N. 40 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 novembre 1999
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 novembre 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Istruzione pubblica - Assistenza scolastica - Fornitura gratuita totale o parziale di libri di testo - Piano di riparto, operato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei fondi statali tra le regioni - Mancata inclusione della provincia autonoma di Bolzano tra i soggetti destinatari - Conflitto di attribuzione sollevato dalla provincia autonoma di Bolzano - Invasione della sfera di competenza spettante alla provincia ricorrente in materia e lesione della sua autonomia finanziaria. - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 agosto 1999, n. 320. - D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 27, 9, n. 2, e 16; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 12.(GU n.4 del 26-1-2000 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale del 15
novembre 1999, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtu' di procura speciale del 15 novembre 1999,
rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario generale della
giunta provinciale, dagli avv.ti professori Sergio Panunzio e
Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in
Roma, corso Vittorio Emanuele n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 5 agosto 1999, n. 320, ed allegate tabelle, concernente
"Regolamento recante disposizioni di attuazione dell'art. 27 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o
semigratuita di libri di testo".
F a t t o
1. - In forza dell'art. 8, n. 27, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, alla provincia
autonoma di Bolzano spetta la competenza legislativa primaria in
materia di assistenza scolastica per i settori di istruzione in cui
la provincia ha competenza legislativa.
In forza dell'art. 9, n. 2, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
recante lo Statuto speciale Trentino-Alto Adige, alla provincia
autonoma di Bolzano spetta la competenza legislativa concorrente in
materia di istruzione elementare e secondaria (media, classica,
scientifica magistrale, tecnica, professionale e artistica).
In forza dell'art. 16 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Statuto
speciale Trentino-Alto Adige, alla provincia autonoma di Bolzano in
dette materie spettano anche le correlative potesta'
amministrative.
Ai sensi del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 la provincia
autonoma di Bolzano e' dotata altresi' di autonomia finanziaria.
In particolare l'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386
(Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di
Bolzano con la riforma tributaria), dispone:
"1) le province autonome partecipano alla ripartizione di
fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti;
2) i finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di
legge statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore
delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono
al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province;
3) per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui
al comma 2, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto.".
A sua volta, infine, l'art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268
(norma di attuazione in materia di finanza regionale e provinciale)
detta le disposizioni in ordine alle modalita' di applicazione
dell'art. 5 legge n. 386/1989:
"1) le disposizioni in ordine alle procedure ed alla
destinazione dei fondi di cui all'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di
intervento previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate;
2) le disposizioni di cui all'art. 4, comma 3, del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266, non concernono l'attribuzione o la ripartizione
di fondi statali a favore della provincia per scopi determinati
dalle leggi statali. A detti fondi continuano ad applicarsi le
disposizioni di cui all'art. 5, comma 2 della legge 30 novembre
1989, n. 386;
3) in caso di assegnazione di finanziamenti ai sensi
dell'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386, i
relativi stanziamenti di spesa sono comunque iscritti nel bilancio
provinciale nella misura necessaria per far fronte rispettivamente
agli impegni ed ai pagamenti previsti per l'esercizio in corso,
salvo l'obbligo di compensare gli eventuali minori stanziamenti
rispetto alle assegnazioni con maggiori stanziamenti negli esercizi
successivi;
4) le somme assegnate ai sensi dell'art. 5, comma 2, della
legge 30 novembre 1989, n. 386, sono erogate in una o piu'
soluzioni, prescindendo da qualunque altro adempimento.".
2. - Cio' premesso, si deve ricordare che l'art. 27 della legge
23 dicembre 1998, n. 448, ha istituito la fornitura gratuita,
totale o parziale, dei libri di testo stabilendo ai commi 1 e 2
che:
"1) nell'anno scolastico 1999-2000 i comuni provvedono a
garantire la gratuita', totale o parziale, dei libri di testo in
favore degli alunni che adempiono l'obbligo scolastico in possesso
dei requisiti richiesti, nonche' alla fornitura di libri di testo
da dare anche in comodato agli studenti della scuola secondaria
superiore in possesso dei requisiti richiesti. Con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro
della pubblica istruzione, previo parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano e delle competenti Commissioni
parlamentari, sono individuate le categorie degli aventi diritto al
beneficio, applicando, per la valutazione della situazione
economica dei beneficiari, i criteri di cui al decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 109, in quanto compatibili, con le necessarie
semplificazioni ed integrazioni;
2) le regioni, nel quadro dei principi dettati dal comma 1,
disciplinano le modalita' di ripartizione ai comuni dei
finanziamenti previsti che sono comunque aggiuntivi rispetto a
quelli gia' destinati a tal fine alla data di entrata in vigore
della presente legge. In caso di inadempienza delle regioni, le
somme sono direttamente ripartite tra i comuni con decreto del
Ministro dell'interno, di intesa con il Ministro della pubblica
istruzione, ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri di cui al comma 1.".
