Alle amministrazioni pubbliche di
cui all'articolo 1, comma 2 del
decreto legislativo n. 165 del 2001
1. Premessa: il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e la
contrattazione integrativa.
La legge delega 4 marzo 2009, n. 15, ed il decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150, che attua la predetta legge, ridefiniscono il
ruolo della contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa in
relazione a molteplici profili attinenti alla competenza della fonte
negoziale anche nel rapporto con la legge, ai controlli, intervenendo
anche in merito al procedimento, ai soggetti di parte pubblica ed
alle regole per la provvista delle risorse finanziarie.
Si tratta di disposizioni legislative che, sebbene non apportino
modifiche in ordine alla qualificazione del rapporto di lavoro, che
rimane disciplinato prevalentemente dalle norme civilistiche (salve
le deroghe stabilite dallo stesso decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165), tuttavia modificano incisivamente le regole della
contrattazione collettiva.
In particolare, la contrattazione integrativa viene finalizzata dalla
legge (a pena di nullita') al conseguimento di risultati ed obiettivi
e sara' finanziata in modo diseguale in relazione al raggiungimento
delle performance programmate. Sono inoltre potenziati i controlli e
le forme di trasparenza nonche' le sanzioni in caso di stipulazione
di contratti integrativi illegittimi per violazione dei vincoli
derivanti dai contratti nazionali ovvero dalla legge.
Il nuovo articolo 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, come
modificato dall'articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009, ribadisce
innanzitutto il carattere di "doverosita'" della contrattazione
integrativa, ma anche la sua "fisiologica" finalizzazione
all'obiettivo del conseguimento di "adeguati livelli di efficienza e
produttivita' dei servizi pubblici".
Si tratta, peraltro, di un obbligo gia' ricavabile dalla normativa
pregressa ed in primo luogo dallo stesso d.lgs. n. 165 del 2001 che,
all'articolo 7, comma 5, vieta alle amministrazioni pubbliche di
erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni effettivamente rese (si veda, precedentemente, anche
l'articolo 67, comma 9, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito con la legge 6 agosto 2008, n. 133, nonche' l'articolo 2,
comma 32, della legge 22 dicembre 2008, n. 203, legge finanziaria per
l'anno 2009).
Piu' in dettaglio, con riferimento alla finalizzazione a risultati ed
obiettivi, nonche' alla selettivita' delle erogazioni stabilite in
sede di contrattazione integrativa - che costituiscono altrettanti
vincoli insuperabili, a pena di nullita' del contratto integrativo,
con connessa responsabilita' per danno erariale di coloro che li
sottoscrivono o li applicano - le nuove norme del d.lgs. n. 150 del
2009, chiariscono:
a) che e' necessario rispettare il principio di corrispettivita' ex
articolo 7, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ai sensi del quale
"Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti
economici accessori che non corrispondano alle prestazioni
effettivamente rese";
b) che la contrattazione collettiva integrativa e' tenuta ad
assicurare adeguati livelli di efficienza e produttivita' dei
servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualita' della
performance ai sensi dell'articolo 45, comma 3, del d.lgs. n. 165
del 2001, come innovato dall'articolo 57, comma 1, lett. b), del
d.lgs. n. 150 del 2009. Quest'ultimo, a sua volta, stabilisce che
ogni trattamento economico accessorio deve derivare dalla
remunerazione della performance individuale; dalla performance
organizzativa, con riferimento all'amministrazione nel suo
complesso e alle unita' organizzative o aree di responsabilita' in
cui si articola l'amministrazione; dall'effettivo svolgimento di
attivita' particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per
la salute. Si tratta di vincoli, nella gestione delle risorse per i
trattamenti accessori, che debbono esplicitamente essere rispettati
in sede di contrattazione integrativa;
c) che la contrattazione collettiva destina al trattamento economico
accessorio collegato alla performance individuale una quota
prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque
denominato (articolo 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001,
come novellato dall'articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009 ed
articolo 19, comma 6, di quest'ultimo decreto).
Il successivo comma 3-quater dell'articolo 40 del d.lgs. n. 165 del
2001, nuovo testo, chiarisce, nuovamente nell'ottica "di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni", un
importantissimo ed ulteriore ruolo della Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l'integrita' delle amministrazioni
pubbliche, prevista dall'articolo 13 del d.lgs. n. 150 del 2009.
La Commissione, infatti, fornira' all'ARAN, entro il 31 maggio di
ogni anno, attuato il sistema di valutazione previsto dal titolo III
del d.lgs. n. 150 del 2009, una graduatoria di performance delle
amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. Queste/i
verranno raggruppate/i in tre livelli di merito, ai fini della
ripartizione delle risorse per la contrattazione decentrata. Al
riguardo, si evidenzia che ai sensi dell'articolo 45, comma ibis, del
d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall'articolo 57 del d.lgs.
n. 150 del 2009, sono destinate apposite risorse finalizzate a
premiare il merito ed il miglioramento della performance dei
dipendenti nell'ambito di quelle previste per il rinnovo del
contratto collettivo nazionale.
Il comma 3-quinques dell'articolo 40 del d.lgs. n. 165 del 2001,
nuovo testo, disciplina innanzitutto i criteri e i limiti finanziari
entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa,
stabilendo il diretto collegamento della contrattazione nazionale con
quella integrativa e disponendo le modalita' di utilizzo delle
risorse ad essa destinate.
