N. 37 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 novembre 1999
N. 37
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il
19 novembre 1999 (della regione Veneto)
Agricoltura - Quote latte - Adozione del regolamento impugnato, senza
la prescritta previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato e regioni, essendo state disattese le richieste
di modifica espressamente avanzate dalla regione nonche' dal
Presidente - Violazione del principio di leale collaborazione -
Lesione della sfera di competenza regionale in materia di
agricoltura.
Agricoltura - Quote latte - Individuazione, rispetto al d.m. n.
309/1999, di ulteriori limitate ipotesi di correzione dei dati
gia' accertati dalle regioni stesse in sede di istruttoria dei
ricorsi di riesame - Attribuzione alle regioni dell'onere di
procedere ad immediata sanatoria, con proprie risorse umane e
finanziarie - Violazione del principio di leale collaborazione -
Lesione della sfera di competenza regionale in materia di
agricoltura, nonche' dell'autonomia finanziaria della regione e
dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a.
Agricoltura - Quote latte - Previsione che le rettifiche conseguenti
all'applicazione del decreto impugnato non dovrebbero comportare
rideterminazione del prelievo eventualmente ed erroneamente
attribuito sulla base dei dati non ancora corretti - Impedimento
di qualsiasi forma di controllo a livello regionale ed esposizione
delle regioni ad un vastissimo contenzioso in ordine alla corretta
individuazione dei dati quantitativi di riferimento utilizzati
dall'AIMA ai fini dell'effettuazione delle operazioni di
competenza regionale in materia di agricoltura - Lesione del
principio di leale collaborazione, nonche' dei principi di
imparzialita' e buon andamento della p.a. e di autonomia
finanziaria della regione.
Agricoltura - Quote latte - Previsione, con disposizione meramente
riproduttiva, di quella contenuta nell'art. 5, comma 1, del
precedente d.m. n. 309, dell'obbligo di concertazione delle
regioni con il Ministero delle politiche agricole e l'AIMA, ai
fini della determinazione delle modalita' e dei termini
dell'inserimento nel sistema informatico delle modificazioni
conseguenti alle decisioni assunte dalla regione stessa in
attuazione del decreto impugnato - Attribuzione al Ministero delle
politiche agricole e l'AIMA di un potere di indirizzo e
coordinamento, senza la prescritta procedura dell'adozione da
parte del Consiglio dei Ministri e della previa intesa con la
Conferenza permanente - Violazione della sfera di competenza
regionale in materia di agricoltura, dei principi di leale
collaborazione, di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di
autonomia finanziaria della regione.
Agricoltura - Quote latte - Attribuzione, nell'ambito di un quadro
procedurale confuso, alle regioni, in assenza di trasferimento di
risorse, di un ruolo meramente esecutivo senza alcun potere di
intervento - Violazione del principio di leale collaborazione,
della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e
dell'autonomia finanziaria della regione. Decreto del Ministero
per le politiche agricole 10 agosto 1999, n. 310, interamente,
310, art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, 2, commi 1, 2, 3 e 4, 3, comma 1.
Costituzione, artt. 5, 97, 115, 117, 118 e 119; d.lgs. 4 giugno
1997, n. 143, art. 2.
(GU n.3 del 19-1-2000 )
Ricorso della regione Veneto, in persona del vice presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella, rappresentata
e difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtu' di
deliberazione di G.R. del 3 novembre 1999, di autorizzazione a stare
in giudizio, dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30 per conflitto di
attribuzione;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore del Consiglio dei Ministri, in relazione al
decreto del Ministero per le politiche agricole 10 agosto 1999, n.
310, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 210 del 7
settembre 1999, recante ad oggetto "Regolamento recante norme di
attuazione dell'art. 1, comma 14, del d.l. 1 marzo 1999, n. 43,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118,
concernente ulteriori norme per la definizione delle operazioni di
riesame effettuate dalle regioni in materia di quote latte", nella
sua interezza ed in particolare:
quanto all'art. 1, comma 1, in quanto dispone che, qualora la
parte dispositiva del provvedimento che ha deciso il ricorso di
riesame presentato ai sensi dell'art. 2 del d.l. n. 411 del 1997,
convertito in legge n. 5 del 1998, non sia coerente per mero errore
materiale con le motivazioni contenute nello stesso provvedimento, le
regioni e le province autonome debbano procedere alle correzioni dei
dati rendendoli conformi alle motivazioni a suo tempo adottate;
quanto all'art. 1, comma 2, in quanto dispone che le regioni e le
province autonome provvedano alla correzione dei dati risultanti dal
provvedimento che ha deciso il ricorso che risultassero erroneamente
trasporti nel sistema informatico;
quanto all'art. 1, comma 3, in quanto dispone che le operazioni
di rettifica di cui ai commi 1 e 2 debbano essere eseguite dalle
regioni e le province autonome entro trenta giorni dalla
pubblicazione del decreto impugnato, dandone comunicazione con
lettera raccomandata con ricevuta di ritorno ai produttori
interessati;
quanto all'art. 1, comma 4, in quanto dispone che il versamento
dell'intero importo o della prima rata del prelievo comunicato
dall'AIMA ai sensi dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 43 del 1999,
convertito in legge n. 118 del 1999, ed effettuato nei termini
previsti dai commi 15 e 16 della medesima legge n. 118 del 1999, non
comporta, per il produttore soggetto a rettifica, accettazione del
prelievo comunicato che, ove non dovuto, e' restituito dall'AlMA;
quanto all'art. 2, comma 1, in quanto dispone che l'inserimento
nel sistema informatico delle modificazioni conseguenti
all'applicazione del decreto impugnato debba essere effettuato
secondo le modalita' ed i termini concordati tra il Ministero per le
politiche agricole, l'AIMA e le regioni e le province autonome;
quanto all'art. 2, comma 2, in quanto dispone che alle
determinazioni assunte dalle regioni e province autonome in
esecuzione del decreto impugnato si applicano le disposizioni di cui
all'art. 1, comma 13, del d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge n.
118 del 1999 (concernente l'inefficacia delle decisioni
amministrative o giurisdizionali comunicate oltre il trentesimo
giorno precedente la scadenza del termine fissato per l'effettuazione
delle compensazioni);
quanto all'art. 2, comma 3, in quanto dispone che sulla base
delle rettifiche di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 1 dello stesso
decreto impugnato, nonche' di quelle derivanti dall'applicazione dei
provvedimenti regolamentari adottati ai sensi dell'art. 1, comma 14,
del d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge n. 118 del 1999
(ovvero, oltre a quello impugnato con il presente atto, il d.m. n.
