N. 39 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 novembre 1999
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 novembre 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Strade - ANAS - Beni gia' di proprieta' dello Stato e dell'ANAS sul territorio della provincia di Bolzano e trasferiti per legge alla stessa - Mantenimento nel territorio provinciale dell'ufficio dell'ANAS di Bolzano per lo svolgimento delle attivita' gia' di competenza del soppresso compartimento ANAS di Bolzano - Istituzione presso la sede del suddetto ufficio di una "Sezione staccata di Bolzano" dell'ufficio Autostrade di Bologna - Richiamo al conflitto n. 22/99, sollevato dalla stessa provincia di Bolzano, di cui il presente costituisce integrazione - Violazione della sfera di competenza provinciale e del principio di leale collaborazione - In subordine, mancata previa intesa con la provincia - Violazione dell'autonomia provinciale e dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Nota dell'Ente Nazionale per le strade ANAS del 13 luglio 1999. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 17, 22, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; Costituzione, artt. 5 e 97.(GU n.4 del 26-1-2000 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 4354/1999 dell'11 ottobre 1999, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in virtu' di procura speciale 12 ottobre 1999, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 19129), dagli avv.ti professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele n. 284; Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione alla nota dell'Ente nazionale per le strade (ANAS) - Ufficio speciale per le Autostrade-Bologna del 13 luglio 1999 (prot. n. 3478); alla successiva nota del medesimo ufficio dell'ANAS, pervenuta alla provincia il 24 settembre 1999, avente ad oggetto "sezione-staccata di Bolzano"; nonche' il provvedimento dell'ANAS (non conosciuto, ma citato nella suddetta nota) n. 6124 del 23 marzo 1999, con cui "e' stata istituita presso la sede ANAS di Bolzano ... una sezione staccata dell'ufficio speciale Autostrade di Bologna", con il compito di esercitare l'attivita' di vigilanza su diversi tratti autostradali fra cui anche quello della "Autostrada del Brennero S.p.a." (A22). F a t t o 1. - Il presente ricorso per conflitto di attribuzioni e strettamente collegato ad un ricorso precedente e pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte (n. 22/1999 reg. confl.), con cui la provincia autonoma di Bolzano ha gia' sollevato un conflitto concernente la medesima materia. Di quello, anzi, si puo' dire che il presente ricorso costituisce un'appendice, per cui si sottolinea fin d'ora all'ecc.ma Corte la necessita' di discutere i due ricorsi in una medesima udienza. Cio' premesso, e riprendendo in parte quanto gia' si era evidenziato nell'introdurre il precedente ricorso, giova qui ricordare che, in base all'art. 8, nn. 5, 17 e 22, ed all'art. 16 dello statuto speciale, per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme d'attuazione, la provincia autonoma di Bolzano ha competenze legislative ed amministrative di rango esclusivo in materia di "urbanistica e piani regolatori", di "viabilita', acquedotti e lavori pubblici d'interesse provinciale" e di "espropriazione per pubblica utilita' per tutte le materie di competenza provinciale". Ad integrazione di tali competenze proprie, le norme d'attuazione statutarie contenute nel d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320 (modificando quanto gia' stabilito nelle precedenti norme d'attuazione di cui specialmente agli artt. 19, 27 e 29 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, in materia di urbanistica ed opere pubbliche) hanno delegato alla provincia autonoma le funzioni in materia di viabilita' stradale che erano rimaste allo Stato; attribuendo inoltre ad essa anche i relativi poteri di pianificazione e di esproprio (art. 19); conseguentemente disponendo la soppressione del compartimento ANAS di Trento con sede in Bolzano (art. 27); trasferendo ope legis alla provincia la proprieta' di tutti i beni immobili e mobili esistenti nel territorio provinciale utilizzati dal compartimento ANAS e strumentali all'esercizio delle funzioni delegate, e disponendo la successione della provincia allo Stato ed all'ANAS in tutti i rapporti giuridici in atto con terzi inerenti le funzioni delegate (art. 29). 