Detto comma e' ovviamente da leggersi in combinato disposto con il
comma 3-bis del medesimo articolo, che assicura il carattere
selettivo e premiale alle erogazioni della contrattazione di secondo
livello nell'interesse dell'efficienza e della produttivita' dei
servizi pubblici.
Per le amministrazioni per le quali opera come comitato di settore il
Presidente del Consiglio dei ministri tramite il Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione (v. l'articolo 41, comma 3,
del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall'articolo 56 del
d.lgs. n. 150 del 2009) la contrattazione collettiva e' espressamente
abilitata a disporre i criteri e i limiti finanziari nonche' le
modalita' di utilizzo delle risorse destinate a premiare il merito e
il miglioramento della performance dei dipendenti (v. l'articolo 45,
del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo, ed in particolare i commi 3
e 3-bis), ricavando cosi' il quadro normo-comportamentale e
soprattutto finanziario in cui si dovra' esercitare la contrattazione
integrativa.
Le Regioni, per quanto concerne le proprie amministrazioni, e gli
Enti locali, fermo restando quanto previsto dall'articolo 45 sopra
citato nonche' dall'articolo 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del
2001, nuovo testo, possono destinare "risorse aggiuntive" alla
contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione
nazionale e dei parametri di virtuosita' fissati per la spesa del
personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei
vincoli di bilancio e del patto di stabilita' e di analoghi strumenti
di contenimento della spesa.
I gia' citati commi 3-bis e 3-quinquies dell'articolo 40 del d.lgs.
n. 165 del 2001, nuovo testo, insieme ai commi 1 e 2 dell'articolo
40-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo, sono rilevanti anche
per quanto attiene ai controlli, i quali risultano potenziati ed
estesi alla finalizzazione della contrattazione integrativa, al
raggiungimento di risultati ed obiettivi ed alla selettivita' delle
erogazioni.
Infine, le sanzioni relative alla contrattazione integrativa sono
definite dal predetto comma 3-quinquies e dai commi 1 e 7
dell'articolo 40-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo, e sono
previste qualora dai contratti integrativi derivino costi non
compatibili con i vincoli di bilancio, in caso di violazioni dei
vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione
nazionale e dalla legge, nonche' per mancato rispetto degli obblighi
di comunicazione e pubblicazione di cui al medesimo articolo 40-bis.
Tutto cio' premesso, in considerazione dell'importanza delle novita'
introdotte in materia di contrattazione integrativa e preso atto del
sistema graduale di attuazione delineato dal decreto in esame, la
presente circolare intende fornire con 1' intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze (resa attraverso la nota del Gabinetto
del Ministro n. 9082, del 21 aprile 2010) - alle Amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
i primi indirizzi applicativi.
2. Il sistema graduale di applicazione delle disposizioni in materia
di contrattazione integrativa: disposizioni di diretta ed immediata
applicazione, obbligo di adeguamento e applicazione subordinata e
differita.
Come gia' accennato, il decreto legislativo n. 150 del 2009 prevede
un sistema graduale di applicazione delle disposizioni in materia di
contrattazione integrativa.
In particolare, dalla lettura delle norme si evince che alcune
disposizioni sono di diretta ed immediata applicazione, per altre e'
previsto un "adeguamento" entro termini prefissati, per altre ancora
e' necessario attendere la stipulazione dei nuovi contratti
collettivi nazionali.
E' l'articolo 65 del d.lgs. n. 150 del 2009 che porta a tali
conclusioni, in quanto stabilisce, che i contratti integrativi
vigenti dovranno essere adeguati ad alcune delle nuove disposizioni
entro i termini ivi previsti (v. paragrafo 4). Nello specifico, il
comma 1 prevede-l'adeguamento dei contratti integrativi alle
disposizioni relative alla definizione degli ambiti riservati,
rispettivamente, alla contrattazione ed alla legge, nonche' a quelle
del Titolo III del nuovo decreto (Merito e Premi).
Ragionando per converso, tutte le altre disposizioni in materia, non
menzionate cioe' dal comma 1 dell'articolo 65 del decreto citato,
devono intendersi applicabili dall'entrata in vigore del medesimo,
purche' non vincolate alla stipulazione di clausole di competenza
della nuova contrattazione nazionale.
3. Applicazione diretta ed immediata.
Tutto cio' premesso, con riferimento ai contratti integrativi,
possono quindi individuarsi, quali disposizioni di diretta ed
immediata applicazione, alcune norme relative alle relazioni
tecnico-finanziaria ed illustrativa, al sistema dei controlli ed
altre ancora attinenti alle sanzioni.
A) Relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa.
Secondo la nuova normativa (articolo 40, comma 3-sexies, d.lgs. n.
165 del 2001) e' indispensabile che i contratti integrativi
sottoscritti dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 2,
comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, siano corredati dalle relazioni
tecnico-finanziaria ed illustrativa, redatte sulla base di appositi
schemi predisposti dal Ministero dell'economia e finanze d'intesa con
il Dipartimento della funzione pubblica e certificate dai competenti
organi di controllo.
Nelle more della pubblicazione nei siti istituzionali degli "appositi
schemi", le amministrazioni saranno tenute ad utilizzare gli schemi
gia' in uso, accompagnando, in ogni caso, la relazione tecnica con
una relazione illustrativa che evidenzi il significato, la ratio e
gli effetti attesi da ogni norma anche e soprattutto con riferimento
alla natura premiale e selettiva cui e' connessa l'erogazione delle
risorse, la ricaduta sui livelli di produttivita' individuale e
collettiva, la garanzia del servizio pubblico, l'interesse specifico
della collettivita'.