309 del 1999), l'AIMA provvede a ricalcolare la compensazione per i
soli produttori interessati alle rettifiche stesse utilizzando le
medesime regole e le stesse percentuali di quelle adottate per
l'esecuzione della compensazione nazionale effettuata ai sensi
dell'art. 1, comma 1, della medesima legge n. 118 del 1999;
quanto all'art. 2, comma 4, in quanto dispone che le imputazioni
del prelievo derivanti dalle operazioni di cui allo stesso decreto
impugnato sono comunicate dall'AIMA ai produttori ed agli acquirenti
interessati, nonche' alle regioni e province autonome, con le stesse
modalita' di cui all'art. 1, comma 1, della legge n. 118 del 1999,
entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui all'art. 1,
comma 2 (presumibilmente - il riferimento al comma 2 dell'art. 1 non
e' corretto -, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di
trenta giorni, decorrente dalla pubblicazione del decreto, previsto
dall'art. 1, comma 3), e che dette comunicazioni sostituiscono a
tutti gli effetti quelle gia' inviate ai sensi del piu' volte citato
art. 1, comma 1, della legge n. 118 del 1999;
quanto all'art. 3, comma 1, in quanto dispone che, qualora l'AIMA
abbia provveduto ad inviare le comunicazioni di cui all'art. 1, comma
3, della legge n. 118 del 1999 (afferenti l'aggiornamento dei
quantitativi individuali per il periodo 1997-1998), queste vengano
conseguentemente rettificate a cura delle regioni e province
autonome.
F a t t o
1. - Il regime delle quote latte, finalizzato al contenimento della
produzione nel mercato europeo, e' stato introdotto con il
Regolamento CEE del Consiglio n. 856 del 31 marzo 1984. In forza del
predetto Regolamento, la Comunita' europea ha attribuito un
quantitativo massimo di produzione lattiera a ciascuno Stato membro -
per l'italia determinato in t. 9.212.000 -, e sottoposto le eventuali
eccedenze al pagamento di una penalita' ad esse proporzionale (c.d.
prelievo). L'attuazione del predetto regime presupponeva il previo
accertamento della produzione effettiva sul territorio nazionale e la
successiva proporzionale attribuzione dei quantitativi in capo ai
singoli produttori. In Italia, i relativi accertamenti furono
inizialmente demandati all'UNALAT e poi, in ragione dei dubbi sorti
in ordine alla correttezza di tali rilevazioni, che si discostavano
marcatamente dalle indicazioni comunitarie, al C.C.I.A. In
conclusione, la produzione complessiva nazionale risultava superiore
comunque di circa un milione di tonnellate rispetto al quantitativo
attribuito. Nel frattempo veniva approvata la legge 26 novembre 1992
n. 468, recante attuazione del regime delle quote latte istituito a
livello comunitario. Sulla base delle rilevazioni effettuate, veniva
quindi diramato il bollettino per la campagna 1994/1995 contenente,
nel rispetto del quantitativo complessivamente assegnato all'Italia,
i limiti individuali di produzione. Ne discendeva un ampio
contenzioso sui quantitativi assegnati, che risultavano di gran lunga
inferiori allo stesso fabbisogno nazionale complessivo.
2. - Ai fini del contenimento della produzione interna complessiva
entro il limite quantitativo imposto a livello comunitario (nel
frattempo aumentato a 9.900.000 t.), il Governo per mezzo del d.l. n.
727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995, operava un
generalizzato taglio della quota B (che, come noto, e' costituita
dalla maggior produzione commercializzata dal singolo produttore nel
periodo 1991/1992 rispetto al periodo 1988/1989). Gia' tali
provvedimenti legislativi introducevano, in totale assenza di intesa
o di qualsivoglia altra forma di coordinamento con le regioni,
criteri di riduzione delle quote chiaramente penalizzanti nei
confronti delle regioni a piu' alta vocazione produttiva. Pertanto.
veniva da molte regioni - tra le quali il Veneto - proposto ricorso
in via principale per l'affermazione dell'illegittimita'
costituzionale dei provvedimenti legislativi citati, in riferimento
alla grave lesione delle prerogative regionali riconosciute dalla
Costituzione dagli stessi perpetrata. Codesta ecc.ma Corte si e'
sul punto pronunciata con sentenza n. 520 del 1995, dichiarando
l'illegittimita' dell'art. 2, comma 1, della legge n. 46 "nella parte
in cui non prevede il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino".
3. - Il Governo e' poi reiteratamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo dei dd.ll. nn. 124, 260, 353, 440,
463, 542 e 552 del 1996, nel dichiarato intento di operare un
riordino del settore, ma di fatto aggravando la gia' confusa
situazione esistente, con disposizioni contraddittorie e comunque
sempre lesive delle prerogative regionali. In particolare, il
sistema di compensazione a livello nazionale introdotto, sempre in
assenza di qualsivoglia forma di coordinamento con le regioni, per
mezzo delle citate disposizioni in sostituzione di quello vigente a
livello di APL ha moltiplicato gli effetti distorsivi dei tagli di
quota (peraltro confermati) a danno delle regioni del nord. I dd.ll.
nn. 542 e 552 del 1996 (reiterativi dei precedenti) sono poi stati
rispettivamente convertiti in leggi nn. 642 e 649 del 1996, subito
seguite dalla legge n. 662 del 1996, sostanzialmente ripetitiva delle
medesime disposizioni in esse contenute. In ordine ai suddetti
provvedimenti legislativi, codesta ecc.ma Corte, su ricorso
presentato da numerose regioni - tra le quali il Veneto -, ha
pronunciato la sentenza n. 398 del 1998, con la quale ha, da un lato,
dichiarato la cessazione della materia del contendere in riferimento
ad alcune delle disposizioni impugnate, in quanto sostituite nel
contenuto dai successivi provvedimenti legislativi adottati in
materia nel corso del 1997 (che piu' oltre ci si riserva di
illustrare), e, dall'altro, dichiarato costituzionalmente illegittime
quelle tra le disposizioni impugnate ancora in vigore. In
particolare, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto la fondatezza delle
censure sollevate in riferimento ai criteri di compensazione
inizialmente introdotti con il d.l. n. 124 del 1996 e poi da ultimo
recepiti nell'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 1996 -
specifico oggetto della pronuncia de qua - ed ha dunque dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della predetta disposizione nella
parte in cui stabilisce i criteri in base ai quali deve essere
effettuata la compensazione nazionale senza che sia stato
preventivamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome". Sono stati, inoltre, dichiarati costituzionalmente
illegittimi i commi 4, 5 e 5-bis dell'art. 3 del d.l. n. 552 del
1996, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 642 del 1996,
nella parte in cui prevedono "l'adozione di un piano di abbandono
totale o parziale della produzione lattiera senza che su di esso sia
stato previamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome", attribuiscono "all'AIMA anziche' alle regioni e alle
province autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in
ambito regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate",
stabiliscono "i criteri in base ai quali la riassegnazione di dette
quote deve essere effettuata", ed infine prevedono "la riassegnazione
su base nazionale delle quote abbandonate e non riassegnate in ambito
regionale e provinciale, senza previa consultazione delle regioni e
delle province autonome". Infine, del pari illegittima e' stata
dichiarata la disposizione di cui all'art. 2, comma 173, della legge
n. 662 del 1996, nella parte in cui essa "differisce i termini ivi
previsti - ovvero, il termine di efficacia della vendita o
dell'affitto di quote, spostato dal 30 novembre al 31 dicembre di
ciascun anno - senza la previa acquisizione del parere delle regioni
e delle province autonome". La summenzionata pronuncia ha peraltro
in linea generale definitivamente chiarito che la produzione lattiera
appartiene alla materia dell'agricoltura. di competenza delle
regioni, e non della regolazione dei mercati, di competenza dello
Stato e che "il nesso strumentale tra l'agricoltura, che e' l'oggetto
specifico delle misure in questione e la politica del mercato
agricolo non puo' giustificare l'attrazione della prima nell'ambito
della seconda, poiche' diversamente la competenza regionale verrebbe
integralmente sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni
attivita' agricola puo' sempre essere strumentale al mercato" (cfr.
