
1995 (art. 47, comma 6), che ha efficacia normativa generale (in
forza dell'art. 2 del decreto legislativo n. 29 del 1993), una
sostanziale equiparazione, quanto al trattamento giuridico ed
economico, degli insegnanti di religione ai docenti assunti a tempo
indeterminato. Anche per quanto riguarda le modalita' di assunzione
la situazione sarebbe diversa da quella esposta dal giudice
rimettente. Il capo di istituto determina, nella sua autonomia
organizzativa, le esigenze di servizio e verifica i requisiti
generali di ammissione all'insegnamento, mentre l'ordinario
diocesano, ai fini del raggiungimento dell'intesa sulla nomina,
attesta l'idoneita' dei docenti. Ad avviso dell'Avvocatura, lo
status degli insegnanti di religione sarebbe tutt'altro che
profondamente differenziato rispetto a quello degli altri docenti
"stabili". Essi sono annualmente confermati nell'incarico, salvo
nuove intese tra l'autorita' diocesana e quella scolastica, che non
comportano normalmente risoluzione del rapporto di servizio bensi',
come nel caso esaminato dal giudice rimettente, spostamenti di sede o
variazioni di orario anche in relazione al sopravvenire di
circostanze oggettive. Quanto al potere di revoca dell'incarico da
parte del capo d'istituto "di accordo con l'autorita' ecclesiastica"
(previsto dall'art. 6 della legge n. 824 del 1930), esso sarebbe da
leggere alla luce delle nuove intese con la Conferenza episcopale
italiana: il riconoscimento della idoneita' all'insegnamento ha
effetto permanente (d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202, di esecuzione
dell'intesa del 13 giugno 1990) e la revoca presuppone la grave ed
accertata carenza dei requisiti (retta dottrina, testimonianza di
vita cristiana, abilita' pedagogica) previsti dal canone 804 del
codice di diritto canonico (delibera della CEI n. 41 del 5 settembre
1986 e n.42-bis del 30 dicembre 1987). Ad avviso dell'Avvocatura, la
questione di legittimita' costituzionale sarebbe infondata anche
sotto ulteriori profili. Le differenze di status tra gli insegnanti
di religione e gli altri insegnanti risponderebbero alla oggettiva
diversita' delle situazioni che si vorrebbero comparare, sicche' non
vi sarebbe alcuna violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'insegnamento della religione cattolica presenterebbe, difatti,
caratteristiche oggettivamente e soggettivamente atipiche, che ne
hanno impedito l'inquadramento in classi di concorso e di
abilitazione. Questo insegnamento verrebbe svolto nel sistema
organizzativo dell'istruzione pubblica, del quale condivide finalita'
ed obiettivi, ma deriverebbe da una fonte esterna alle istituzioni
scolastiche, collegandosi al regime pattizio-concordatario con la
Chiesa cattolica. Quanto al diritto al lavoro, garantito dagli artt.
4 e 35 della Costituzione, esso non comprenderebbe il diritto alla
stabilita' nel posto di lavoro. Rientra, inoltre, nella
discrezionalita' del legislatore privilegiare o meno, sia nel
pubblico impiego sia in quello privato, il rapporto a tempo
indeterminato.
Con riferimento al principio di buon andamento dell'amministrazione
(art. 97 Cost.), l'Avvocatura rileva che si deve tener conto, oltre
che della continuita' didattica che assicurerebbe la permanenza dello
stesso docente, anche di altri fattori, i quali incidono sul buon
andamento dell'organizzazione scolastica. La scelta tra fattore
soggettivo (continuita' didattica e serenita' del docente) e quello
oggettivo (organizzazione dell'insegnamento) ai fini del miglior
andamento dell'istruzione apparterrebbe alla insindacabile
discrezionalita' politica del legislatore.
4. - Ha depositato una memoria di costituzione la Conferenza
episcopale italiana (CEI), che non era parte nel giudizio principale,
per sostenere la inammissibilita' o, comunque, la manifesta
infondatezza della questione.