La relazione illustrativa, infatti, secondo la legge dovra' fra
l'altro evidenziare gli effetti attesi dalla sottoscrizione del
contratto integrativo in materia di produttivita' ed efficienza dei
servizi erogati, anche in relazione alle richieste dei cittadini
(articolo 40-bis, comma 4, nuovo testo).
La relazione illustrativa dovra' distintamente illustrare il rispetto
dei principi di legge e di contratto, anche con riferimento alle
materie oggetto di contrattazione integrativa.
Inoltre, nei casi previsti dall'articolo 65, comma 1, del d.lgs. n.
150 del 2009, la relazione illustrativa dovra' evidenziare il
rispetto dell'applicazione dei principi e criteri necessari per
l'adeguamento dei contratti integrativi vigenti (ambiti riservati,
rispettivamente, a legge e contratto collettivo e verifica
dell'avvenuta osservanza dell'espressa devoluzione di materie alla
competenza del contratto integrativo da parte del contratto
nazionale).
B) Il sistema dei controlli.
L'articolo 55 del d.lgs. n. 150 del 2009 sostituisce il testo
dell'articolo 40-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, modificandone
innanzitutto la rubrica: non piu' "Compatibilita' della spesa in
materia di contrattazione integrativa" ma "Controlli in materia di
contrattazione integrativa".
Nell'articolo, in effetti, la materia dei controlli sulla
contrattazione integrativa viene disciplinata con estrema ricchezza e
puntualita' sulla base del preciso invito contenuto nella legge
delega (articolo 3, comma 2, lett. h), n. 6, della legge n. 15 del
2009), anche riconducendo a sistema le forme di controllo gia'
esistenti ma contenute in testi normativi "esterni" al corpus
normativo coordinato e consolidato nel d.lgs. n. 165 del 2001,
cosiddetto "testo unico sul lavoro pubblico".
Vengono quindi previsti e disciplinati sia gli organi titolari del
controllo che l'oggetto dello stesso, nonche' l'iter di
certificazione e la rilevazione del costo della contrattazione
integrativa di tutte le pubbliche amministrazioni.
Tali disposizioni proseguono sulla scia di quanto dettato
dall'articolo 67, commi 7-12, del decreto-legge n. 112 del 2008
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, volto in
particolare ad incrementare il flusso documentale sulla
contrattazione collettiva integrativa ai fini di una maggiore
conoscibilita' e quindi verificabilita' della stessa e, in questa
prospettiva, ad implementare il sistema dei controlli, con il
coinvolgimento anche della Corte dei Conti.
In merito ai soggetti preposti al controllo, gli organi a tale fine
individuati non mutano rispetto al passato ma vengono esplicitamente
elencati: si tratta del collegio dei revisori dei conti, del collegio
sindacale, degli uffici centrali di bilancio nonche' degli "analoghi
organi previsti dai rispettivi ordinamenti".
Il comma 3-bis dell'articolo 40, nuovo testo, riafferma,
innanzitutto, la derivazione della contrattazione integrativa dalla
contrattazione nazionale, che stabilisce a tal fine limiti, vincoli,
materie, soggetti, procedimento e risorse economico-finanziarie. I
contratti integrativi sono in ogni caso tenuti a rispettare i
"vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione".
Il carattere inderogabile - a pena di nullita' - del collegamento fra
contratto nazionale ed integrativo e' ribadito al comma 3-quinquies
dell'articolo 40, nuovo testo, che stabilisce vincoli e sanzioni a
garanzia dello stesso.
Tale norma vieta confermando quanto gia' previsto dal testo
previgente - la sottoscrizione di contratti integrativi contrastanti
con i contratti collettivi nazionali, di quelli che disciplinano
materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero
che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
Piu' precisamente, il controllo avra' ad oggetto la verifica del
rispetto da parte del contratto integrativo:
a) dei vincoli derivanti dal contratto nazionale, anche con
riferimento alle materie contrattabili, che devono essere
espressamente delegate dal contratto nazionale alla contrattazione
decentrata;
b) dei vincoli derivanti da norme di legge e dello stesso d.lgs. n.
165 del 2001, che per espressa disposizione legislativa sono
definite "imperative" e, quindi, inderogabili da tutti i livelli
contrattuali;
c) delle disposizioni sul trattamento accessorio, secondo i gia'
descritti criteri in relazione alla finalizzazione "teleologica"
della contrattazione integrativa a merito e produttivita' (con la
necessaria selettivita' delle integrazioni retributive e delle
progressioni orizzontali);
d) della compatibilita' economico-finanziaria;
e) dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
In sintesi, agli organi preposti al controllo spetta il compito di
effettuare la verifica di compatibilita' economica-finanziaria dei
costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di
bilancio, nonche' la funzione di verificare la legittimita'
relativamente al rispetto delle competenze del contratto integrativo
(materie espressamente devolute dal livello nazionale, ambiti
riservati alla legge), estendendosi alla finalizzazione della
contrattazione integrativa con riferimento al rispetto dei criteri di
meritocrazia ed al perseguimento dell'obiettivo di una maggiore
produttivita'.
B1) Controlli per le amministrazioni di cui al comma 2 dell'articolo
40-bis del dlgs. n. 165 del 2001, nuovo testo.