La stessa legge 23 dicembre 1989, n. 448, contiene all'art. 82
anche un'esplicita norma di salvaguardia dell'autonomia
provinciale: "Le disposizioni della presente legge si applicano
alle regioni a Statuto speciale e alle province autonome di Trento
e di Bolzano nel rispetto e nei limiti degli Statuti di autonomia e
delle relative norme di attuazione".
3. - Da ultimo sulla Gazzetta Ufficiale del 16 settembre 1999 e'
stato pubblicato il d.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320, gia' indicato
in epigrafe, con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
inteso dare attuazione all'art. 27 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448 disponendo il riparto dei fondi disponibili tra le regioni.
In particolare l'art. 3 ("Ripartizione dei fondi tra le regioni")
di tale d.P.C.M. n. 320/1999 prevede a tal fine, nel suo primo
comma, che: "Le somme oggetto dell'autorizzazione di spesa di cui
all'art. 27, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 488, sono
ripartite tra le regioni in ragione della percentuale di famiglie
con reddito netto fino a 30 milioni rilevata dall'Istat sulla base
dell'analisi dei consumi, secondo quanto indicato alle allegate
tabelle A (1) e A (2)".
Dalle allegate tabelle A (1) e A (2) al d.P.C.M. n. 320/1999 (di
cui la tabella A (1) costituisce il piano di riparto dei Fondi
destinati alla fornitura dei libri di testo in favore degli alunni
che adempiono l'obbligo scolastico e la tabella A (2) costituisce
il piano di riparto dei fondi destinati alla fornitura dei libri di
testo in favore degli alunni della scuola secondaria superiore)
risulta che la provincia autonoma di Bolzano (analogamente a quella
di Trento) e' esclusa dalla ripartizione dei fondi di complessivi
200 miliardi di previsti.
Il d.P.R. 5 agosto 1999, n. 320 che esclude la provincia autonoma
di Bolzano dalla ripartizione di questi fondi e' pertanto lesivo
delle attribuzioni della provincia stessa, che quindi lo impugna
per i seguenti motivi:
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni della provincia autonoma di
Bolzano, di cui all'art. 8, n. 27, all'art. 9, n. 2, ed all'art. 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) ed alle relative norme di attuazione: in
particolare art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, nonche'
art. 12 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
1. - Con il d.P.R. 5 agosto 1999, n. 320 qui impugnato il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha inteso disporre il riparto
dei fondi istituiti per la fornitura gratuita totale o parziale dei
libri di testo.
Tale finanziamento e' stato istituito con l'art. 27 della legge
23 dicembre 1998, n. 448 che ha previsto al comma primo il
finanziamento totale o parziale, dei libri di testo in favore degli
alunni che adempiono l'obbligo scolastico, nonche' dei libri di
testo da dare anche in comodato agli studenti della scuola
secondaria superiore, sempre se in possesso dei requisiti
richiesti.
Sempre al comma primo tale art. 27 prevede che le categorie degli
aventi diritto al beneficio sono individuate con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro
della pubblica istruzione, previo parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano e delle competenti
Commissioni parlamentari.
Al comma secondo dell'art. 27, legge 23 dicembre 1998, n. 448 e'
poi stato disposto che le regioni, nel quadro dei principi dettati
dal comma 1, disciplinano le modalita' di ripartizione dei
finanziamenti ai comuni.
E' previsto inoltre che tali finanziamenti: "sono comunque
aggiuntivi rispetto a quelli gia' destinati a tal fine alla data di
entrata in vigore della presente legge.".
Solo in caso di inadempienza delle regioni, le somme sono
direttamente ripartite tra i comuni con decreto del Ministro
dell'interno, di intesa con il Ministro della pubblica istruzione,
ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di
cui al comma 1.".
E' chiaro che il Presidente del Consiglio dei Ministri nel dare
attuazione a questa legge avrebbe dovuto includere anche la
provincia autonoma di Bolzano in quanto detto finanziamento rientra
nelle competenze primarie e secondarie della provincia stessa.
Come detto sopra, alla provincia autonoma di Bolzano spetta ai
sensi dell'art. 8, n. 27, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige la competenza legislativa
primaria in materia di assistenza scolastica per i settori di
istruzione cui la stessa ha competenza legislativa.
