IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 2892 del 2011, proposto dal Comune di  Pachino,  in
persona del Sindaco pro-tempore,  rappresentato  e  difeso  dall'avv.
Giuseppe Gennaro con domicilio  eletto  presso  lo  studio  dell'avv.
Salvo Vittorio in Catania, via Milano 6; 
    Contro il Dipartimento  ambiente  dell'Assessorato  territorio  e
ambiente   della   Regione   Siciliana,   in   persona   del   legale
rappresentante pro-tempore  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato  di  Catania,  presso  la  quale  ope  legis
domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149; 
    Nei confronti di Azienda regionale foreste demaniali, in  persona
del  legale  rappresentante  pro  tempore,  rappresentato  e   difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso la  quale
ope legis domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149 
    E con l'intervento di Legambiente - Comitato regionale  siciliano
ONLUS, Associazione mediterranea per la natura, LIPU - Lega  italiana
protezione uccelli,  Club  alpino  italiano  -  Regione  Sicilia,  in
persona   dei   rispettivi   legali    rappresentanti    pro-tempore,
rappresentati e difesi dagli avvocati  Corrado  V.  Giuliano,  Nicola
Giudice e Marco Casciana, con domicilio eletto presso il loro studio,
in Catania, via Pasubio, 33; 
    Per  l'annullamento  del  decreto  del  Dirigente  Generale   del
dipartimento regionale dell'Ambiente n. 557 del 27 luglio  2011,  con
il quale e' stata istituita la riserva naturale orientata  denominata
"Pantani  della  Sicilia  sud  orientale",  pubblicato  in  data   16
settembre 2011 sulla GURS n. 39, nonche' delle allegate planimetrie e
del regolamento della riserva. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visto  l'atto  di  costituzione  in  giudizio  del   Dipartimento
ambiente  dell'Assessorato  territorio  e  ambiente   della   Regione
Siciliana e dell'Azienda regionale foreste demaniali; 
    Visto l'intervento di Legambiente - Comitato regionale  siciliano
ONLUS, dell'Associazione mediterranea per la natura, della LIPU  Lega
italiana protezione uccelli,  del  Club  alpino  italiano  -  Regione
Sicilia; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Vista la sentenza 27  febbraio  2013,  n.  556,  con  cui  questa
Sezione II interna, parzialmente  decidendo,  ha  rigettato  tutti  i
motivi di ricorso ad eccezione di uno di essi; 
    Relatore nell'udienza pubblica del  giorno  5  dicembre  2012  il
dott. Diego  Spampinato  e  uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 
    Con ricorso consegnato all'Ufficio notifiche il 13 ottobre  2011,
notificato il 14 ottobre 2011 e depositato il  13  ottobre  2011,  il
Comune ricorrente ha esposto: 
      - che con il provvedimento  impugnato  e'  stata  istituita  la
riserva naturale orientata  denominata  "Pantani  della  Sicilia  sud
orientale", il cui perimetro ricadrebbe in gran parte nell'ambito del
territorio del Comune di Pachino; 
      -   che   la   perimetrazione   della   riserva   riprenderebbe
pedissequamente  le  aree  previste  nelle  cartografie  allegate  al
decreto assessorile della Regione Siciliana 970/1991, di approvazione
del Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali; 
      - che tale perimetrazione  sarebbe  superata  in  seguito  alle
modifiche del territorio intervenute nel periodo di tempo  intercorso
fra l'approvazione del DA 970/1991 e l'emanazione  del  provvedimento
impugnato, con gravi ricadute per le attivita', economiche  esistenti
sul territorio comunale. 
    Ha quindi affidato quindi il ricorso a diversi motivi. 
    Per quanto di interesse in questa sede, con il quinto di essi  ha
dedotto: violazione e  mancata  applicazione  degli  artt.  22  legge
394/1991 e 7  legge  241/1990;  eccesso  di  potere  per  presupposto
erroneo, travisamento dei fatti,  difetto  di  adeguata  istruttoria,
contraddittorieta' manifesta e carenza di motivazione. Il  Comune  ha
in proposito lamentato di non essere stato in nessun  modo  coinvolto
nel procedimento per l'istituzione della riserva, nonostante che  nel
passato avesse piu' volte richiesto una revisione delle aree inserite
nel piano adottato con il DA 970/1991. 