Corte cost., sent. n. 398 del 1998, punto 2 del Considerato in
diritto). La regolamentazione della produzione lattiera rientra,
dunque, senza dubbio alcuno nel piu' ampio settore dell'agricoltura,
di dichiarata competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, come del resto e' confermato da ultimo dal d.lgs. n.
143 del 1997, recante "Conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale". Ne deriva che, nella determinazione
degli indirizzi generali di politica agricola - sia pure rimessi
all'elaborazione statale per garantirne la coerenza con i principi
comunitari -, le regioni debbono essere necessariamente coinvolte, in
quanto, appunto, titolari delle relative competenze; tale
coinvolgimento richiede - in termini generali, ma ancor prima sulla
base dell'espresso disposto dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 143
citato - il raggiungimento di una vera e propria intesa tra Stato e
regioni in sede di Conferenza permanente ai sensi dell'art. 3 del
d.lgs. n. 281 del 1997, e non certo la mera consultazione, sia essa
preventiva o addirittura successiva, delle regioni, che non puo'
garantire la reale partecipazione delle stesse al procedimento
decisionale.
4. - All'inizio del 1997, il Governo e' nuovamente intervenuto nel
settore de quo per mezzo del d.l. n. 11 del 1997, poi convertito in
legge n. 81 del 1997 (entrambi impugnati avanti codesta ecc.ma Corte,
tra le altre, dalla regione Veneto con ricorsi nn. rr. gg. 26 e 37
del 1997). In sede di conversione, si riconoscevano finalmente in
capo alle regioni competenze attuative della normativa comunitaria in
materia di quote latte, ma cio' solo a decorrere dalla campagna
1997/1998, e comunque facendo salve - in attesa di una fantomatica
riforma organica del settore - tutte le competenze dell'AIMA. Veniva
inoltre istituita una Commissione governativa d'indagine, nell'ambito
della quale non era peraltro contemplata la partecipazione di
rappresentanti regionali, e si prevedeva altresi' un regime di
incentivi a fronte dell'abbandono della produzione lattiera.
Successivamente, ancora ricorrendo alla decretazione d'urgenza, con
d.l. n. 118 del 1997 (impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le
altre, dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 41 del 1997), poi
convertito in legge n. 204 dello stesso anno, si prevedeva la proroga
dei lavori della Commissione governativa piu' sopra menzionata,
nonche', sulla base delle risultanze dell'indagine condotta dalla
Commissione stessa, l'aggiornamento da parte dell'AIMA degli elenchi
dei produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995/1996. In sede di conversione si aggiungeva, infine, la
sospensione dei programmi di abbandono istituiti con il precedente
d.l. n. 11 dello stesso anno. Nel frattempo, in esito all'indagine
effettuata, la Commissione governativa, nelle relazioni dell'aprile e
dell'agosto dello stesso 1997, evidenziava, tra l'altro, il fenomeno
dei cosiddetti "contratti anomali" e rendeva noti i risultati delle
simulazioni di compensazione per l'annata 1995/1996 effettuate a
livello sia di APL che nazionale.
5. - Malgrado l'invito della Commissione governativa a procedere ad
una complessiva - nonche' definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo e' poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del d.-l. n. 411 del 1997 (impugnato
avanti codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con
ricorso n.r.g. 3 del 1998). In sintesi, il decreto, nel testo
coordinato con le modificazioni introdotte dalla legge di conversione
n. 5 del 1998 (del pari impugnata dalla regione Veneto con ricorso
n.r.g. 19 del 1998), quanto al procedimento di accertamento della
produzione lattiera, prevedeva: che l'AIMA accertasse la produzione
effettiva per i periodi 1995/1996 e 1996/1997, avendo particolare
riguardo: a) ai modelli L1 non firmati o con firme apocrife; b) ai
modelli L1 privi dell'indicazione dei capi bovini; c) ai modelli L1
con quantita' di latte commercializzata incompatibile con la
consistenza numerica del bestiame; d) ai contratti di circolazione di
quote latte (quelli ritenuti atipici dalla Commissione) con durata
inferiore ai 6 mesi; e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o
partite IVA errate o inesistenti, o relativi ad aziende senza
bestiame o destinatarie dei premi accordati per vacche nutrici o per
abbattimento (art. 2, comma 1); che i contratti di cui al precedente
punto d) dovessero essere inviati all'AIMA a cura degli acquirenti
entro 15 giorni dall'entrata in vigore del decreto legge medesimo,
pena la revoca del riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. n.
569/1993 (art. 2, comma 2); che l'AIMA aggiornasse i quantitativi di
riferimento dei singoli produttori per i periodi 1995/1996, 1996/1997
e 1997/1998 tenendo conto: a) delle istanze di riesame presentate
entro il 30 settembre 1997 dalle regioni e dalle province autonome;
b) degli azzeramenti di doppie quote, delle revoche e riduzioni
operate dalle regioni e province autonome, pervenute all'AIMA entro
la data di entrata in vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti
di quote e cambi di titolarita' per i periodi considerati, comunicati
dalle regioni e province autonome e pervenuti entro il 15 novembre
1997; d) della correzione, in base alle risultanze del censimento
1993/1994, delle assegnazioni di quote a loro tempo effettuate (art.