L'art. 9, n. 2, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Statuto speciale
Trentino-Alto Adige attribuisce a sua volta alla provincia autonoma
di Bolzano la competenza legislativa concorrente in materia di
istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica,
magistrale, tecnica, professionale e artistica).
In forza dell'art. 16, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Statuto
speciale Trentino-Alto Adige alla provincia autonoma di Bolzano in
dette materie spettano anche la correlative potesta'
amministrative.
Non v'e' dubbio quindi che il finanziamento di cui all'art. 27,
legge 23 dicembre 1998, n. 448 che prevede la distribuzione di
libri di testo agli alunni meno abbienti rientra a pieno titolo
nella competenza provinciale in materia di assistenza scolastica.
La provincia autonoma di Bolzano andava pertanto necessariamente
inclusa fra i soggetti destinatari di tale finanziamento.
2. - Il d.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320 qui impugnato ha invece
inspiegabilmente escluso la provincia autonoma di Bolzano da tale
finanziamento.
Tale esclusione e' palesemente illegittima considerato anche che
l'art. 82 della legge 23 dicembre 1989, n. 448 dispone
espressamente che: "Le disposizioni della presente legge si
applicano alle regioni a Statuto speciale e alle province autonome
di Trento e di Bolzano nel rispetto e nei limiti degli Statuti di
autonomia e delle relative norme di attuazione".
Una simile esclusione e' in contrasto non soltanto con le
suddette norme statutarie attributive alla provincia di competenze
in materia di assistenza scolastica, ma anche con l'autonomia
finanziaria di cui al titolo VI dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato
dalla legge 30 novembre 1989, n. 386).
In particolare i primi due commi dell'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386, come gia' ricordato, dispongono che:
"1) le province autonome partecipano alla ripartizione di
fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti;
2) i finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di
legge statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore
delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono
al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province".
Per il chiaro disposto delle suddette disposizioni (aventi valore
di norme d'attuazione dello Statuto: sentenza n. 116/1991) la
provincia autonoma di Bolzano non puo' essere esclusa dai
finanziamenti statali, sia che si tratti di fondi speciali
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale (primo comma), sia in
ogni altro caso in cui si tratti di finanziamenti per i quali sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni.
Sulla base della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (per
tutte sentenze n. 116/1991 e n. 427/1992), si dovrebbe ritenere che
il caso in questione della fornitura gratuita dei libri di testo
ricada piu' nel primo che nel secondo comma dell'art. 5, essendo
diretta a perseguire un obiettivo che e' di "politica sociale" e
non gia' di politica economica (cfr. la citata sentenza
n. 116/1991).
Ma se pure esso non ricadesse nel primo comma dell'art. 5, allora
ricade certamente nella gia' richiamata, disciplina del secondo
comma; ed in tal caso e' applicabile altresi' il terzo comma
dell'art. 5, secondo cui il finanziamento spetta alla provincia di
Bolzano "a prescindere da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
Orbene, i parametri di riparto sono stati individuati all'art. 3,
comma 1 del d.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320, il quale prevede che:
"Le somme oggetto dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 27,
comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 488, sono ripartite tra
le regioni in ragione della percentuale di famiglie con reddito
netto fino a 30 milioni rilevata dall'Istat sulla base dell'analisi
dei consumi secondo quanto indicato alle allegate tabelle A (1) e A
(2).".
Ma, come gia' si e' detto, le tabelle A (1) ed A (2), allegate al
d.P.C.M. n. 320/1999, ignorano del tutto la provincia autonoma di
Bolzano, come se l'Istat non avesse rilevato nella provincia
autonoma di Bolzano l'esistenza di famiglie con reddito netto non
superiore a 30 milioni! Da cio' consegue la esclusione della
provincia ricorrente dal finanziamento e, quindi, la lesione delle
sue attribuzioni costituzionali nonche' della sua autonomia
finanziaria.
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, dichiarare che non spetta
allo Stato di escludere la provincia autonoma di Bolzano
dall'assegnazione dei finanziamenti statali per assicurare la
fornitura gratuita o semigratuita dei libri di testo, di cui
all'art. 27 della legge n. 448 del 1998, e per l'effetto annullare,
in parte qua il d.P.C.M. 5 agosto 1999, n. 320 ("Regolamento
recante disposizioni di attuazione dell'art. 27 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, sulla fornitura gratuita o semigratuita di
libri di testo"), e le allegate tabelle A (1) ed A (2).
Roma-Bolzano, addi' 15 novembre 1999.
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
99C1178