Il comma 2, dell'articolo 40-bis, nuovo testo, riconduce nel corpo
del d.lgs. n. 165 del 2001, la particolare forma di controllo in
precedenza regolata dall'articolo 39, comma 3-ter, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni.
Tale controllo riguarda i contratti integrativi nazionali delle
amministrazioni statali, con esclusione di quelle periferiche, di
sede o istituto, le amministrazioni statali ad ordinamento autonomo,
gli enti ed amministrazioni di cui all'articolo 70, comma 4, del
d.lgs. n. 165 del 2001, nonche' tutti gli enti pubblici non economici
nazionali, gli enti e le istituzioni di ricerca con organico
superiore a duecento unita'.
L'iter del controllo e' analogo a quello previgente ma se ne amplia
l'oggetto.
La nuova normativa (articolo 40-bis, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, nuovo testo) prevede che per le amministrazioni precedentemente
elencate i contratti integrativi sottoscritti, corredati dalle
relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa certificate dai
competenti organi di controllo (si veda paragrafo 3, sub. A), siano
trasmessi al Dipartimento della funzione pubblica e al Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e
delle finanze, i quali, congiuntamente, ne accertano la
compatibilita' economico-finanziaria ed effettuano le altre verifiche
analoghe a quelle di competenza degli organi di controllo interno e
che investono anche la legittimita' del contratto integrativo (si
veda paragrafo 3, sub. B).
Pertanto, dovra' essere presentata la seguente documentazione:
- l'ipotesi di contratto integrativo sottoscritta dai dirigenti
responsabili dell'amministrazione e dalle controparti sindacali;
- le relazioni tecnico-finanziaria e illustrativa, certificate dai
competenti organi di controllo;
- nel caso di definizione dei profili professionali, il parere
espresso dall'Aran, ove previsto dai contratti collettivi
nazionali.
Il termine per l'accertamento e' fissato in trenta giorni, che
decorrono dalla data di ricevimento dell'accordo corredato dalla
richiesta documentazione: con l'inutile decorso di tale termine si
forma il silenzio assenso. Tale termine, tuttavia, puo' essere
sospeso in caso di richiesta di elementi istruttori, dalla ricezione
dei quali decorrono ulteriori 30 giorni.
In caso di formazione del silenzio-assenso o di valutazione positiva,
la delegazione di parte pubblica puo' procedere alla stipula del
contratto integrativo.
Nel caso in cui il riscontro abbia esito negativo, le parti
riprendono le trattative, con la conseguenza che una nuova
formulazione del testo comporta l'avvio di una nuova procedura di
controllo.
C) Le sanzioni.
Le sanzioni relative alla contrattazione integrativa sono definite
dall'articolo 40, comma 3- quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001,
come modificato dall'articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009.
Detta disposizione prevede che nei casi di violazione dei vincoli e
dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o
dalle norme di legge (si veda il paragrafo 3, sub B), le clausole
sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite di diritto
ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice
civile.
Il particolare meccanismo di etero-integrazione contrattuale si
applica, quindi, anche ai contratti integrativi nei casi in cui gli
stessi deroghino a disposizioni di legge, a disposizioni del d.lgs.
n. 165 del 2001, a disposizioni del contratto nazionale ovvero nei
casi i cui i contratti integrativi disciplinino materie non
espressamente devolute a tale livello negoziale.
Inoltre, il medesimo articolo, dispone che in caso di superamento dei
vincoli finanziari, comunque accertato dalle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, dal Dipartimento della funzione
pubblica o dal Ministero dell'economia e delle finanze, e' fatto
"obbligo di recupero" nella sessione negoziale successiva (articolo
40, comma 3-quinquies, sesto periodo). La possibilita' di rilevare il
superamento dei vincoli finanziari puo' essere rilevata anche dagli
organi di controllo di cui al comma 1 dell'articolo 40-bis del d.lgs.
n. 165 del 2001, nuovo testo.
Si sottolinea che le suddette disposizioni si applicano alle
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ed a tutti i contratti integrativi
sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 150 del 2009, indipendentemente dall'anno di
riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.
Con particolare riferimento agli obblighi di pubblicazione e
comunicazione previsti dall'articolo 40-bis del d.lgs. n. 165 del
2001, nuovo testo, relativamente alla contrattazione integrativa, per
i quali si rinvia al successivo paragrafo 6, si segnala che il
mancato adempimento da parte delle pubbliche amministrazioni comporta
il divieto di qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla
contrattazione integrativa (articolo 40-bis, comma 7, nuovo testo).
Da ultimo, si rammenta il potere sanzionatorio riconoscibile in capo
alla Corte dei Conti (si veda la delibera n. 43 del 2008 della
medesima Corte).
C1) Le sanzioni per le amministrazioni di cui al comma 2
dell'articolo 40-bis del dlgs. n. 165 del 2001, nuovo testo.
Con specifico riferimento alle amministrazioni soggette al controllo
congiunto previsto dal comma 2 del medesimo articolo 40-bis, del
d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo (si veda il paragrafo 3, sub.
B1), la sanzione del divieto di adeguamento delle risorse destinate
alla contrattazione integrativa (comma 7, articolo 40-bis) e'
prevista anche in caso di mancato invio del contratto integrativo,
con le documentazioni richieste, al Dipartimento della funzione
pubblica - Ministero dell'economia e delle finanze.