2, comma 3); che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte); che i singoli interessati potessero
presentare alla regione, a pena di decadenza, ricorso di riesame
entro quindici giorni dalla data di ricezione della summenzionata
comunicazione (art. 2, comma 5, seconda parte e comma 6); che le
regioni dovessero decidere sui ricorsi de quibus entro sessanta
giorni a decorrere dalla scadenza del termine per la presentazione ed
entro lo stesso termine comunicare all'AIMA la relativa decisione, a
pena di irricevibilita' e salva la responsabilita' civile, penale e
disciplinare (art. 2, comma 8). Nelle more della effettiva
attuazione di quanto sopra descritto, il Governo disponeva poi in
favore dei produttori - limitatamente al periodo 1996/1997 - la
restituzione dell'80% degli importi trattenuti dagli acquirenti a
titolo di prelievo supplementare e quanto al periodo 1997/1998, la
restituzione dell'intero importo trattenuto a titolo di prelievo
supplementare relativo alla parte di quota B ridotta dall'art, 2 del
d.l. n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995, nonche'
dell'importo relativo agli esuberi conseguiti da produttori titolari
esclusivamente di quota A nei limiti del 10% della medesima (art. 1).
Inoltre, l'art. 3 disponeva che l'AIMA provvedesse alla rettifica
della compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e 1996/1997
sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in vigore
del decreto, nonche' degli accertamenti compiuti e delle decisioni
dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Si prevedeva, poi, che,
limitatamente al periodo 1995/1996, l'AIMA - previo raffronto tra i
dati della compensazione nazionale e quelli derivanti
dall'applicazione delle regole di compensazione precedentemente in
vigore - applicasse in via perequativa l'importo del prelievo
supplementare che risultasse meno oneroso per il produttore. L'art.
4, quanto alla campagna 1997/1998, disponeva che l'AIMA procedesse
all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di cui al comma 5
dell'art. 2. Tali aggiornamenti erano destinati a sostituire ad ogni
effetto i bollettini pubblicati precedentemente. Ai fini delle
trattenute e del versamento del prelievo supplementare - come
espressamente recitava il medesimo art. 4 - gli acquirenti sarebbero
stati tenuti a considerare esclusivamente le quote risultanti dal
suddetto elenco. L'art. 4-bis istituiva una Commissione di garanzia
- nell'ambito della quale non era prevista la partecipazione di alcun
membro di provenienza regionale - con il compito di verificare la
conformita' alla vigente legislazione delle procedure e delle
operazioni effettuate per la determinazione della quantita' di latte
prodotta e commercializzata e per l'aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per i periodi 1995/1996,
1996/1997 e 1997/1998. Quanto alla campagna 1998/1999, l'art. 5, in
espressa deroga all'art. 1 del d.l. n. 11 del 1997, convertito in
legge n. 81 del 1997, attribuiva nuovamente all'AIMA la competenza in
ordine alla redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota
e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
6. - Il 17 febbraio 1998 il Ministero per le politiche agricole
emanava un decreto (impugnato dalla regione Veneto per conflitto di
attribuzione con ricorso n.r.g. 12/1998 pendente avanti codesta
ecc.ma Corte) disciplinante, oltre che le modalita' per l'istruttoria
dei ricorsi di riesame, anche le altre modalita' di applicazione del
d.l. n. 411, cosi' come convertito dalla legge n. 5, in tal modo
aggravando ulteriormente, a discapito dell'autonomia organizzativa
delle regioni, la gia' manifesta illegittimita' costituzionale delle
disposizioni legislative che pretendeva di attuare. Successivamente,
con d.l. n. 187 del 1998, convertito, con modificazioni, in legge n.
276 del 1998 (impugnata avanti codesta ecc.ma Corte dalla regione
Veneto con n.r.g. 38 del 1998), veniva prorogato il termine per la
decisione da parte delle giorni dei ricorsi di riesame di cui
all'art. 2, comma 5, del d.l. n. 411 avverso le determinazioni AIMA e
si confermavano in capo alla stessa AIMA le attribuzioni in ordine
all'aggiornamento degli elenchi dei titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
7. - Dopo anni di gestione operata in via straordinaria, e percio'
sommaria, la definitiva riorganizzazione del settore lattiero
caseario si rendeva dunque - e si rende tuttora - tanto piu'
necessaria in esito alle verifiche compiute dalla Commissione
governativa di indagine e dalla Corte dei conti. Dalle relazioni
redatte sul punto dagli organi citati emergeva, infatti, la
necessita' di approntare un valido e definitivo sistema di gestione
alternativo a quello che si e' venuto formando sotto l'assillo di
fatti contingenti e per cio' stesso privo di qualsiasi disegno
programmatico e di adeguata stabilita'. In particolare, si
sottolineava come tale sistema alternativo dovesse essere attuato
mediante una reale decentralizzazione regionale in materia di
agricoltura. Di conseguenza, il Governo, nella consapevolezza
dell'inidoneita' dello strumento del decreto legge ai fini di cui
sopra, aveva finalmente predisposto un disegno di legge preordinato
alla definitiva regolamentazione del settore. Senonche', di fronte
all'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in
sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ed ancora
ignorando totalmente il disposto di cui all'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa, per di
piu' necessariamente preventiva, tra Stato e regioni, il Governo ha
abbandonato l'iniziale intento, ed ha trasfuso parte del testo
originario nel d.-l. n. 43 del 1999 (impugnato avanti codesta ecc.ma
Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 15 del
99). Quanto ai contenuti, il d.l., cosi' come modificato dalla legge
di conversione n. 118 del 1999 (del pari impugnata dalla regione
Veneto con ricorso tuttora pendente avanti codesta ecc.ma Corte), in
estrema sintesi, prevede: l'obbligo di comunicazione all'AIMA da
parte delle regioni e province autonome, entro il brevissimo termine
di 30 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, dei
"motivati" errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al
d.l. n. 411 del 1997 e delle relative correzioni, sulla base delle
risultanze della relazione finale della Commissione di garanzia quote
latte, e la "recezione" di tali correzioni da parte dell'AIMA (art.