2. - Piu' specificamente, il secondo comma dell'art. 19 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, dispone che: "A decorrere dal 1o luglio 1998 sono delegate alle province autonome di Trento e di Bolzano, per il rispettivo territorio, le funzioni, in materia di viabilita' stradale, dello Stato quale ente proprietario e dell'Ente nazionale per le strade (ANAS), comprese quelle di cui all'art, 2 del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143, escluse le autostrade". Ancora si deve ricordare - ed e', anzi, cio' che piu' direttamente rileva in relazione al presente ricorso - che, secondo l'espresso disposto dell'art. 27, ottavo comma dello stesso d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 2 del d.lgs. n. 320/1997), il compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano, doveva essere "soppresso con effetto dalla data di cui all'art. 19, secondo comma" (cio' con effetto dal 1o luglio 1998). A sua volta il successivo art. 29, commi 4, 5 e 6, dello stesso d.P.R. n. 381/1974 (nel testo modificato dall'art. 3 del d.lgs. n. 320/1997) dispone che: "In deroga a quanto disposto dall'art. 3, comma 115 e seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, i beni immobili, i beni mobili registrati e gli altri beni mobili esistenti nel territorio delle province autonome di Trento e di Bolzano, strumentali all'esercizio delle funzioni delegate, utilizzati alla data del 30 giugno 1998 dal compartimento ANAS di Trento, sono trasferiti direttamente in proprieta' alla provincia autonoma territorialmente competente". I beni di cui al comma precedente nonche' le strade statali di cui all'art. 19 e le relative pertinenze sono consegnati, secondo le procedure di cui agli artt. 7, 8, secondo e terzo comma, e 11 del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, alle province autonome territorialmente competenti, previa intesa con le medesime in ordine al riparto dei beni, ivi compresi gli immobili siti nel territorio di una provincia, ma destinati al servizio della rete stradale insistente sui territori di entrambe le province. Gli elenchi descrittivi di cui all'art. 8, secondo comma, del citato d.P.R. n. 115 del 1973 sono completati entro il 31 marzo 1998. Secondo le modalita' di cui al comma precedente e' altresi' consegnata alle province autonome rispettivamente competenti la documentazione amministrativa, concernente gli affari ancora esauriti". 4. - Come si e' gia' detto nel precedente ricorso, contrariamente a quanto stabilito dalle anzidette norme di attuazione dello Statuto speciale di autonomia Trentino-Alto Adige lo Stato, e per esso l'ANAS (che, com'e' noto, in base al d.lgs. n. 143/1994, e' l'ente pubblico che, sotto la vigilanza del Ministro dei lavori pubblici, gestisce le strade ed autostrade di proprieta' dello Stato e svolge tutti gli altri compiti, relativi ad esse, che sono elencati dall'art, 2 del citato d.P.R. n. 143/1994), anziche' dare piena e leale esecuzione alla suddetta disciplina, ha posto in essere comportamenti omissivi ed atti lesivi delle attribuzioni spettanti in materia alla provincia: per esempio, non hanno fatto precedere la consegna dei beni di cui ai commi 4 e 5 del d.P.R. n. 381/1974 dalla prescritta previa intesa con la provincia. In particolare - per quanto soprattutto interessa il presente ricorso - non hanno provveduto a sopprimere il compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano, che e' tuttora operante, salvo ad avere formalmente assunto la diversa denominazione di "ufficio ANAS di Bolzano" (v. nota dell'ANAS - Direzione generale di Roma, del 20 maggio 1999, prot. n. 1117, oggetto del precedente conflitto): ufficio che, almeno al momento della proposizione del precedente ricorso, risultava diretto dal dott. Giuseppe Serra, ed alle cui dipendenze lavorano costantemente da otto a quindici impiegati, e che l'ANAS asserisce di aver mantenuto per esercitare nel territorio provinciale le funzioni asseritamente residue (non delegate) che l'Ente non potrebbe dismettere. Non solo questo: gia' nella citata nota dell'ANAS del 20 maggio 1999 si faceva riferimento anche ad una non meglio identificata "sezione staccata per la vigilanza sulla rete auto stradale delle regioni del Nord Est". Anche con particolare riguardo a quanto si e' da ultimo ricordato (mantenimento degli uffici dell'ANAS nella provincia di Bolzano, e per di piu' costituzione di ulteriori nuovi uffici) la provincia autonoma di Bolzano ha sollevato il gia' pendente conflitto di attribuzioni (n. 22/1999). 