Si tratta peraltro in questo caso di una sanzione accessoria che
colpisce l'amministrazione inadempiente che si unisce a quella della
nullita' che colpisce il contratto integrativo non assoggettato al
controllo previsto dalla legge, in quanto la stessa legge richiede
l'accertamento congiunto con esito positivo quale condizione per la
stipulazione del contratto medesimo.
4. Adeguamento dei contratti integrativi vigenti: le disposizioni
relative alla ripartizione delle materie tra contratto e legge e
quelle del Titolo III del d.lgs. n. 150 del 2009.
Ai sensi dell'art. 65, c. 1, del decreto legislativo n. 150 del 2009,
le amministrazioni sono tenute, in particolare, all'adeguamento entro
il 31 dicembre 2010 dei contratti integrativi vigenti ai principi di
ripartizione di competenza della legge e della contrattazione
collettiva ed alle disposizioni del Titolo III (Merito e premi), a
prescindere dall'anno di riferimento finanziario del fondo di
amministrazione regolato.
E' da sottolineare che il comma 2 del citato articolo 65 prevede una
sanzione nel caso di mancato adeguamento entro il termine finale, che
comporta la cessazione e la conseguente non applicabilita' dei
contratti integrativi a partire dal 1° gennaio 2011.
I termini su indicati, di cui ai commi 1 e 2 del citato art. 65, sono
posticipati, rispettivamente, al 31 dicembre 2011 ed al 31 dicembre
2012, per le amministrazioni dell'attuale comparto Regioni ed
autonomie locali nonche' - ai sensi del combinato disposto degli
articoli 16, 31, comma 2, e 65, comma 4, del d.lgs. n. 150 del 2009 -
del Servizio sanitario nazionale.
In merito all'applicabilita' delle disposizioni dei Titoli II e III
del d.lgs. n. 150 del 2009, per le Regioni e gli Enti locali resta la
necessita' di adeguamento dei propri ordinamenti ai relativi principi
entro il termine del 31 dicembre 2010, in assenza del quale verranno
applicate integralmente le disposizioni previste dallo stesso decreto
legislativo.
Quanto sopra va riferito anche agli enti del Servizio sanitario
nazionale, per i quali occorre procedere ad una lettura sistematica
degli articoli 16, commi 1 e 2; 31, comma 4, 65, comma 4 e 74, comma
2, del decreto legislativo n. 150 del 2009, dalla quale appare
evidente la volonta' di garantire a tali enti il medesimo trattamento
previsto ai suddetti fini (adeguamento alle disposizioni dei Titoli
II e III) previsti per il sistema delle autonomie.
I limiti e le modalita' di applicazione del titolo II e III del nuovo
decreto al solo personale docente della scuola e delle istituzioni di
alta formazione artistica e musicale, nonche' ai soli tecnologi e
ricercatori degli enti di ricerca saranno definiti ai sensi del comma
4 dell'articolo 74 del d.lgs. n. 150 del 2009, fermo restando
l'assoggettamento dei contratti integrativi stipulati alle regole
previste dagli articoli 40 e 40-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, come
rispettivamente modificati dagli articoli 54 e 55 del d. lgs. n. 150
del 2009.
Parimenti, ai sensi dell'articolo 74, comma 3, del d.lgs. n. 150 del
2009, saranno definiti i limiti e le modalita' di applicazione del
medesimo decreto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
In ogni caso, le norme che dispongono un termine finale per
l'adeguamento non valgono ovviamente a sanare le eventuali
illegittimita' contenute nei contratti integrativi vigenti alla data
di entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009 e maturate sulla base
dei principi previgenti (ad esempio con riferimento all'erogazione
della retribuzione di produttivita' in modo non selettivo o
indifferenziato o sulla base di automatismi ovvero in relazione alla
regolazione con il contratto integrativo di materie non espressamente
devolute dal CCNL o, a maggior ragione, disciplinanti materie escluse
dalla contrattazione collettiva o, ancora, alla violazione del
vincolo di bilancio e delle regole di finanziamento dei fondi di
amministrazione).
Tali illegittimita', che comportano la nullita' delle singole
clausole del contratto integrativo (nonche' le forme di
responsabilita' secondo le norme vigenti anche alla luce della
giurisprudenza contabile e di merito), rimangono pienamente
rilevabili.
Posto quanto sopra, entro il 31 dicembre 2010 quindi, i contratti
integrativi, per evitare la sanzione dell'inapplicabilita' (articolo
65, comma 2, d.lgs. n. 150 del 2009), dovranno adattare i contenuti
sulla base di quanto previsto dalle disposizioni riguardanti la
definizione degli "ambiti riservati", rispettivamente, alla
contrattazione collettiva ed alla legge, e dalle disposizioni del
Titolo III (Merito e premi) del d.lgs. n. 150 del 2009.
Tale inapplicabilita' per Regioni, Enti Locali e Servizio Sanitario
Nazionale si verifica, come prima evidenziato, al 31 dicembre 2012,
fermo restando il termine di adeguamento fissato al 31 dicembre 2011.
Per quanto attiene l'adeguamento previsto "alle disposizioni
riguardanti la definizione degli ambiti riservati" occorrera'
verificare attentamente se i contratti integrativi dispongono in
materie riservate ovvero non espressamente rinviate a questo livello
contrattuale. Al riguardo, rileva sia il comma 3-bis che il comma 1
dell'articolo 40 del decreto legislativo n. 165 del 2001, come
novellato dall'articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009.
