Alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001
Premessa.
L'art. 17, comma 35-novies, del decreto-legge n. 78 del 2009,
inserito in sede di conversione dalla legge n. 102 del 2009, ha
sostituito il comma 11 dell'art. 72 del decreto-legge n. 112 del 2008
relativo alla risoluzione unilaterale del contratto di lavoro dei
dipendenti da parte delle pubbliche amministrazioni. Su tale norma
erano gia' stati forniti indirizzi applicativi con la circolare n. 10
del 2008 (reperibile sul sito internet del Dipartimento della
funzione pubblica).
Si ritiene opportuno segnalare la novita' legislativa
all'attenzione delle amministrazioni poiche' a causa dell'evoluzione
normativa sono mutate le condizioni per l'esercizio del recesso da
parte dell'amministrazione.
Il comma 11 dell'art. 72 nel testo vigente prevede:
«11. Per gli anni 2009, 2010 e 2011, le pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, possono, a decorrere dal compimento
dell'anzianita' massima contributiva di quaranta anni del personale
dipendente, nell'esercizio dei poteri di cui all'art. 5 del citato
decreto legislativo n. 165 del 2001, risolvere unilateralmente il
rapporto di lavoro e il contratto individuale, anche del personale
dirigenziale, con un preavviso di sei mesi, fermo restando quanto
previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenza dei
trattamenti pensionistici. Con appositi decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri, da emanare entro novanta giorni dalla data di
entrata vigore della presente disposizione, previa delibera del
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione, di concerto con i Ministri
dell'economia e delle finanze, dell'interno, della difesa e degli
affari esteri, sono definiti gli specifici criteri e le modalita'
applicative dei principi della disposizione di cui al presente comma
relativamente al personale dei comparti sicurezza, difesa ed esteri,
tenendo conto delle rispettive peculiarita' ordinamentali. Le
disposizioni di cui al presente comma si applicano anche nei
confronti dei soggetti che abbiano beneficiato dell'art. 3, comma 57,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni. Le
disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai magistrati,
ai professori universitari e ai dirigenti medici responsabili di
struttura complessa».
Il successivo comma 35-decies del medesimo art. 17 contiene poi una
disposizione transitoria, stabilendo: «Restano ferme tutte le
cessazioni dal servizio per effetto della risoluzione unilaterale del
rapporto di lavoro a causa del compimento dell'anzianita' massima
contributiva di quaranta anni, decise dalle amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, in applicazione dell'art. 72, comma
11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo vigente
prima della data di entrata in vigore della legge 4 marzo 2009, n.
15, nonche' i preavvisi che le amministrazioni hanno disposto prima
della medesima data in ragione del compimento dell'anzianita' massima
contributiva di quaranta anni e le conseguenti cessazioni dal
servizio che ne derivano.».
La nuova disciplina e' entrata in vigore il 5 agosto 2009, giorno
successivo alla pubblicazione della legge di conversione del decreto
nella Gazzetta Ufficiale (Gazzetta Ufficiale 4 agosto 2009, n. 179,
supplemento ordinario n. 140).
Prima dell'intervento operato dalla citata legge n. 102, l'art. 72,
comma 11, del decreto-legge n. 112 del 2008 era stato gia' oggetto di
modifica normativa ad opera dell'art. 6, comma 3, della legge n. 15
del 2009 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 5 marzo 2009, n.
53), il quale aveva sostituito il requisito dell'anzianita' massima
contributiva di quaranta anni con quello dell'anzianita' di servizio
effettivo di quaranta anni. Tale disposizione infatti stabiliva: «Al
comma 11 dell'art. 2 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, le
parole: “dell'anzianita' massima contributiva di 40 anni”
sono sostituite dalle seguenti: “dell'anzianita' massima di
servizio effettivo di 40 anni.”.».
Questa disciplina e' rimasta in vigore durante il periodo 20
marzo - 4 agosto 2009.
1. Le modifiche normative apportate dalla legge n. 102 del 2009.
Le modifiche normative hanno riguardato fondamentalmente i seguenti
aspetti:
a) l'ambito soggettivo di applicazione, quanto ai dipendenti
interessati;
b) il carattere eccezionale dell'intervento, limitato ad un
triennio;
c) il requisito richiesto per l'esercizio della facolta';
d) il momento in cui la facolta' puo' essere esercitata;
e) la previsione esplicita secondo cui l'esercizio della facolta'
di risoluzione avviene nell'ambito dei poteri datoriali.
