1. Tracciabilita' finanziaria delle erogazioni e concessioni di
provvidenze pubbliche.
Con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 18
ottobre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 gennaio
2012, n. 20, concernente «Interventi urgenti in favore delle
popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel
mese di aprile 2009 ed ulteriori disposizioni urgenti di protezione
civile», sono state definite le modalita' attuative dell'art. 16,
comma 5, del decreto-legge n. 39/2009, nel testo convertito dalla
legge n. 77/2009, secondo il quale con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri e' disciplinata la tracciabilita' dei flussi
finanziari relativi alle erogazioni e concessione di provvidenze
pubbliche (con riferimento agli interventi direttamente eseguiti dai
privati e per la cui esecuzione non trovano applicazione le procedure
di evidenza pubblica), nonche' vengono dettate disposizioni in merito
alla costituzione e tenuta degli elenchi dei fornitori e prestatori
di servizi per i quali non sussiste il rischio di inquinamento
mafioso (cosiddette white list).
Come e' noto, in considerazione dell'imminente avvio della fase
della ricostruzione pesante che avrebbe portato al maggiore
coinvolgimento delle imprese locali operanti nel ciclo degli inerti e
in altre attivita' considerate permeabili al rischio di inquinamento
criminale, il CCASGO, con l'edizione delle linee guida del 12 agosto
e del 31 dicembre 2010, ha dettato, per entrambi gli ambiti citati,
specifiche disposizioni di cautela antimafia, onde far si' che
l'avvio degli interventi, pubblici e privati, potesse avvalersi di
misure speditive in grado di mitigare il suddetto rischio.
Ora, tenuto conto dell'adozione del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri di cui trattasi, si pone la necessita' di
fornire alle prefetture interessate indicazioni operative circa
l'applicazione delle predette linee-guida alla luce del sopravvenuto
provvedimento.
In primo luogo, va osservato come il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri tenga conto delle linee-guida di questo
comitato, citandole espressamente nelle premesse e facendone oggetto
di una previsione, contenuta nell'art. 2, comma 4, in cui si
stabilisce che alle erogazioni e concessioni di provvidenze
pubbliche, gia' disposte alla data di entrata in vigore dello stesso
decreto, continuano ad applicarsi le previsioni contenute nei
richiamati atti di indirizzo del C.C.A.S.G.O.
Cio' chiarito, va ricordato anche come lo stesso art. 16 del
decreto-legge n. 39/2009, al comma 4, abbia conferito a questo
comitato il compito di definire le linee-guida antimafia per tutti
gli interventi pubblici. Nelle premesse della terza edizione delle
linee-guida (31 dicembre 2010) sono state nondimeno enunciate le
motivazioni per le quali, su sollecitazione delle stesse autorita'
regionali preposte alla erogazione dei benefici, e' risultato
necessario disporre ulteriori cautele allo scopo di conferire
omogeneita' ai controlli antimafia ed evitare che l'elargizione di
risorse pubbliche destinate alle attivita' di ricostruzione privata
venisse a rappresentare un punto di vulnerabilita' del sistema, in
quanto costituente un'area non adeguatamente presidiata.
In merito a tale aspetto, le citate linee-guida hanno disposto
che per gli interventi in questione il privato abbia l'onere di
indicare all'amministrazione concedente il conto corrente, bancario o
postale (tale da considerarsi, dunque, conto dedicato, ancorche' non
in via esclusiva), su cui far affluire le contribuzioni a fondo
perduto, impegnandosi, altresi', a eseguire ogni pagamento di
qualsiasi importo in favore dell'appaltatore con strumenti finanziari
atti a garantire la piena tracciabilita' dell'operazione. Si
rammenta, altresi', che nel citato documento d'indirizzo e' stato
anche chiarito che la piena tracciabilita' puo' considerarsi
garantita attraverso l'esclusivo utilizzo del bonifico in cui si da'
indicazione del CUP assegnato all'intervento. Peraltro, tali
indicazioni operative, definite in sede di comitato con l'ausilio
dell'UIF della Banca d'Italia, sono state considerate un utile
sussidio anche dall'Autorita' per la vigilanza sui contratti
pubblici, che ne ha fatto espressa menzione nella determinazione del
4 luglio 2011 in materia di tracciabilita' finanziaria.