In particolare, le citate disposizioni stabiliscono che:
a) la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonche' le materie
relative alle relazioni sindacali;
b) sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti
all'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione
sindacale (ai sensi dell'articolo 9 del d.lgs. n. 165 del 2001,
nuovo testo), quelle afferenti alle prerogative dirigenziali (ai
sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17 del d.lgs. n. 165 del
2001, nuovo testo), la materia del conferimento e della revoca
degli incarichi dirigenziali, nonche' quelle di cui all'articolo 2,
comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992 n. 421;
c) la contrattazione collettiva e' consentita negli esclusivi limiti
previsti dalle norme di legge nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, della mobilita' e delle
progressioni economiche;
d) la contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie,
con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi
nazionali;
e) la contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli
di efficienza e produttivita' dei servizi pubblici, incentivando
l'impegno e la qualita' della performance; a tal fine destina al
trattamento economico accessorio collegato alla performance
individuale una quota prevalente del trattamento accessorio
complessivo comunque denominato.
Relativamente al punto b), si ritiene opportuno sottolineare che ai
sensi del comma 2 dell'articolo 5 del d.lgs. n. 165 del 2001, come
modificato dall'articolo 34 del d.lgs. n. 150 del 2009, "le
determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti
alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunti in via esclusiva
dagli organi preposti alla gestione con la capacita' ed i poteri del
privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai
sindacati ove prevista" nei contratti collettivi nazionali.
Atteso quanto previsto anche dall'articolo 40, comma 1, del d.lgs. n.
165 del 2001, come modificato dall'art. 54 del d. lgs. n. 150 del
2009, quindi:
a) la contrattazione nazionale ed a maggior ragione quella
integrativa non potranno aver luogo sulle materie appartenenti alla
sfera della organizzazione e della microorganizzazione, su quelle
oggetto di partecipazione sindacale e su quelle afferenti alle
prerogative dirigenziali (articolo 40, comma 1, d.lgs. n. 165 del
2001); cio', in particolare, con riferimento alle materie
dell'organizzazione del lavoro e della gestione delle risorse umane,
che costituiscono l'ambito elettivo tipico delle prerogative
dirigenziali;
b) in tali materie - esclusa la contrattazione - la partecipazione
sindacale potra' svilupparsi esclusivamente nelle forme
dell'informazione, qualora prevista nei contratti collettivi
nazionali.
Resta ferma in ogni caso la consultazione nei casi previsti
dall'articolo 6, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Queste disposizioni, non essendo previsto dalla legge un termine di
adeguamento, operano dal 15 novembre 2009, data di entrata in vigore
del d.lgs. n. 150 del 2009. Nei confronti dei contratti collettivi
che dispongano in modo diverso vengono applicati i meccanismi di
eterointegrazione contrattuale previsti dagli articoli 1339 ed 1414,
secondo comma, codice civile, ai sensi dell'articolo 2, comma 3-bis,
del d.lgs. n. 165 del 2001 (come modificato dall'art. 33 del d. lgs.
n. 150 del 2009). In queste ipotesi la norma contrattuale difforme
viene automaticamente sostituita da quella primaria contenuta
nell'articolo 5, comma 2 (come modificato dall'art. 34 del d. lgs. n.
150 del 2009), che, ai sensi dell'articolo 2, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001, ha carattere imperativo ed e' quindi inderogabile, al
pari di tutte le norme del d.lgs. n. 165 del 2001. Per cui, nelle
predette materie, le forme di partecipazione sindacale, se gia'
previste dai contratti nazionali, "regrediscono" all'informazione.
A maggior ragione, per dettato testuale ed esegesi sistematica, nelle
materie oggetto di macro-organizzazione, nei cui margini e' contenuta
l'attivita' di micro-organizzazione ai sensi dell'articolo 5, comma
2, del d.lgs. n. 165 del 2001, non possono attivarsi forme di
partecipazione sindacale diverse dall'informazione.
Tutte le norme dei contratti collettivi che dispongono in materie
precluse alla contrattazione integrativa (come quelle riguardanti
materie organizzative o non espressamente delegate al contratto
nazionale ovvero che distribuivano premi "a pioggia") erano gia'
antecedentemente la novella normativa da considerare nulle e da
questo punto di vista le nuove disposizioni non comportano certamente
una "sanatoria" dei contratti integrativi illegittimi fino al 31
dicembre 2010.
Relativamente a quanto previsto dal titolo III del d.lgs. n. 150 del
2009 (Merito e Premi), vengono, tra le altre, in rilievo le
disposizioni che attengono all'attribuzione delle progressioni
economiche/orizzontali, che andranno previste selettivamente sulla
base dei risultati conseguiti ed allo sviluppo delle competenze
professionali ed esclusivamente nei confronti di una quota di
personale (articolo 23), e quelle relative alle progressioni
verticali, che rimangono equiparate al pubblico concorso e sono
precluse dalla contrattazione (articolo 24); ovvero quelle che
promuovono il merito e la performance organizzativa e individuale
attraverso sistemi premianti selettivi secondo logiche meritocratiche
(articolo 18).
Si sottolinea, tuttavia, che, per tutte le amministrazioni, ad
esclusione delle Regioni, Enti locali e Servizio sanitario nazionale
e del personale di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 74 del d.lgs. n.