Pur non ignorando la giurisprudenza che esclude l'ammissibilita',
nel giudizio di legittimita' costituzionale, di parti non costituite
nel giudizio principale, la CEI ritiene che in questo caso sussistano
le ragioni che hanno altre volte portato a derogare a questo
principio. Difatti la questione di legittimita' costituzionale
metterebbe in discussione l'intesa stipulata tra la Conferenza
episcopale italiana ed il Ministero della pubblica istruzione il 14
dicembre 1985 (eseguita con il d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751), o
norme statali da essa richiamate o recepite. La soluzione della
questione inciderebbe sull'esercizio delle attribuzioni della CEI,
toccando la sfera di competenza di tale organo per quanto attiene
all'insegnamento della religione cattolica. Una eventuale modifica
della disciplina posta in attuazione del punto 5, lettera b) del
protocollo addizionale all'Accordo sottoscritto il 18 febbraio 1984
tra Repubblica italiana e Santa Sede toccherebbe i poteri di
intervento del vescovo, bilateralmente determinati, ai fini della
conclusione dell'intesa, necessaria per la nomina degli insegnanti.
Il giudizio di legittimita' costituzionale, investendo l'intesa tra
Ministero della pubblica istruzione e Conferenza episcopale,
coinvolgerebbe direttamente la posizione e gli interessi di
quest'ultima. La memoria prospetta, poi, gli argomenti per i quali
la questione di legittimita' costituzionale sarebbe, nel merito,
infondata.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale riguarda le norme
che disciplinano la nomina annuale degli insegnanti di religione
nelle scuole pubbliche. Il tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia - sezione staccata di Catania - denuncia gli artt. 5, primo
comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento religioso
negli istituti medi d'istruzione classica, scientifica, magistrale,
tecnica ed artistica); la legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed
esecuzione dell'Accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma
il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato
lateranense dell'11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la
Santa Sede), nella parte in cui da' esecuzione all'art. 9, numero 2,
di tale Accordo; l'art. 309, comma 2, del decreto legislativo 16
aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado).
Il giudice rimettente ritiene che queste disposizioni possano
essere in contrasto con gli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione,
laddove prevedono che la nomina degli insegnanti di religione, su
proposta dell'ordinario diocesano, ha efficacia annuale, senza alcuna
possibilita' di essere inseriti nell'organico dei docenti, e con
possibilita' di revoca ad libitum dell'incarico.
Lo stesso giudice non pone in discussione il potere di controllo
dell'ordinario diocesano sul permanere dell'idoneita'
all'insegnamento, che sarebbe logico e necessario corollario del
potere di designazione, ma ritiene che la annualita' della nomina
costituisca una limitazione lesiva del principio di eguaglianza (art.
3 Cost.), perche' non sarebbe giustificato escludere questa sola
categoria di insegnanti, che fanno parte come gli altri del corpo
docente ed hanno gli stessi diritti e doveri, dalla stabilita', sia
pure relativa, nel posto d'impiego. L'annualita' dell'incarico, con
la possibilita' che esso non venga rinnovato, lederebbe, inoltre, sia
il diritto al lavoro, garantito in tutte le sue forme (artt. 4 e 35
Cost.), sia il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.), cui risponderebbe, nella scuola,
oltre che la preparazione, anche l'esperienza che deriva dalla
continuita' didattica e dalla maggiore serenita' dell'insegnante, che
la stabilita' nella sede assicurerebbe, accrescendone il rendimento.
2. - I dubbi di legittimita' costituzionale, investendo la norma
che prevede il conferimento di incarichi annuali da parte del capo
d'istituto per l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole
pubbliche - la sola norma che, tra l'altro, trova applicazione nel
giudizio principale - riguardano esclusivamente l'art. 5, primo
comma, della legge n. 824 del 1930 e l'art. 309, comma 2, del decreto
legislativo n. 297 del 1994. Sono queste, difatti, le disposizioni
che stabiliscono il conferimento annuale dell'incarico.