1, comma 2), nonche' la definizione, entro 60 giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto, con uno o piu' decreti del Ministro
delle politiche agricole, di ogni ulteriore questione relativa alle
stesse operazioni di riesame, non risolta ai sensi del citato comma 2
(art. 1, comma 14); l'aggiornamento, ancora ad opera dell'AIMA (entro
30 giorni dal termine fissato al comma 1 ai fini della effettuazione
della compensazione per le annate 1995/1996 e 1996/1997 - ovvero
entro 90 giorni dall'entrata in vigore del decreto impugnato) dei
quantitativi individuali per il periodo 1997/1998, gia' accertati ai
sensi del d.l. n. 411, sulla base dei mutamenti di titolarita' e
delle informazioni relative ai contratti ed alle mobilita' fornite
dalle regioni e province autonome (art. 1, comma 3, lett. a), e la
comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi individuali
sopra citati delle produzioni commercializzate per il periodo
1997/1998 risultanti dai modelli L1 pervenuti all'AIMA, e delle
anomalie in essi riscontrate, tenuto anche conto delle risultanze dei
ricorsi relativamente al numero di capi accertato (art. 1, comma 3,
lett. b), la trasmissione ad iniziativa dei produttori della suddetta
comunicazione agli acquirenti ai fini della determinazione da parte
di questi ultimi del prelievo supplementare dovuto (art. 1, comma
3-bis), la trasmissione delle comunicazioni stesse, questa volta ad
iniziativa dell'AIMA alle regioni che dovranno poi a loro volta
trasmetterla agli acquirenti, loro organizzazioni e alle associazioni
di produttori (art. 1, comma 3-ter), nonche' l'aggiornamento
definitivo dei quantitativi individuali per il periodo 1998/1999, che
costituiranno anche attribuzione provvisoria per il periodo
1999/2000, per mezzo della stessa comunicazione di cui al predetto
comma 3, lett. b) (art. 1, comma 4); l'autorizzazione al1e regioni,
in attesa dell'aggiornamento definitivo, a rilasciare certificazioni
provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o di sola quota
che abbiano efficacia per il periodo 1999-2000, a condizione che tali
trasferimenti riguardino aziende con quote ovvero solo quote, i cui
dati siano stati regolarmente verificati ed accertati ai sensi della
normativa vigente (art. 1, comma 4-bis); la definizione da parte del
Ministro per le politiche agricole, con proprio decreto, delle
modalita' procedurali per addivenire alle determinazioni definitive
dei dati di cui ai commi 3 e 4 sopra citati da parte delle regioni e
province autonome (art. 1, comma 5) e per la comunicazione
individuale ai produttori dei dati afferenti anche alla campagna
1998/1999 (art. 1, comma 10, applicabile anche al periodo 1999-2000
in base all'art 1, comma 21-ter); il versamento, a seguito delle
operazioni di compensazione di cui al comma 10, del prelievo dovuto
per il periodo 1998/1999 agli acquirenti, entro il termine di venti
giorni dal ricevimento della comunicazione da parte dell'AIMA (art.
1, comma 19); l'attribuzione ancora in capo all'AIMA, delle
competenze in ordine all'effettuazione delle operazioni di
compensazione - i cui risultati acquistano dichiarato carattere di
definitivita' ai sensi del comma 12 -, sia in riferimento alle annate
1995/1996 e 1996/1997 (art. 1, comma 1) che con riferimento alle
annate 1997/1998 e 1998/1999 (art. 1, commi 7 e 9), e la sostanziale
riproduzione degli stessi criteri di compensazione - che, in attesa
della riforma del settore, si applicheranno anche per l'effettuazione
della compensazione per il periodo 1999-2000 (art. 1, comma 21-ter) -
di cui al d.l. n. 552 del 1996, e relativa legge di conversione ed
all'art. 662 del 1996, mantenendo il medesimo ordine di priorita' -
salvo l'incomprensibile riferimento, in sede di conversione in legge,
ai "produttori titolari di quota" e a "tutti gli altri produttori" -
(art. 1, comma 8), salvo che per le annate 1997/1998 e 1998/1999, per
le quali, in deroga ai suaccennati criteri ed al loro ordine, viene
istituita una priorita' assoluta in favore delle regioni Marche ed
Umbria (art. 1, comma 9); la non applicazione da parte dell'AIMA, per
il solo periodo 1995-1996, nella esecuzione della rettifica di cui
all'art. 3 del d.l. n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del
1998, delle riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze
concernenti le illegittimita' delle stesse riduzioni (art. 1 comma 1)
e la fissazione del termine del 15 aprile 1999 (poi prorogato dalla
legge di conversione nel 30 gennaio 1999) ai fini dell'effettuazione,
sulla base di dati certi e sempre ad opera dell'AIMA, delle
operazioni di compensazione per il periodo 1997-1998 (art. 1, comma
7); l'obbligo in capo al produttore, qualora le somme trattenute
dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995/1996 e
1996/1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo
complessivamente dovuto, di corrispondere all'acquirente la
differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine
per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente stesso
(pari a trenta giorni dal ricevimento della comunicazione da parte
dell'AIMA dei prelievi dovuti) e, in difetto, su comunicazione
dell'acquirente e previa intimazione al pagamento, la riscossione
coattiva del debito residuo mediante ruolo ad opera dell'AIMA (art.
1, comma 15); la fissazione, con effetto a decorrere dal periodo
1996/1997, del termine per la stipula dei contratti di affitto e
vendita di quota senza trasferimento di azienda, al 31 dicembre di
ciascun anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del d.l.
n. 411 del 1997 e la possibilita' che i contratti cosi' stipulati
entro il 31 gennaio 1996, su concorde volonta' delle parti comunicata
all'AIMA, possano avere effetti in riferimento alla stessa annata
1996/1997 (art. 1, comma 20); la ripartizione delle quote confluite
nella riserva nazionale in relazione ai quantitativi individuali di
riferimento allocati presso ciascuna regione e provincia autonoma
accertati per i periodi 1995/1996 e 1996/1997 e l'assegnazione da
parte delle singole regioni ai produttori secondo criteri di
priorita' deliberati dagli stessi enti, ma comunque in primis a
favore dei produttori che hanno subito le riduzioni di cui alla legge
n. 46 del 1995 (art. 1, comma 21) e con espressa esclusione dei
produttori che nel corso dei periodi 1997-1998 e 1998-1999 hanno
venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le quote di cui erano
titolari (art. 1, comma 21-bis); la possibilita' in capo all'AIMA, ai
fini dello svolgimento delle operazioni di compensazione contemplate
dallo stesso decreto, di prendere in considerazione esclusivamente i
provvedimenti giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi,
contenenti dati quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno
antecedente la scadenza del termine per l'effettuazione delle
compensazioni e, in assenza delle predette indicazioni quantitative,
l'obbligo in capo all'AIMA di utilizzazione dei dati accertati dalle
regioni e province autonome sulla base del d.l. n. 411 del 1997
ovvero quelli rideterminati dall'AIMA stessa nel caso in cui siano
intervenute ordinanze giurisdizionali anche non definitive che hanno
fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi
trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi
supplementari dovuti (art. 1, comma 11), nonche' l'improduttivita' di
effetti delle decisioni amministrative o giurisdizionali notificate
oltre il termine di cui al comma 11 in riferimento ai risultati
complessivi delle compensazioni, che restano fermi nei confronti dei
produttori estranei ai procedimenti nei quali le decisioni sono state
emesse (art. 1, comma 13); l'effettuazione di un procedimento di
verifica (che determina la non applicazione delle sanzioni
amministrative di cui all'art. 11 della legge n. 468 del 1992 e la
non punibilita' degli eventuali reati di falso commessi nella
dichiarazione di commercializzazione che risulti difforme da quella
accertata, nonche' dei connessi reati di cui agli artt. 640-bis c.p.