A) Ambito soggettivo di applicazione.
Nel nuovo testo dell'art. 72 si chiarisce in maniera esplicita che
la disciplina si applica anche nei confronti del personale
dirigenziale, circostanza sussistente anche nella vigenza
dell'originario art. 72, comma 11 (circolare n. 10 del 2008), il
quale faceva genericamente riferimento al «personale dipendente». La
novella presenta sotto questo aspetto carattere ricognitivo.
Analogo discorso vale per la parte della disposizione che riguarda
i dipendenti che hanno beneficiato dell'art. 3, comma 57, della legge
24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni, trattandosi
anche in questa ipotesi di dipendenti dell'amministrazione, benche'
il loro rapporto di lavoro sia stato ricostituito o prolungato per
effetto di una norma speciale. In particolare, si tratta di coloro
che hanno ottenuto il prolungamento o il ripristino del rapporto con
l'amministrazione di appartenenza in virtu' della norma in questione
essendo stati in precedenza «sospesi dal servizio o dalla funzione e,
comunque, dall'impiego o avendo chiesto di essere collocati
anticipatamente in quiescenza a seguito di un procedimento penale
conclusosi con sentenza definitiva di proscioglimento perche' il
fatto non sussiste o l'imputato non lo ha commesso o se il fatto non
costituisce reato o non e' previsto dalla legge come reato ovvero con
decreto di archiviazione per infondatezza della notizia di reato».
La disposizione esclude dal campo di applicazione, oltre che i
magistrati ed i professori universitari, come gia' previsto dal
previgente testo, anche i dirigenti medici responsabili di struttura
complessa, in precedenza non menzionati. Da quest'ultimo punto di
vista, la norma ha chiaramente carattere novativo ed ha la finalita'
di rendere omogenea la disciplina relativa ai dirigenti preposti alle
strutture complesse assimilando il trattamento dei medici a quello
dei professori universitari, che gia' erano esclusi dall'ambito di
operativita' dell'originario art. 72, comma 11. L'efficacia degli
atti gia' adottati in applicazione di tale disposizione e' regolata
dall'art. 17, comma 35-decies, della legge n. 102 in esame (sul quale
paragrafo 3).
La determinazione dei criteri e delle modalita' di applicazione
dell'istituto nei confronti del personale dei comparti difesa,
sicurezza ed esteri e' demandata ad appositi decreti del Presidente
del Consiglio dei Ministri, da adottarsi su proposta del Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con i
Ministri dell'economia e delle finanze, dell'interno, della difesa e
degli affari esteri (con una procedura che, richiedendo il concerto
anziche' il parere dei Ministri dell'interno, della difesa e degli
affari esteri, risulta modificata rispetto al precedente testo).
B) Carattere eccezionale dell'intervento, limitato ad un triennio.
A differenza del regime precedente, la normativa prevede ora la
possibilita' di un intervento limitato nel tempo. Infatti, secondo la
legge vigente la risoluzione unilaterale puo' essere operata
limitatamente agli anni 2009, 2010 e 2011. La facolta' puo' essere
quindi esercitata sino al 31 dicembre 2011 e nei confronti di quei
dipendenti che abbiano maturato il requisito entro tale data.
La delimitazione dell'applicazione dell'istituto all'ambito
temporale del triennio lo accomuna a quello dell'esonero dal
servizio, disciplinato dal medesimo art. 72, evidenziandosi in tal
modo il carattere sperimentale delle norme e strumentale rispetto
all'obiettivo della riduzione del personale in servizio e degli
interventi di razionalizzazione dell'organizzazione.
C) Il requisito richiesto per l'esercizio della facolta'.
Come risulta dalla lettura della disposizione, il requisito fissato
ora dalla legge per poter risolvere unilateralmente il contratto e'
quello dell'anzianita' contributiva. In base al testo vigente, il
recesso puo' essere esercitato dall'amministrazione nei confronti di
quei dipendenti che abbiano maturato quaranta anni di contributi, a
prescindere dal numero di anni di servizio svolto.