Nelle linee-guida del 31 dicembre 2010, tuttavia, sono stati
anche considerati, ai fini della tracciabilita' finanziaria, i
pagamenti effettuati dall'appaltatore verso gli operatori della
filiera. In proposito, il documento di indirizzo del C.C.A.S.G.O.
prevede che venga inserita nei contratti di appalto la clausola di
tracciabilita' con la quale l'appaltatore si impegna ad eseguire i
pagamenti a valle con le stesse modalita' di trasparenza. All'uopo,
si rinvia allo schema di contratto-tipo di appalto- pubblicato sul
sito istituzionale del commissario delegato per la ricostruzione,
Presidente della Regione Abruzzo - in cui e' contenuta tale clausola.
Tale schema di contratto-tipo e' stato messo a punto, peraltro, dalla
struttura tecnica di missione che opera presso il predetto organo
straordinario, dopo averne concordato i contenuti con il C.C.A.S.G.O.
Inoltre, le citate linee-guida prevedono che l'amministrazione
concedente, nell'esercizio dei poteri di autotutela, si riservi la
facolta' di revocare, in tutto o in parte, il beneficio economico
concesso nel caso in cui il privato destinatario del contribuito
abbia omesso di osservare o non abbia correttamente osservato le
procedure di trasparenza finanziaria. Nel caso in cui invece la
violazione sia stata commessa dall'appaltatore, le linee-guida
stabiliscono che il privato, ai sensi dell'art. 1456 del codice
civile sia legittimato all'attivazione della clausola risolutiva
espressa inserita nel contratto di appalto nell'ambito della suddetta
clausola di tracciabilita'.
A questo proposito, va sottolineato che l'art. 2, comma 4, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 ottobre 2011
prevede espressamente che alle erogazioni gia' disposte prima
dell'entrata in vigore di quel provvedimento continuano ad applicarsi
le previsioni recate dalle linee guida del 31 dicembre 2010.
Si tratta di una norma di diritto intertemporale - da leggersi
anche in sistema con il precedente comma 3 - che mira opportunamente
a regolare le situazioni insorte prima del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, ma che non si sono ancora esaurite.
Nulla, invece, viene espressamente stabilito dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri in merito alle procedure
definite nelle linee-guida negli aspetti sopra richiamati,
concernenti la perdita totale o la revoca parziale del beneficio
economico, nonche' la tracciabilita' finanziaria degli operatori
della filiera, sicche' si pone il problema pratico di stabilire cosa
avvenga per le concessioni ed erogazioni finanziarie disposte dopo
l'entrata in vigore del provvedimento.
Al riguardo, si puo' esprimere l'avviso che per tali specifici
aspetti, in quanto non oggetto di diretta disciplina da parte del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, resti possibile
per le amministrazioni concedenti, per i privati beneficiari e per
gli operatori interessati continuare ad osservare anche per le
erogazioni e concessioni disposte dopo l'entrata in vigore del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri le concorrenti
previsioni integrative dettate con le linee-guida del 31 dicembre
2010, non rinvenendosi, nell'applicazione delle due diverse fonti,
alcuna forma di contraddizione sul piano precettivo.
Appare conseguenziale, infine, che la sanzione amministrativa
pecuniaria introdotta dall'art. 58, comma 1, del decreto legislativo
21 novembre 2007, n. 231, si applichi alle violazioni riguardanti
l'impiego delle erogazioni e concessioni avvenuto successivamente
all'entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri o con riferimento a transazioni finanziarie di un importo
pari o superiore a quello stabilito dall'art. 49, comma 1, del
decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 (attualmente fissato in
1.000 euro).