Questa previsione, sia pure adottata nel contesto dell'impegno
concordatario di assicurare l'insegnamento della religione cattolica
nelle scuole pubbliche, riguarda un aspetto dello stato giuridico
degli insegnanti di religione, la cui disciplina e' rimessa alla
competenza del legislatore statale, il quale, nel rispetto degli
impegni pattizi, puo' discrezionalmente stabilire una
regolamentazione coerente con il sistema scolastico e adeguata alle
particolari caratteristiche di questo insegnamento.
Del resto l'intesa tra autorita' scolastica e Conferenza episcopale
italiana, alla quale ha dato esecuzione il d.P.R. 16 dicembre 1985,
n. 751, prendendo atto dell'intento dello Stato di dare una nuova
disciplina dello stato giuridico degli insegnanti di religione,
implica il riconoscimento che esso sia compreso nell'ambito della
legislazione scolastica di competenza statale.
3. - In relazione all'oggetto del giudizio, cosi' precisato,
l'intervento della Conferenza episcopale italiana (CEI) non e'
ammissibile.
Difatti la CEI non era parte nel giudizio principale, nel quale
erano costituiti l'Ordinario diocesano di Messina e l'autorita'
scolastica che aveva adottato i provvedimenti impugnati; ne' la sua
posizione giuridica e' suscettibile di essere direttamente incisa
dall'esito del giudizio di costituzionalita' della norma statale
denunciata.
4. - Il contesto normativo nel quale si inserisce la norma oggetto
della verifica di legittimita' costituzionale riguarda l'insegnamento
della religione cattolica nelle scuole pubbliche, che lo Stato si e'
impegnato ad assicurare, in attuazione della disciplina pattizia, nel
quadro delle finalita' della scuola.
In ragione delle peculiarita' di tale insegnamento, che, nel
rispetto della liberta' di coscienza, e' impartito in conformita'
alla dottrina della Chiesa, l'idoneita' degli insegnanti deve essere
riconosciuta dall'autorita' ecclesiastica e la loro nomina disposta
dall'autorita' scolastica d'intesa con essa (art. 9, numero 2,
dell'Accordo di revisione del Concordato e punto 5 del protocollo
addizionale). Il riconoscimento dell'idoneita' presuppone una
particolare qualificazione professionale degli insegnanti, i quali
devono possedere uno dei titoli considerati adeguati per il livello
scolastico nel quale l'insegnamento deve essere impartito; titoli
che, in attuazione della previsione concordataria (punto 5, lettera
a) e lettera b) numero 4, del protocollo addizionale all'Accordo di
revisione del Concordato), sono stati stabiliti con la prevista
intesa tra l'autorita' scolastica e la Conferenza episcopale italiana
(sottoscritta il 14 dicembre 1985 ed eseguita con il d.P.R. 16
dicembre 1985, n. 751). Con il medesimo strumento dell'intesa (alla
quale e' stata data esecuzione con il d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202)
si e' stabilito che il riconoscimento della idoneita'
all'insegnamento della religione ha effetto permanente, salvo revoca
da parte dell'ordinario diocesano.
La questione di legittimita' costituzionale, pur muovendo in questo
contesto, non riguarda tuttavia, come si e' gia' precisato, la
normativa di derivazione bilaterale, bensi' la disciplina statale
che, nell'ambito della discrezionalita' propria della legislazione
scolastica, regolamenta lo stato giuridico degli insegnanti di
religione prevedendo la loro nomina con efficacia annuale.
5. - Le eccezioni di inammissibilita', che sono state prospettate,
non hanno fondamento.
In relazione alle norme denunciate l'ordinanza di rimessione indica
correttamente i parametri del giudizio, che non investe norme di
derivazione concordataria o vincolate per l'attuazione di esse,
bensi' norme stabilite da una legge ordinaria, la cui legittimita'
costituzionale non deve essere necessariamente valutata, come invece
per le prime, in relazione ai soli principi supremi dell'ordinamento
costituzionale (sentenza n. 1 del 1977).
Inoltre la discrezionalita' del legislatore non esclude la
possibilita' di verificare la ragionevolezza e non arbitrarieta'
della disciplina adottata ed il rispetto degli altri principi
costituzionali; mentre la valutazione dell'eventuale carattere di
innovazione legislativa che la pronuncia richiesta dovesse assumere
dipende, nel caso in esame, dall'esito della verifica di legittimita'
costituzionale e non impedisce, quindi, un esame della questione nel
merito (sentenze n.310 del 1995 e n.98 del 1997).