e 2621 c.c. commessi ai fini di cui all'art. 61, n. 2, c.p.) rivolto
alla comparazione dei dati dichiarati nei modelli L1 con quelli
risultanti dagli accertamenti effettuati ai sensi del d.l. n. 411 ed
alla eventuale rettifica dei primi sulla scorta dei secondi in
riferimento alle annate 1995/1996, 1996/1997 (comma 17) e 1997/1998
(comma 18). In forza dell'art. 1, comma 5, del sopradescritto d.l.
n. 43 del 1999, convertito in legge n. 118 del 1999, il Ministero
delle politiche agricole ha adottato, sul presupposto del
raggiungimento di una supposta intesa con le regioni, il d.m. 21
maggio 1999, n. 159 (impugnato dalla regione Veneto con ricorso per
conflitto di attribuzioni pendente avanti codesta ecc.ma Corte con
n.r.g. 29/1999), recante le modalita' procedurali per addivenire, da
parte delle regioni e delle province autonome, alle "determinazioni
definitive" dei quantitativi individuali determinati dall'AIMA per i
periodi 1997-1998 e 1998-1999 e delle produzioni commercializzate
comunicate dalla stessa AIMA in riferimento al periodo 1997-1998 e
successivamente, ancora in assenza di reale e non meramente formale
intesa con le regioni, il decreto n. 309 del 1999 (parimenti
impugnato dalla regione Veneto con ricorso per conflitto di
attribuzioni in corso di notifica), recante attuazione dell'art. 1,
comma 14, del d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge n. 118 del
1999, con riferimento alla pretesa definizione delle operazioni
riesame effettuate dalle regioni. E' stato poi adottato il decreto
impugnato, che, oltre a contenere disposizioni sostanzialmente
riproduttive di quelle contenute nel precedente d.m. n. 309 recante
medesimo oggetto, sempre in attuazione dell'art. 1, comma 14, del
d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge n. 118 del 1999, con
riferimento alla pretesa definizione delle operazioni riesame
effettuate dalle regioni, e sempre in lesione del principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni, ha
introdotto disposizioni ulteriormente lesive delle prerogative
regionali in materia. Preme evidenziare che nel frattempo, con
d.lgs. n. 165 del 1999, in attuazione del progetto di
decentralizzazione di cui alla legge di delega n. 59 del 1997, l'AIMA
e' stata soppressa e posta in liquidazione (con proroga di poteri in
ordine alla "... divulgazione, raccolta dati ed elementi di fatto
occorrenti anche per le operazioni di controllo previste dalla
normativa comunitaria e nazionale" fino al 30 giugno 1999 - cfr. art.
12 del d.lgs. n. 165 del 1999 -, e dunque in data precedente al
decreto impugnato, che pur ne riconosce l'esistenza e
l'ultrattivita'); contestualmente e' stata pero' istituita l'AGEA -
Agenzia per le erogazioni in agricoltura -, alla quale sono stati
attribuiti compiti identici a quelli prima svolti dalla soppressa
AIMA, cosi' impedendo il decentramento delle funzioni a favore delle
regioni che avrebbe dovuto essere attuato in esecuzione alla prima
citata legge n. 59 del 1997.
D i r i t t o
1. - Quanto al decreto nella sua interezza, violazione degli artt.
5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni e all'art. 2
del d.lgs. n. 143 del 1997.
Si deve preliminarmente rilevare che il legislatore nazionale ha
riconosciuto e garantito il principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni con riferimento alla elaborazione delle linee guida
in tema di agricoltura; infatti, l'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997,
nel conferire alle regioni tutte le funzioni amministrative in
materia di agricoltura - in relazione alla quale materia, la
competenza delle regioni e' stata nettamente affermata da codesta
ecc.ma Corte per mezzo della gia' citata sentenza n. 398 del 1998 -
prescrive che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee
di politica agricola in coerenza con la politica comunitaria debbano
essere esercitati dal Ministero per le politiche agricole (istituito
con il medesimo d.lgs.) d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato e regioni.
In materia di produzione normativa, il suddetto principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni e' stato
poi affermato dal d.lgs. n. 281 del 1997, che disciplina le
attribuzioni della Conferenza permanente nelle materie di interesse
regionale, prevedendo, accanto a forme di collaborazione meno
"intense" quali la mera consultazione, l'intesa, che si perfeziona
con l'assenso del Governo e di tutti i Presidenti delle regioni e
province autonome (cfr. art. 3 del d.lgs. citato).
E' indubbio, infatti - come ha statuito ancora di recente codesta
ecc.ma Corte -, che il settore lattiero-caseario rientra nelle
materie di competenza regionale, e comunque, in quanto la
regolamentazione del sistema delle quote latte necessita di indirizzi
generali ed uniformi - nonche' conformi ai principi comunitari -
dettati per tutto il territorio nazionale, il principio di leale
collaborazione impone il raccordo tra Stato e regioni nelle forme
dell'intesa, cosi' da assicurare la maggiore partecipazione possibile
di queste ultime nell'elaborazione delle stesse linea guida.
Lo stesso art. 1, comma 14, del d.l. n. 43 del 1999, cosi' come
convertito in legge n. 118 del 1999, nel prevedere l'adozione del
decreto ministeriale qui impugnato, prescrive il raggiungimento
dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni.
In realta', il d.m. n. 310, cosi' come il precedente d.m. n. 309,
pur dandola nelle premesse come acquisita, non e' stato preceduto da
effettiva e valida intesa.
La Conferenza permanente del 5 agosto 1999 era stata convocata per
la discussione di diversi argomenti previamente iscritti all'ordine
del giorno, tra i quali lo schema del decreto impugnato (cfr. punto
12.3.); con riferimento a tale argomento, il Presidente Ghigo
esprimeva assenso de1le regioni e province autonome, contestualmente
raccomandando l'eliminazione del comma 4 dell'art. 1, in quanto
meramente riproduttivo di disposizione gia' vigente.
Successivamente all'impegno assunto dal Sottosegretario Borroni nel
senso dell'accoglimento di tale richiesta, l'intesa veniva data come
raggiunta.