2.Elenchi dei fornitori e prestatori di servizi.
Con riferimento alla disciplina degli elenchi dei fornitori e
prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso,
occorre in primo luogo precisare, sul piano oggettivo, che l'allegato
1 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri individua
tipologie di attivita' che coincidono, in parte, con quelle che sono
state oggetto di intervento con la seconda edizione delle linee-guida
per l'Abruzzo del 12 agosto 2010.
Ad esempio, per quanto riguarda gli inerti, il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri stabilisce che gli elenchi
vanno costituiti per le attivita' di estrazione, fornitura e
trasporto (vedasi lettera c) dell'allegato 1 al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri). Nelle linee-guida del 12
agosto 2010, sempre con riferimento agli inerti, vengono invece prese
in considerazione separatamente l'attivita' di estrazione (esercizio
di cava) e quella di fornitura, non quella di trasporto. Pertanto, ai
fini dell'applicazione del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri occorrera' che gli attuali elenchi siano rimodulati da parte
delle competenti prefetture, aggregando le diverse attivita' che
andranno cosi' a costituire un unico elenco imprenditoriale in cui
potranno, peraltro, anche chiedere di essere iscritti, nel caso
specifico degli inerti, gli operatori addetti al solo trasporto.
Cio' sottende che, in seguito all'entrata in vigore del decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri, le prefetture interessate
comunicheranno agli operatori inseriti nelle liste, di cui alle
linee-guida del 12 agosto 2010, che hanno facolta' di presentare
istanza di iscrizione negli elenchi da istituire ai sensi dello
stesso decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri secondo le
modalita' ivi specificate dall'art. 4, comma 1.
Non si pone alcun problema applicativo, invece, per quelle
attivita' che siano state ex novo introdotte con il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, come quelle di fornitura di
ferro lavorato, autotrasporto conto terzi e di guardiani a dei
cantieri.
Su piano soggettivo, il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri prevede all'art. 3, comma 1, che negli elenchi possono
iscriversi (il che dunque depone nel senso della non obbligatorieta'
dell'iscrizione) le imprese esercenti le attivita' specificate
nell'allegato 1 nei cui confronti siano state effettuate le verifiche
previste dalla legislazione antimafia. Al comma 2 si precisa che le
verifiche miranti ad accertare l'insussistenza delle condizioni
ostative di cui all'art. 10, comma 7, lettere a), b) e c), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998, sono eseguite
dal prefetto della provincia in cui ha sede l'impresa interessata
all'iscrizione.
Ne discende che negli elenchi che dovranno essere costituiti ai
sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri presso le
prefetture delle tre province del «cratere sismico» (L'Aquila, Teramo
e Pescara) possono anche iscriversi imprese che non hanno sede in
nessuna delle citate province interessate dagli interventi di
ricostruzione post-sisma, diversamente dalle previsioni contenute
nelle linee-guida che hanno limitato l'iscrizione alle sole imprese
che hanno sede nel territorio.
Ai sensi dell'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri l'iscrizione e' disposta dal prefetto che riceve l'istanza,
il quale esegue le verifiche anche attivando il prefetto competente
se l'impresa abbia sede in altra provincia.
Si puntualizza che tale ultima autorita' dovra' effettuare le
verifiche in questione secondo criteri operativi di particolare
incisivita'.
A questo proposito si sottolinea l'importanza che:
come sempre, siano coinvolti nell'istruttoria i competenti
uffici e comandi territoriali delle Forze di polizia a competenza
generale, nonche' il centro operativo DIA di riferimento;
gli esiti dell'istruttoria svolta formino oggetto di analisi da
parte del gruppo interforze che potra' cosi' fornire un apporto al
prefetto della provincia in cui e' ubicata la sede legale
dell'impresa.