5. - Tutto cio' premesso, di recente la provincia e' venuta a conoscenza degli atti indicati in epigrafe. Dapprima della nota dell'ANAS - ufficio speciale per le Autostrade-Bologna, del 13 settembre 1999 (conosciuta successivamente), ed indirizzata, fra gli altri soggetti, anche ad "ANAS, sezione staccata di Bolzano dell'ufficio speciale Autostrade di Bologna", contenente la convocazione ad una riunione da tenersi a Bologna il 23 settembre 1999, nel cui ordine del giorno vi e' (al primo posto) la "istituzione della sezione staccata di Bolzano" e nella quale si preannuncia una illustrazione dei compiti della suddetta sezione. Successivamente la provincia e' venuta a conoscenza del secondo dei documenti indicati in epigrafe, cioe' la nota dal titolo "sezione staccata di Bolzano" con la quale l'ANAS, innanzitutto richiama nelle premesse il suo precedente provvedimento n. 6124 del 23 marzo 1999 (di cui, cosi', solo ora la provincia e' venuta a conoscenza) che ha istituito presso la gia' esistente "sede ANAS di Bolzano" anche "una sezione staccata dell'ufficio speciale Autostrade di Bologna, con il compito di esercitare l'attivita' di vigilanza sui seguenti tratti autostradali: ...". L'atto in questione elenca, poi, i tratti autostradali, nessuno dei quali e' ricompreso nel territorio della provincia di Bolzano ad eccezione della Autostrada del Brennero (A22) che pero' - come fra poco meglio si vedra' - non e' una autostrada statale. Segue quindi una analitica indicazione e disciplina dei compiti di vigilanza assegnati alla regione, la indicazione del Capo della sezione medesima (geom. Agostino Gasperetti) e degli altri dipendenti ad essa assegnati con l'indicazione delle relative mansioni (in particolare al geometra Claudio Bertoluzza e' stata affidata la tratta dell'Autostrada del Brennero ricompresa nel territorio provinciale). Gli atti suddetti sono lesivi delle attribuzioni costituzionali della provincia autonoma di Bolzano, che si vede pertanto costretta - anche in relazione ad essi - a sollevare il conflitto di attribuzioni, per i seguenti motivi: D i r i t t o Violazione delle attribuzioni della provincia, autonoma di Bolzano di cui all'art. 8, n. 5, n. 17 e n. 22 ed all'art. 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) ed alle relative norme d'attuazione: 22 marzo 1974, n. 381 (spec. artt. 19 e 27 come modificati dal d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320). Violazione del principio di leale cooperazione e degli artt. 5 e 97 della Costituzione. 1. - Gli atti in relazione ai quali sorge il presente conflitto sono lesivi delle attribuzioni provinciali sotto due concorrenti profili: sotto un primo profilo (gia' ampiamente emerso in occasione del precedente e connesso ricorso n. 22/1999) perche' con essi viene ribadita la permanente esistenza di un ufficio ANAS di Bolzano, "presso la cui sede", infatti, e' stata istituita anche la sezione staccata di Bolzano dell'ufficio speciale Autostrade di Bologna. Il secondo e concorrente profilo attiene appunto alla istituzione di quest'ultima sezione staccata di Bolzano. Al riguardo si debbono riprendere e sviluppare le considerazioni gia' enunciate nel precedente ricorso, rinviando anche ad esso per talune premesse di carattere generale su problemi preliminari comuni ad entrambi i conflitti (pp. 12-116 del ricorso n. 22/1999). 