6. - Nel merito la questione non e' fondata.
6.1. - La lesione del principio di eguaglianza viene denunciata
comparando la condizione degli insegnanti di religione rispetto a
quella dei docenti di altre discipline, sul presupposto che solo per
i primi, nell'ambito del personale docente della scuola, sia prevista
la annualita' dell'incarico.
Questa premessa e' inesatta sia quanto all'assenza di rapporti di
lavoro a tempo determinato per il personale docente, sia quanto alla
configurazione dell'assoluta precarieta' degli insegnanti di
religione.
Sotto il primo aspetto il conferimento dell'insegnamento per
incarico si inquadra nel sistema delle assunzioni a tempo
determinato, sempre previste dalla comune disciplina scolastica (da
ultimo, art. 18 e art. 47 del contratto collettivo nazionale di
lavoro del comparto del personale della scuola di cui al provv.
p.c.m. 21 luglio 1995). Sotto il secondo aspetto proprio tale
disciplina (art. 47, commi 6 e 7) prevede che l'incarico annuale
degli insegnanti di religione si intende confermato qualora
permangano le condizioni ed i requisiti prescritti, assimilando
questo incarico, con le specificita' ad esso proprie, al rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, anche quanto alla progressione
economica di carriera (art. 53 della legge 11 luglio 1980, n. 312).
Ne' la scelta dell'incarico quale strumento di provvista di questo
personale docente - pur essendo sempre possibili soluzioni diverse
rimesse, nel rispetto degli impegni pattizi, alla discrezionalita'
del legislatore - si manifesta arbitraria o palesemente
irragionevole, anche in relazione alle peculiarita' di questo
insegnamento, che hanno gia' portato a ritenere non fondata una
questione di legittimita' costituzionale relativa alla mancata
partecipazione degli insegnanti di religione a sessioni di
abilitazione ed a concorsi riservati (sentenza n. 343 del 1999).
6.2 - Egualmente infondati sono i dubbi di legittimita'
costituzionale prospettati in riferimento al diritto al lavoro,
garantito dagli artt. 4 e 35 della Costituzione.
L'affermazione costituzionale del diritto al lavoro, tutelato in
tutte le sue forme ed applicazioni, rispecchia il valore riconosciuto
al lavoro, posto tra le basi dell'ordinamento (art. 1 Cost.), nel
quale si manifesta anche la dignita' e la liberta' di scelta della
persona. Ma gli artt. 4 e 35 della Costituzione, se impongono di
promuovere le condizioni per rendere effettivo il diritto al lavoro,
non assicurano in ogni caso il conseguimento di una occupazione o la
conservazione del posto di lavoro (sentenze n. 419 e n. 219 del 1993
e n. 1 del 1986); ne', tanto meno, il diritto al lavoro garantisce la
stabilita' nella sede, quale vorrebbe conseguire l'ordinanza di
rimessione.
6.3. - Anche in riferimento all'art. 97 della Costituzione la
questione non e' fondata.
Il principio di buon andamento dell'amministrazione non impone un
modello organizzativo nell'inquadramento del personale e dunque
consente, sempre nei limiti della ragionevolezza e non arbitrarieta',
non superati nel caso in esame, diversita' di discipline che
riguardino categorie di dipendenti (sentenze n. 63 del 1998 e n. 217
del 1997).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 5, primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824
(Insegnamento religioso negli istituti medi d'istruzione classica,
scientifica, magistrale, tecnica ed artistica); della legge 25 marzo
1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell'Accordo, con protocollo
addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta
modificazioni al Concordato lateranense dell'11 febbraio 1929, tra la
Repubblica italiana e la Santa Sede), nella parte in cui da'
esecuzione all'art. 9, numero 2, di tale Accordo; dell'art. 309,
comma 2, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione
del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado); sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione, dal
tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di
Catania con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 ottobre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C1079