Inoltre, per non disperdere il principio di concentrazione
informativa, di cui si era gia' rilevata la necessita' nelle
linee-guida del 12 agosto 2010 (vedasi a pagina 13 del testo
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, s.o.
n.186), le risultanze cosi' acquisite dalla prefettura della
provincia dove ha sede legale l'impresa andranno integralmente
trasmesse alla prefettura del «cratere sismico» che ha ricevuto
l'istanza.
La prefettura dell'Aquila, anche su richiesta delle prefetture di
Pescara e Teramo, potra' coinvolgere nell'iter istruttorio il GICER
per eventuali contributi di analisi o di approfondimento informativo.
Concluso l'iter istruttorio, la prefettura del «cratere sismico»
che ha ricevuto l'istanza potra' disporre l'iscrizione dell'operatore
economico ovvero, qualora emergano situazioni di controindicazione,
il rigetto dell'istanza, come previsto dall'art. 4, comma 4, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 18 ottobre
2011.
Dell'avvenuta iscrizione o del rigetto la prefettura del «cratere
sismico» provvedera', inoltre, a darne comunicazione sia all'impresa
interessata, sia alla prefettura nella cui provincia e' ubicata la
sede legale della medesima impresa, conformemente alle disposizioni
dell'art. 4, commi 2 e 4, del decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri.
L'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
detta specifiche disposizioni per la revisione periodica degli
elenchi in questione, secondo un procedimento connotato da tratti di
accentuata dinamicita' che consentano di tenere conto in progress dei
possibili elementi di rilievo riguardanti la vita dell'impresa
stessa.
In questo senso, si inquadra la previsione del comma 4 che pone a
carico delle ditte iscritte l'obbligo di segnalare le variazioni
degli assetti proprietari e gestionali intervenuti durante il periodo
di iscrizione.
Per il buon funzionamento di tale sistema e' necessario,
nell'ottica del modello a «rete» di monitoraggio postulato dal
decreto ministeriale 14 marzo 2003, un approccio proattivo non solo
da parte delle prefetture del «cratere», ma anche da parte delle
prefetture nelle cui circoscrizioni le ditte iscritte hanno la
propria sede legale.
In questo senso, appare fondamentale che queste ultime segnalino
alla prefettura presso cui e' iscritto l'operatore economico ogni
situazione di possibile rilievo a fini antimafia, tra le quali
riveste una primaria importanza l'eventuale adozione di provvedimenti
interdittivi e, fino a quando previste, delle informazioni
«atipiche».
Va osservato che ai fini dell'iscrizione le linee-guida del 12
agosto 2010 hanno dato rilievo anche all'assenza, a carico della
persona fisica o giuridica, dell'annotazione nominativa nei registri
anche informatici di cui all'art. 34 della legge n. 55/1990, come
modificato dall'art. 2, comma 8, della legge n. 94/2009. Tale
annotazione da' contezza dell'avvio degli accertamenti personali o
patrimoniali che siano stati disposti dai soggetti titolari del
potere di proposta di applicazione di una misura di prevenzione;
sicche', attraverso il richiamo a tale disposizione, si realizza, in
concreto, una forma di anticipazione della soglia difensiva.
L'accertamento di tale elemento, costituito dalla assenza di
annotazione, non condiziona l'iscrizione negli elenchi disciplinati
con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Cio' in
quanto quest'ultimo provvedimento non ne fa menzione nelle verifiche
previste dall'art. 3, comma 2. Ne deriva che la presenza di
un'eventuale annotazione, che andra' comunque verificata, non
costituira' elemento ostativo ai fini dell'iscrizione. Nondimeno,
trattandosi di una situazione altamente sintomatica, i relativi
sviluppi andranno costantemente monitorati ai fini di eventuali
provvedimenti di cancellazione che in questo caso, essendo fondati
sulla sopravvenuta mancanza dei requisiti soggettivi di iscrizione,
potranno intervenire anche prima dei termini della revisione
periodica di cui all'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri allo scopo di non ingenerare infondati affidamenti da
parte di terzi.