150 del 2009, l'applicazione di parte delle disposizioni dettate dal
Titolo III presuppongono l'operativita' del sistema di valutazione
previsto dal Titolo II del d.lgs. n. 150 del 2009 (Misurazione,
valutazione e trasparenza della performance); per tale sistema
l'articolo 30, commi 2 e 3, prevede specifici termini di entrata a
regime:
- entro il 30 aprile 2010 sono costituiti gli organismi indipendenti
di valutazione;
- entro il 30 settembre 2010, gli organismi indipendenti di
valutazione provvedono a definire i sistemi di valutazione della
performance;
- dal 1° gennaio 2011, decorre la piena operativita' dei sistemi di
valutazione sulla base della Relazione sulla performance di cui
all'articolo 10, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 150 del 2009 (si
veda la delibera n. 3 del 2010 della Commissione indipendente per
la valutazione, trasparenza ed integrita' delle amministrazioni
pubbliche).
Fino al 30 settembre 2010, quindi, le Amministrazioni non potranno
procedere all'applicazione puntuale delle disposizioni contenute nel
Titolo III.
Si fa riferimento, in particolare, all'articolo 19 (criteri per la
differenziazione delle valutazioni), all'articolo 25 (attribuzione di
incarichi di responsabilita'), nonche' all'articolo 27 (premio di
efficienza).
Tuttavia, non e' pensabile che tale tempistica determini di fatto
l'impossibilita' per le amministrazioni di predisporre nuovi
contratti integrativi.
Conseguentemente, dal combinato disposto dell'articolo 65, del Titolo
III, e dell'articolo 30 del decreto legislativo, i nuovi contratti
integrativi, anche in attesa della "definizione" dei sistemi di
valutazione, e quindi non oltre il 30 settembre 2010, potranno
comunque essere stipulati, riferendosi in ogni caso ai principi
enunciati dalle singole disposizioni del Titolo III, che l'articolo
17 del d.lgs. n. 150 del 2009, sinteticamente, identifica nei
principi di selettivita' e concorsualita' nelle progressioni di
carriera e differenziazione nel riconoscimento degli incentivi. In
particolare, nella materia delle progressioni orizzontali/economiche,
atteso anche il disposto del comma 2 dell'articolo 52, del d.lgs. n.
165 del 2001 (norma di immediata applicazione), le stesse potranno
essere previste in modo necessariamente selettivo in funzione
dell'attivita' svolta e sulla base dei risultati conseguiti, nonche'
delle qualita' professionali e culturali possedute ed o
esclusivamente nei confronti di una quota del personale.
Tutte le amministrazioni dovranno procedere, entro il 31 dicembre
2010 ed in attesa della definizione dei sistemi di valutazione, ad
"adeguare" i vigenti contratti integrativi ai principi di
selettivita' e concorsualita' enunciati dal Titolo III del decreto
legislativo citato.
Ne discende, peraltro, che i "nuovi" contratti integrativi, cioe'
quelli stipulati successivamente alla data del 15 novembre 2009, data
di entrata in vigore del n. d.lgs. 150 del 2009, sono soggetti
all'applicazione delle nuove regole. I contratti integrativi
attualmente vigenti, ma stipulati in data antecedente, invece,
potranno essere applicati sino a quando non intervenga un nuovo
contratto integrativo che proceda all'adeguamento di cui all'articolo
65, comma 1, entro la data del 31 dicembre 2010, termine ultimo per
disporre l'adattamento, dopo il quale si determina ex lege la
cessazione delle vecchie regole.
I criteri ed i principi sopra ricordati si applicano a tutti i
contratti integrativi sottoscritti successivamente alla data del 15
novembre 2009, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009,
indipendentemente dall'anno di riferimento finanziario del fondo di
amministrazione regolato.
5. Disposizioni la cui applicazione decorre a partire dalla
stipulazione contratti collettivi relativi al periodo contrattuale
2010-2012.
Altre norme del d.lgs. n. 150 del 2009 non risultano invece
applicabili se non a partire dalla stipulazione dei contratti
collettivi relativi al periodo contrattuale 2010-2012, in quanto ne
presuppongono l'entrata in vigore.
E' questo il caso:
- della norma che impone di destinare alla produttivita' individuale
la quota prevalente della retribuzione accessoria, la quale
presuppone un intervento sulla struttura della retribuzione che
puo' essere attuata solo con i successivi contratti collettivi
(comma 3-bis dell'art 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo);
- delle disposizioni relative al trattamento accessorio dei dirigenti
collegato ai risultati di cui all'articolo 24 del d.lgs. n. 165 del
2001, come modificato dall'articolo 45 del d.lgs. n. 150 del 2009;
- del bonus annuale delle eccellenze e del premio annuale per
l'innovazione, che richiedono comunque l'intervento del contratto
nazionale per la determinazione dell'ammontare (articoli 21 e 22
del d.lgs. n. 150 del 2009);
Analogamente, l'applicazione delle disposizioni che prevedono la
possibilita' di distribuire le risorse della contrattazione
decentrata sulla base della "graduatoria di performance" di cui
all'articolo 40, comma 3-quater, e' direttamente collegata alla
stipulazione dei nuovi contratti nazionali per il periodo 2010-2012,
la quale dovra' definire le modalita' di ripartizione delle stesse
tra i diversi livelli di merito delle amministrazioni.
6. Pubblicazione e comunicazione e connesse sanzioni in caso di
inadempimento.