Per effetto della novella, viene reintrodotta la condizione
dell'anzianita' contributiva prevista dall'originaria disposizione di
cui all'art. 72, comma 11. Viene con cio' modificato il regime
precedente di cui alla menzionata legge n. 15, che aveva cambiato sul
punto il comma 11 citato sostituendo il requisito dell'anzianita'
contributiva con quello del servizio effettivo.
D) Il momento in cui la facolta' puo' essere esercitata.
L'art. 72, comma 11, come modificato, stabilisce ora che la
facolta' di risoluzione puo' essere esercitata «a decorrere dal
compimento dell'anzianita' massima contributiva di quaranta anni del
personale dipendente». In base alla norma, il verificarsi della
condizione, ossia il compimento dei quaranta anni di anzianita'
contributiva, rappresenta il momento iniziale a partire dal quale la
risoluzione puo' intervenire e pertanto la sua efficacia puo'
decorrere dal giorno successivo a quello del compimento
dell'anzianita' contributiva prevista, fermo restando che
l'amministrazione deve aver comunicato il preavviso al dipendente
interessato con almeno sei mesi di anticipo.
Stante la novella legislativa, deve quindi intendersi superata
l'interpretazione fornita con la circolare n. 10 del 2008, legata
alla diversa formulazione della disposizione, secondo cui la facolta'
in questione poteva esercitarsi solo in occasione del compimento del
requisito contributivo. La nuova disciplina permette
all'amministrazione di scegliere il momento in cui far cessare il
rapporto, in tal modo soddisfacendo sia l'esigenza di adeguamento al
fabbisogno professionale reale sia la necessita' di evitare che il
dipendente possa trovarsi privo del trattamento retributivo e di
quello previdenziale per effetto della scelta datoriale. In
proposito, anche secondo la nuova disposizione rimane fermo «quanto
previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenze dei
trattamenti pensionistici». Come gia' chiarito nella circolare n. 10
a proposito della vecchia disciplina, cio' significa che la
risoluzione del contratto di lavoro non incide sulla prefissata
decorrenza legale della pensione.
Resta fermo in ogni caso il limite temporale del 2011 oltre il
quale la risoluzione unilaterale non puo' operare.
E) L'esercizio della facolta' di recesso nell'ambito dei poteri
datoriali.
Come chiarito dalla nuova disposizione, l'amministrazione esercita
la facolta' di risoluzione unilaterale nell'ambito del potere
datoriale. Infatti, per il personale ad ordinamento privatistico il
potere in questione riguarda la gestione del rapporto di lavoro, non
ha natura pubblicistica e non e' pertanto soggetto alle regole
proprie del procedimento amministrativo quanto piuttosto ai principi
tipici dei rapporti di lavoro privato. In quest'ottica, si raccomanda
alle amministrazioni di fare particolare attenzione onde evitare
comportamenti contraddittori o contrari a buona fede e correttezza
ingenerando nei dipendenti false aspettative e creando occasioni di
contenzioso, secondo quanto gia' detto nella circolare n. 10 del
2008, alla quale comunque si rinvia (paragrafo 3 «Criteri per la
risoluzione»).
Per quanto riguarda specificamente il personale del Servizio
sanitario nazionale, sentito il Ministero del lavoro, della salute e
delle politiche sociali, in considerazione della peculiarita' delle
funzioni svolte, spetta a ciascuna amministrazione definire i criteri
per l'applicazione della norma finalizzati a salvaguardare le
specifiche professionalita'. Tali criteri potranno tener conto delle
peculiari competenze e/o esperienze professionali (al fine di non
depauperare il patrimonio di conoscenze-professionalita'), delle
figure di cui si riscontrino o di cui in prospettiva si prevedano
difficolta' di reperimento sul mercato, tenuto conto anche della
programmazione formativa, in particolare universitaria, nonche' del
personale che ha beneficiato di specifici percorsi formativi attivati
dall'azienda, con riferimento, ad esempio, alle aree delle alte
tecnologie o ad ambiti chirurgici specialistici. Ne consegue che il
ricorso al recesso unilaterale trova particolare applicazione nei
processi riorganizzativi o di ristrutturazione derivanti da
programmazione aziendale/regionale, da piani di rientro o dalla
particolare situazione economico finanziaria di ciascuna azienda.