2. - In relazione al primo profilo, lo Stato - come si e' gia' detto - era obbligato in forza dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 320/1997 (art. 27, comma 8, d.P.R. n. 381/1974) a "sopprimere il Compartimento ANAS di Trento, con sede in Bolzano", con effetto dal 1o luglio 1998. A tutt'oggi tale Compartimento di fatto esiste e continua ad operare in Bolzano (nella sua tradizionale sede di via Amba Alagi n. 24), come risulta anche dagli atti in relazione ai quali si propone il presente conflitto. Infatti e' presso di esso che e' stata istituita anche la sezione staccata di Bolzano dell'ufficio speciale Autostrade dell'ANAS. A dimostrare il contrario non varrebbe certo sostenere che il Compartimento ANAS di Bolzano e' stato soppresso e che oggi sarebbe invece operante, sia pure nella stessa sede, solo "l'ufficio ANAS di Bolzano" (come aveva scritto l'ANAS Direzione Generale nella sua nota 20 maggio 1999, prot. n. 1117, in relazione alla quale e' stato sollevato il precedente conflitto). Infatti non basta "cambiare nome" ad un ufficio per potere dire che esso e' stato soppresso. Il fatto che si mantenga in vita l'ufficio ANAS di Bolzano, violando una specifica norma d'attuazione, costituisce dunque una palese lesione della sfera di competenza provinciale. In effetti la soppressione del compartimento ANAS di Trento, sede di Bolzano, costituiva un obbligo ineludibile per lo Stato, e nessuna norma d'attuazione prevede la possibilita' del mantenimento di un ufficio ANAS a Bolzano sotto altra denominazione. Non lo prevede, e comunque la norma d'attuazione e' violata perche' manca ogni presupposto per tale mantenimento, non esistendo affatto delle "funzioni residue" (non delegate) che quel suo ufficio di Bolzano debba gestire, come cerca invece di sostenere l'ANAS Direzione Generale: "L'Ente mantiene le funzioni di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 143/1994, che non puo' istituzionalmente dimettere" (cosi' la citata nota 20 maggio 1999, prot. n. 1117, pag. 3). Come gia' si e' detto, ai sensi dell'art. 19, secondo comma, del d.P.R. n. 381/74 (art. 1, comma 1, lett b), d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320) tutte le funzioni in materia di viabilita' stradale dello Stato e dell'ANAS nel territorio provinciale, "comprese quelle di cui all'art. 2 del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143" sono state delegate alla provincia autonoma di Bolzano, escluse solo "le autostrade". Queste ultime, peraltro, evidentemente sono soltanto le autostrade gia' gestite dall'ANAS: cioe' - in base al comma 1, lettera a), dell'art. 2 del d.lgs. n. 143/1994 - le sole "... autostrade di proprieta' dello Stato". Soltanto queste ultime non rientrano nella delega delle funzioni in materia di viabilita' di cui al secondo comma dell'art. 19 del d.P.R. n. 381/1974, e permangono quindi nelle competenze residue dell'ANAS. Ma poiche' nella provincia di Bolzano attualmente non esistono autostrade statali cio' significa che, in realta', dal 1o luglio 1998 non sussiste alcuna funzione residua dell'ANAS di gestione di strade o di autostrade statali nel territorio della provincia. Infatti anche la Autostrada del Brennero non e' una autostrada statale, ma una autostrada privata costruita e gestita da una S.p.a. ("Societa' per azioni Autostrada del Brennero", con sede in Trento), al cui capitale partecipa anche la provincia ricorrente (cfr. legge provinciale 5 luglio 1963, n. 7). Societa' alla quale e' stata a suo tempo assentita la costruzione e la gestione dell'autostrada del Brennero, che ne e' attualmente la proprietaria e continuera' ad esserlo fino alla scadenza della concessione. Una autostrada che e' quindi - cosi' come il caso analogo delle ferrovie in sevizio pubblico costruite e gestite in concessione da privati - un "bene privato d'interesse pubblico" (Sandulli). Tutto cio' anche senza considerare che la norma d'attuazione dello Statuto (art. 27, ottavo comma, d.P.R. n. 381 del 1974, come successivamente modificato) prescrive la soppressione dell'ufficio (o compartimento) ANAS di Bolzano a prescindere da eventuali sue funzioni residue (comunque inesistenti). Per concludere su questo punto, la realta' e' che l'attuale "ufficio di Bolzano" dell'ANAS continua tuttora a svolgere le attivita' gia' di competenza del "compartimento ANAS" di Bolzano (fittiziamente soppresso); attivita' che non rientrano in alcuna funzione legittimamente residuata all'ANAS, e che invece sono oggi di competenza della provincia ricorrente. Una eloquente testimonianza, fra le tante, di quanto ora affermato puo' essere costituita dal contenuto della nota del 22 ottobre 1999 (prot. n. 3779) indirizzata proprio dal suddetto "ufficio di Bolzano" dell'ANAS alle provincie autonome di Trento e di Bolzano, avente per oggetto "Studio per la valutazione delle condizioni funzionali della rete stradale, nazionale e provinciale", che si depositera' - con il relativo allegato - assieme al presente ricorso. 