Non si vuole certo negare l'esistenza di separato verbale di intesa
relativo allo schema del decreto impugnato, e del richiamo ivi
disposto nelle premesse degli incontri tecnici e della seduta del
Comitato tecnico permanente di coordinamento in materia di
agricoltura (nell'ambito dei quali sarebbe stato concordato tra le
parti il testo definitivo del decreto di elaborazione ministeriale),
ma, come si evince chiaramente dalle note inviate dalla regione
ricorrente al Ministero e alla conferenza permanente, risulta
evidente che le richieste di modifica del decreto impugnato avanzate
dalla stessa regione Veneto non sono state - diversamente da quanto
viene dichiarato dai verbali surrichiamati, recepite dal Ministro e
non risultano dunque inserite nel testo del decreto impugnato.
Inoltre, non e' stata neppure accolta la richiesta avanzata dal
Presidente Ghigo di eliminazione dal testo del decreto del comma 4
dell'art. 1.
Come e' noto l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 281 del 1997, ai fini
del raggiungimento di valida intesa, richiede l'espressione
dell'assenso, oltre che del Governo, di tutti i rappresentanti
regionali e provinciali; viceversa, nella fattispecie, la regione
Veneto non ha affatto espresso assenso, ma ha anzi avanzato
specifiche richieste di adeguamento del testo del decreto in
riferimento a fattispecie dettagliatamente esposte, rimaste disattese
in sede Conferenza permanente in assenza di qualsivoglia motivazione
(cosi' come e' stata disattesa, in assenza di motivazione, la piu'
sopra citata richiesta avanzata dal Presidente Ghigo nel corso della
seduta della Conferenza permanente del 5 agosto 1999).
Ancora una volta, dunque, cosi' come accaduto per il d.l. n. 43 del
1999 e per la legge di conversione, sulla cui base e' stato poi
adottato il decreto de quo, e per i precedenti dd.mm. nn. 159 e 309
del 1999, la regione ricorrente non e' stata attivamente coinvolta a
priori e nelle forme adeguate nel procedimento di elaborazione della
nuova disciplina, come richiederebbero i principi costituzionali
prima ancora che le disposizioni di legge vigenti, in quanto, non
solo il Governo si e' preoccupato di sollecitare l'intervento
regionale in un momento successivo e solo a livello di mera
consultazione, ma neppure sono state considerate (come si evince dal
silenzio sul punto dei verbali) le richieste di modifica
espressamente avanzate da1la regione stessa, nonche' quelle avanzate
dal Presidente.
Non solo, dunque, il decreto impugnato non e' stato preceduto dalla
prescritta intesa con le regioni sui contenuti del provvedimento
stesso (solo la convergenza sui contenuti puo' infatti essere
plausibilmente considerata intesa), ma neppure e' stata data alcuna
motivazione in ordine all'implicito rigetto delle richieste
espressamente inoltrate dalla regione Veneto e dal Presidente Ghigo
in relazione alla necessita' di modificare ed integrare il testo del
decreto sottoposto.
Risulta pertanto evidente la violazione del principio di leale
cooperazione tra Stato e regioni e delle prerogative
costituzionalmente garantite a queste ultime dagli artt. 5, 115, 117
e 118 della Costituzione, anche per come attuati dal d.lgs. n. 281
del 1997.
Tutto cio' e' particolarmente grave in una materia in riferimento
alla quale, come gia' piu' sopra rilevato, non solo lo stesso
legislatore nazionale ha avvertito in termini Generali la necessita'
di instaurare intensi meccanismi collaborativi tra Stato e regioni,
ma la stessa legge che si pretende di attuare ha imposto il
raggiungimento dell'intesa.
2. - Quanto l'art. 1, commi 1, 2 e 3, violazione degli artt. 5, 97,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Le disposizioni citate in epigrafe, in assenza - come gia' rilevato
- di adeguata intesa con le regioni in ordine alla individuazione
delle fattispecie da sottoporre all'ulteriore vaglio delle stesse
regioni in sede di determinazione dei dati quantitativi ex d.l. n.
411 del 1997 convertito in legge n. 5 del 1998, prefigurano, accanto
a quelle gia' determinate con d.m. n. 309, ulteriori, e sempre
limitate, ipotesi di correzione dei dati gia' accertati dalle regioni
stesse in sede di istruttoria dei ricorsi di riesame (quanto al comma
1, discordanza tra dispositivo della decisione e motivazioni della
stessa - ad integrazione del comma 2 del precedente decreto n. 309,
che preveda la correzione limitatamente all'ipotesi nella corretta
immissione dei dati nel sistema informatico - quanto al comma 2,
erronea trasposizione dei dati nel sistema informatico) ed
attribuiscono alle regioni medesime l'onere di procedere ad immediata
"sanatoria" per mezzo del riesame della pratica entro il brevissimo
termine di trenta giorni dalla pubblicazione del decreto impugnato.
Tali procedure di ulteriore riesame gravano dunque interamente
sulle risorse umane e finanziarie regionali (si consideri che si
impone la correzione nel brevissimo termine di trenta giorni
decorrenti dalla pubblicazione del decreto impugnato), e comunque non
assicurano il completo e definitivo accertamento dei dati produttivi,
in quanto le verifiche sono limitate a fattispecie tipiche
autonomamente determinate dal Ministero, in assenza di adeguato
coinvolgimento delle regioni (che sole avrebbero potuto ratio causae,
in ragione delle - pur limitate - competenze a suo tempo riconosciute
in ordine alla decisione dei ricorsi di riesame, individuare le
fattispecie da sottoporre ad ulteriore riesame).
Ancora una volta, dunque, cosi' come avvenuto per mezzo del d.l.
n. 411 del 1999, convertito in legge n. 5 del 1998, del d.m. 17
febbraio 1998, nonche' del d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge
n. 118 del 1999, ed, infine, del d.m. n. 159 del 1999 e n. 309 del
1999, le regioni vengono private di qualsivoglia autonoma potesta' di
intervento, correzione, o sia pure solo effettivo riesame, in
violazione, oltre che dell'art. 97 Cost., delle stesse prerogative
regionali in termini di programmazione e controllo nel settore de
quo.
Tali disposizioni, in tutta evidenza, violano pertanto le norme
citate in epigrafe perche' negano in radice i poteri programmatori
che dovrebbero competere alle regioni nel settore in oggetto e si
risolvono essenzialmente in un anomalo, e comunque gratuito e percio'
stesso illegittimo, avvalimento degli uffici regionali.
Piu' in particolare, l'attribuzione alle regioni di tali compiti
meramente esecutivi confligge con la ripartizione delle competenze
tra Stato e regioni di cui agli artt. 117 e 118 Cost., oltre che con
i poteri di autoorganizzazione ad esse riconosciuti dall'art. 115
Cost. e con il principio di autonomia finanziaria di cui all'art.