Il comma 4 dell'articolo 40-bis, nuovo testo, prevede che le
amministrazioni pubbliche hanno l'obbligo di pubblicare, in modo
permanente, sul proprio sito istituzionale, con modalita' che
garantiscono la piena visibilita' ed accessibilita' delle
informazioni ai cittadini:
a) i contratti integrativi stipulati;
b) la relazione tecnico-finanziaria, certificata dagli organi di
controllo;
c) la relazione illustrativa, certificata dagli organi di controllo;
d) le informazioni trasmesse annualmente al Ministero dell'economia,
sulla base degli schemi gia' approntati, ai fini dell'inoltro alla
Corte dei conti (adempimento gia' previsto dall'articolo 67 del
decreto-legge n. 112 del 2008);
e) gli esiti della valutazione, da parte dei cittadini-utenti, sugli
effetti attesi sul funzionamento dei servizi pubblici in esito alla
contrattazione integrativa.
Per l'adempimento di cui al punto e) le amministrazioni dovranno
attendere la pubblicazione sul sito istituzionale dell'apposito
modello di rilevazione previsto dalla nuova normativa, che e' in
corso di predisposizione.
Per quanto attiene la pubblicazione sui siti web, si segnala,
inoltre, l'articolo 11, comma 8, del d.lgs. n. 150 del 2009, che
dispone, nell'ambito degli obblighi finalizzati a garantire una
maggiore trasparenza, la pubblicazione sul sito istituzionale delle
amministrazioni, tra l'altro, dell'ammontare complessivo dei premi
collegati alla performance stanziati e dell'ammontare dei premi
effettivamente distribuiti, nonche' dei dati relativi al grado di
differenziazione nell'utilizzo della premialita' sia per i dirigenti
che per i dipendenti.
Agli obblighi di pubblicazione del contratto integrativo fanno
riscontro gli ulteriori obblighi di comunicazione (anche a fini di
controllo oltre che di monitoraggio), previsti dai commi 3 e 5
dell'articolo 40-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo.
Il comma 3 dell'articolo 40-bis, nuovo testo, replica, adattandole,
le disposizioni di cui all'articolo 67, commi 8-10, del decreto-legge
n. 112 del 2008.
Si prevede che le amministrazioni trasmettano alla Corte dei Conti,
tramite il Ministero dell'economia e finanze - Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato, entro il 31 maggio di ogni anno,
specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate
dagli organi di controllo interno.
A tale fine, il Ministero dell'economia e finanze, d'intesa con la
Corte dei Conti e con il Dipartimento della funzione pubblica,
aggiorna annualmente una scheda di rilevazione appositamente dedicata
alla contrattazione integrativa unitamente a tabelle volte a rilevare
le modalita' di costituzione e di destinazione dei fondi per la
contrattazione integrativa (denominate rispettivamente Schede
informative 2 e Tabelle 15 nell'ambito della rilevazione del Conto
Annuale). Tali schemi sono stati gia' predisposti ai fini
dell'integrazione delle informazioni annualmente richieste con il
modello di cui all'articolo 40-bis, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, vecchio testo, in attuazione del comma 9, dell'articolo 67 del
citato decreto-legge n. 112 del 2008.
Le informazioni raccolte sono utilizzate dalla Corte dei conti,
unitamente a quelle trasmesse ai sensi del Titolo V del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini del referto sul costo del
lavoro.
Infine, il comma 5 dell'articolo 40-bis sancisce specifici obblighi
per le amministrazioni di trasmissione per via telematica all'ARAN ed
al CNEL del contratto integrativo con le relazioni tecnica ed
illustrativa e con l'indicazione delle modalita' di copertura dei
relativi oneri con riferimento agli strumenti annuali e pluriennali
di bilancio. Il termine per l'inoltro e' fissato in cinque giorni che
decorrono dalla sottoscrizione.
In materia di comunicazione e pubblicazione le amministrazioni
dovranno provvedere a:
- inviare il contratto integrativo con le documentazioni richieste
all'Aran o al CNEL;
- inviare le specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa
al Ministero dell'economia e delle finanze sulla base dell'apposito
modello ai fini dell'attivita' di referto e di controllo della
Corte dei conti;
- con esclusivo riferimento alle amministrazioni soggette al
controllo congiunto di cui al comma 2 dell'articolo 40-bis, inviare
il contratto integrativo, con le documentazioni richieste, al
Dipartimento della funzione pubblica - Ministero dell'economia e
delle finanze (sul punto si veda il paragrafo 3, sub. B1 e C1);
- pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni il
contratto integrativo, con le certificazioni degli organi di
controllo e le relazioni illustrative e tecnico finanziaria;
- pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni le
informazioni trasmesse annualmente al Ministero dell'economia e
finanze e degli esiti della valutazione da parte dell'utenza
dell'impatto della contrattazione integrativa sui servizi pubblici,
una volta emanato il relativo modello di rilevazione.
In tutti i casi di mancato adempimento dei predetti obblighi e'
prevista la sanzione generale consistente nel divieto di qualsiasi
adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa
(v. paragrafo 3, sub. C)
Sul complesso di tali adempimenti sono tenuti a vigilare il collegio
dei revisori dei conti, il collegio sindacale, gli uffici centrali
del bilancio o gli analoghi organi previsti dai rispettivi
ordinamenti (articolo 40-bis, comma 7).
Anche in questo caso, queste disposizioni, sulla base del principio
del tempus regit actum, si applicano a tutti i contratti integrativi
sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 150 del 2009, indipendentemente dall'anno di
riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.
Roma, 13 maggio 2010
Il Ministro della pubblica amministrazione
ed innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti il 7 giugno 2010
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri
Registro n. 6, foglio n. 287