3. - Parimenti lesiva delle competenze provinciali e' l'istituzione nella provincia di Bolzano - istituzione effettuata presso la "sede ANAS di Bolzano, preesistente e mantenuta in vita, di cui sopra - anche di una "sezione staccata di Bolzano" dell'ufficio speciale Autostrade dell'ANAS di Bologna, con il compito della "vigilanza sulla rete autostradale delle regioni del Nord-Est" (come si legge nella nota della Direzione Generale dell'ANAS del 20 maggio 1999, di cui al precedente conflitto), ivi compresa (come si legge nel secondo degli atti dell'ANAS in relazione ai quali si propone il presente ricorso anche l'autostrada del Brennero. Infatti - come sopra gia' si e' detto - in provincia di Bolzano non ci sono autostrade statali ed e' certo fuori luogo istituire proprio a Bolzano una apposita sezione per la vigilanza sulla rete autostradale delle regioni del Nord-Est, quando si sa che il punto piu' vicino di collegamento dell'autostrada del Brennero con tale rete autostradale (l'intersezione dell'autostrada A22, del Brennero, con l'autostrada A4, Brescia-Verona-Vicenza-Padova) e' a Verona (fuori del territorio provinciale) e dista ben 155 km da Bolzano! La circostanza, davvero assai singolare, della istituzione della suddetta sezione staccata per la vigilanza sulle autostrade del Nord-Est proprio a Bolzano, cioe' in una localita' del tutto eccentrica rispetto al baricentro della rete autostradale del Nord-Est d'Italia, svela quello che e', in realta', il reale intento della istituzione a Bolzano di tale sezione: quello cioe' di costituire un paravento per cercare in qualche modo di giustificare la permanenza in Bolzano anche dello "ufficio ANAS di Bolzano", cioe' del "Compartimento ANAS di Trento con sede in Bolzano" che di fatto non e' stato soppresso come invece richiedono le norme d'attuazione dello Statuto (art. 27, ottavo comma, del d.P.R. n. 381/1974). Ufficio ANAS di Bolzano che continua ad operare (con lo stesso personale) nella sede originaria del Dipartimento in Bolzano (via Amba Alagi n. 24) e "presso" il quale, nella medesima sede di via Amba Alagi, e' stata istituita la nuova "sezione staccata di Bolzano". 3. - In subordine, la provincia ricorrente deve anche lamentare il fatto che, a tutto concedere, l'istituzione della nuova sezione staccata di Bolzano avrebbe dovuto almeno essere preceduta da una procedura collaborativa (intesa, ovvero previa richiesta di parere) fra lo Stato (o per esso l'ANAS) e la provincia ricorrente: cio' in considerazione della concorrenza di competenze dei due enti che, quanto meno, sussiste in materia. Ma tale procedura collaborativa non vi e' stata, con conseguente violazione, assieme alle attribuzioni provinciali, anche del principio di leale cooperazione.
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale in accoglimento del presente ricorso: a) dichiarare che non spetta allo Stato (e per esso all'Ente nazionale per le strade ANAS), mantenere operante in Bolzano l'ufficio ANAS di Bolzano, contrariamente a quanto stabilito dall'art. 28, ottavo comma del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; b) dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso all'ANAS, di istituire presso la sede del suddetto "ufficio di Bolzano" dell'ANAS, anche una "sezione staccata di Bolzano" dell'ufficio Autostrade di Bologna; in subordine, che non gli spetta d'istituirla al di fuori di procedure collaborative con la provincia autonoma di Bolzano; c) e per l'effetto annullare gli atti dell'ANAS impugnati. Roma-Bolzano, addi' 12 novembre 1999. Avv. prof. Sergio Panunzio - avv. prof. Roland Riz 99C1177