119 Cost.
Inoltre, le suddette disposizioni producono con tutta evidenza
effetti retroattivi in riferimento a campagne lattiere ormai da tempo
concluse, con conseguenze evidentemente incontrollabili sulle stesse
possibilita' di programmazione e gestione del settore.
3. - Quanto all'art. 1, comma 4 art. 2, commi 2, 3 e 4, violazione
degli artt. 5, 97, 115, 117, 118 e 119 Cost.
Oltre ad essere illegittime - per le ragioni che si esporranno nel
proseguo del presente atto -, le prescrizioni contenute, da un lato,
nell'art. 4, comma 1 e nell'art. 2, comma 2, e, dall'altro, nei commi
3 e 4 dello stesso art. 2, sono in evidente contraddizione.
Infatti, mentre l'art. 1, comma 4, e l'art. 2, comma 2 (peraltro
meramente riproduttivo dell'art. 5, comma 2, del precedente d.m. n.
309), stabiliscono che alle determinazioni assunte dalle regioni e
province autonome in applicazione del decreto impugnato si applicano,
in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'art. 1, comma 13,
del d.l. n. 43 del 1999, convertito in legge n. 118 del 1999, e che
dunque le rettifiche conseguenti all'applicazione del decreto
impugnato non dovrebbero comportare rideterminazione del prelievo
eventualmente ed erroneamente attribuito sulla base dei dati non
ancora corretti, i commi 3 e 4 dell'art. 2 attribuiscono ancora
all'AIMA le competenze in ordine alla effettuazione delle operazioni
di compensazione limitatamente alla posizione dei produttori i cui
dati di riferimento siano stati corretti in attuazione dei dd.mm. nn.
309 e 310, con cio' lasciando intendere che il produttore non
dovrebbe versare il prelievo, ma attendere la riderminazione
dell'eventuale esubero contestato conseguente alla correzione dei
dati quantitativi di riferimento in attuazione del d.m. impugnato e
di quello precedente.
Le disposizioni, oltre che tra loro contraddittorie, sono comunque
tutte illegittime. Quanto all'art. 1, comma 4, e all'art. 2, comma 2,
e' evidente che le procedure di correzione dei dati quantitativi di
riferimento avrebbero dovuto precedere e non seguire le operazioni di
compensazione, la cui validita', come noto, essendo ora esse
effettuate a livello nazionale, e' condizionata dalla correttezza dei
parametri quantitativi sulla base dei quali le stesse operazioni
debbono essere effettuate. In altri termini, un solo dato di
riferimento errato, e dunque non corrispondente alla reale produzione
di dato operatore, falsa i calcoli dell'esubero, e dunque le
percentuali di compensazione in riferimento a tutti i produttori.
Tutto cio' si traduce in tutta evidenza nel totale stravolgimento
del sistema, che impedisce qualsivoglia forma di controllo a livello
regionale, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Senza poi contare che tali erronee determinazioni espongono le
regioni alla possibilita' di avvio di un vastissimo contenzioso (in
realta' gia' avviato da numerosi operatori) in ordine alla corretta
individuazione appunto dei dati quantitativi di riferimento
utilizzati dall'AIMA ai fini della effettuazione delle operazioni di
compensazione.
Quanto ai commi 3 e 4 dell'art. 2, va in primo luogo rilevato che,
per le ragioni gia' esposte, e' assolutamente illogica e fuorviante
(ad ulteriore aggravamento della gia' rilevata impossibilita' di
gestione e controllo del settore da parte delle Regioni, alle quali
le competenze de quibus dovrebbero essere riconosciute) limitare
l'effettuazione delle operazioni di compensazione con riferimento
alla posizione di alcuni produttori. Inoltre, le competenze in ordine
alle operazioni de quibus vengono ancora una volta riconosciute in
capo all'AIMA, in evidente violazione dei parametri costituzionali
citati in epigrafe e delle decisioni gia' adottate da codesta ecc.ma
Corte sul punto (cfr. sent. n. 520 del 1995 e n. 398 del 1998).
4. - Quanto all'art. 2, comma 1, art. 3, comma 1, violazione degli
artt. 5, 97, 115, 117, 118 e 119 Cost.
L'art. 2, comma 1, con disposizione meramente riproduttiva di
quella contenuta nell'art. 5, comma 1, del precedente d.m. n. 309,
impone la concertazione delle regioni con il Ministero e l'AIMA ai
fini della determinazione delle modalita' e dei termini
dell'inserimento nel sistema informatico delle modificazioni
conseguenti alle decisioni assunte dalle regioni stesse in attuazione
del decreto impugnato.
Al di la' della assurdita' di tale disposizione, che addirittura
priva le regioni della possibilita' di procedere autonomamente
all'inserimento di dati nel sistema informatico, va dunque nuovamente
rilevato che l'articolo in questione attribuisce cosi', seppure in
via mediata, al Ministero e all'AIMA, in esito a mera concertazione
con le regioni, un vero e proprio potere di indirizzo e coordinamento
al di fuori delle regole stabilite dalla Costituzione e recepite
dalla costante giurisprudenza costituzionale, dalla legge n. 400 del
1988 ed ulteriormente dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997.
Tale ultima disposizione, infatti, stabilisce che gli atti di
indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali,
anche solo gli atti di coordinamento tecnico (quale e' quello di
specie), nonche' le direttive relative all'esercizio delle funzioni
delegate, debbono essere adottate dal Consiglio dei Ministri e previa
intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, o con la singola regione interessata.
Quanto, da ultimo, all'art. 3, comma 1, ancora una volta le
regioni, in aperta violazione degli artt. 117, 118 e 119, nonche' del
principio costituzionale di leale cooperazione, vengono
dichiaratamente spossessate di qualsivoglia potere di intervento e
relegate, in assenza di trasferimento di risorse, ad un ruolo
meramente esecutivo, per di piu' nell'ambito di un quadro procedurale
che, per quanto confuso, e' pur sempre accentrato a livello
nazionale, e dunque insuscettibile di adeguamento alcuno alle
particolari situazioni locali.
P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero delle politiche
agricole, dare attuazione all'art. 1, comma 14, del d.l. 1 marzo
1999, n. 43, convertito in legge 27 aprile 1999, n. 118, con d.m. 10
agosto 1999, n. 310, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale n. 210 del settembre 1999 (in violazione degli artt. 5, 97,
115, 117, 118 e 119 Cost.), e per conseguenza annullare il d.m.
impugnato nella totalita' ed in particolare quanto agli art. 1, commi
1, 2, 3 e 4, art. 2, commi 1, 2, 3 e 4, art. 3, comma 1.
Milano-Roma, addi' 4 novembre 1999.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
99C1175