2. Immediata applicabilita' della nuova disciplina.
La norma e' immediatamente applicabile nei confronti del personale
dirigenziale e non dirigenziale.
Per gli incarichi dirigenziali conferiti dopo l'entrata in vigore
della disposizione, rimane salvo quanto gia' detto nella circolare n.
10 del 2008 circa l'esigenza che la riserva di avvalersi della
facolta' di recesso sia esplicitata nell'ambito del provvedimento di
conferimento dell'incarico (se l'amministrazione ha questa
intenzione). Inoltre, sempre per tali incarichi e' opportuno che le
amministrazioni, nel momento in cui procedono alla negoziazione degli
obiettivi con i dirigenti interessati, tengano conto dell'intenzione
di recedere dal contratto fissando delle scadenze compatibili con la
data della programmata cessazione del rapporto.
3. Il diritto intertemporale.
Come detto, l'art. 6, comma 3, della legge n. 15 del 2009,
intervenendo sul comma 11 dell'art. 72 del decreto-legge n. 112 aveva
sostituito il requisito dell'anzianita' contributiva con quello
dell'anzianita' di servizio effettivo. Per effetto di tale modifica,
dopo l'entrata in vigore della disposizione (20 marzo 2009) era sorto
il problema della valenza degli atti adottati in vigenza
dell'originario art. 72, comma 11, avendo la norma originaria una
portata idonea a coinvolgere una piu' vasta platea di destinatari.
Infatti, con il passaggio dall'anzianita' contributiva all'anzianita'
di servizio effettivo, alcuni dipendenti pubblici - legittimamente
destinatari di una comunicazione di recesso con preavviso durante la
vigenza della «vecchia» disciplina - sono risultati non aver maturato
l'anzianita' richiesta dal successivo art. 6, comma 3, della legge n.
15 del 2009.
Tale criticita' e' stata risolta in sede di approvazione della
legge n. 102 in esame, mediante la previsione dell'art. 17, comma
35-decies sopra riportato. Questa norma ha confermato l'efficacia
degli atti compiuti in base all'originario art. 72, comma 11, del
decreto-legge n. 112 del 2008 e gli effetti da essi derivanti.
Infatti, in virtu' della disposizione, debbono considerarsi efficaci
le risoluzioni gia' intervenute in applicazione dell'art. 72, comma
11, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore della legge n. 15,
nonche' i preavvisi di risoluzione del contratto comunicati prima
della data di entrata in vigore della medesima legge, anche nel caso
in cui il termine finale del semestre sia caduto successivamente a
tale data. Conseguentemente, in virtu' del menzionato comma
35-decies, si verificano le cessazioni del rapporto di lavoro come
effetto della risoluzione unilaterale oggetto del preavviso anche se
il termine finale del semestre sia caduto successivamente alla data
di entrata in vigore della legge n. 15.
Naturalmente, cio' vale solo nel caso in cui l'amministrazione nel
frattempo non abbia proceduto a revocare il preavviso gia' comunicato
al dipendente in considerazione dell'entrata in vigore dell'art. 6
della legge n. 15 del 2009 oppure non abbia mantenuto il dipendente
in servizio anche dopo la scadenza del termine semestrale accettando
la sua prestazione, dovendosi intendere in tal caso sopravvenuta una
revoca implicita del preavviso gia' comunicato.
In sostanza, per l'amministrazione che ha gia' provveduto in base
al «vecchio» art. 72, comma 11, non sono necessari ne' la
comunicazione di un nuovo preavviso ne' il decorso di un nuovo
termine semestrale, in quanto la legge ha fatto salvi gli effetti del
preavviso gia' comunicato.
Inoltre, mediante la disposizione in esame sono fatti salvi gli
atti compiuti in base all'originario art. 72, comma 11, anche nei
confronti dei dirigenti medici di struttura complessa, i quali, come
detto, sono esclusi dal campo di applicazione della disciplina sulla
risoluzione unilaterale solo a partire dall'entrata in vigore della
legge n. 102 del 2009.
Si fa rinvio per il resto ai chiarimenti gia' forniti in merito
all'istituto con la circolare n. 10 del 2008.
Roma, 16 settembre 2009
Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti il 16 ottobre 2009
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 209