    In particolare, ha dedotto violazione dell'art. 22 della legge  6
dicembre 1991, n. 394, che, ai commi 1 e 2, prevede,  per  quanto  di
interesse ai fini della presente trattazione, che  «1.  Costituiscono
principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali  protette
regionali: a) la partecipazione (...) dei comuni al  procedimento  di
istituzione dell'area protetta (...) Tale partecipazione si  realizza
(...) attraverso conferenze per  la  redazione  di  un  documento  di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare  a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi   da   perseguire,   alla   valutazione    degli    effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicita'
degli  atti  relativi  all'istituzione  dell'area  protetta  e   alla
definizione del piano per il parco di cui all'articolo 25;  (...)  2.
Fatte salve  le  rispettive  competenze  per  le  regioni  a  statuto
speciale  e  per  le  province  autonome  di  Trento  e  di  Balzano,
costituiscono principi fondamentali di riforma  economico-sociale  la
partecipazione degli enti locali alla  istituzione  e  alla  gestione
delle  aree  protette  e   la   pubblicita'   degli   atti   relativi
all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del  piano  per
il paro», evidenziando come, nel  caso  di  specie,  il  suo  mancato
coinvolgimento nel procedimento che ha portato  al  provvedimento  di
istituzione  della  riserva  avrebbe   un   effetto   particolarmente
rilevante,  atteso  che  la  perimetrazione  di  massima   e'   stata
effettuata vent'anni prima, con il  DA  970/1991,  e  sulla  base  di
cartografie risalenti agli anni sessanta del secolo scorso. 
    Il Comune ricorrente deduce anche  che  la  Corte  costituzionale
avrebbe piu' volte dichiarato l'illegittimita' di leggi regionali che
non prevedevano la partecipazione degli enti locali alla  istituzione
o alla modifica delle aree protette; in  particolare,  avrebbe  avuto
modo di  statuire  come  «...La  partecipazione  al  procedimento  di
istituzione delle aree protette regionali dei singoli enti locali  il
cui  territorio  sia  destinato  a  far  patte  dell'istituenda  area
protetta,  richiesta  dall'art.  22  della  legge  quadro,  non  puo'
ritenersi garantita dalla previsione, ad opera della legge  regionale
impugnata, di un comitato consultivo regionale per le  aree  naturali
protette (art. 3) che, come osserva il giudice a quo, non prevede  la
partecipazione di rappresentanti dei singoli enti locali  interessati
in concreto,  ne'  e'  composto  stabilmente  da  rappresentanti  dei
comuni. La richiesta partecipazione dei  comuni  interessati  neppure
puo'  ritenersi  legittimamente  surrogata  dalla   possibilita'   di
formulare  osservazioni  e  proposte  nei   confronti   dei   decreti
istitutivi del parco, loro concessa dalla lettera  b)  dell'impugnato
art. 6...» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282). 
    Pertanto, secondo la prospettazione  del  Comune,  le  previsioni
dell'art.  22  citato,  in  quanto  norma  fondamentale  di   riforma
economico  sociale,  avrebbero  dovuto  essere  applicate  anche   al
procedimento che ha portato al  provvedimento  di  istituzione  della
riserva; di qui l'illegittimita' dell'impugnato decreto  557  del  27
luglio 2011. 
    Questa Sezione II interna, con sentenza 27 febbraio 2013, n. 556,
parzialmente decidendo,  ha  rigettato  tutti  gli  altri  motivi  di
ricorso,  ed  ha  dato  atto  della  decisione  di   sollevare,   con
riferimento al motivo di cui  si  tratta  nella  presente  ordinanza,
questione di legittimita' costituzionale della normativa regionale. 
    Ritiene infatti il Collegio che le forme partecipative dei Comuni
al procedimento per l'istituzione delle riserve  naturali  regionali,
previste dalla  normativa  della  Regione  Siciliana,  integrino  una
violazione dell'art. 22 della legge 6 dicembre  1991,  n.  394,  che,
nella materia di cui  si  tratta,  costituisce  parametro  interposto
(Corte costituzionale, sentenza 14 luglio 2000, n. 282),  ma  che  il
ricorso non possa essere deciso senza sollevare, d'ufficio, questione
di legittimita' costituzionale degli articoli 3, comma 1,  lett.  e),
6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della LR Siciliana 6 maggio  1981,  n.
98. 
    Dispone infatti la LR Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, in tema  di
forme partecipative dei Comuni alla istituzione di parchi  e  riserve
naturali, per quanto di interesse ai fini della presente ordinanza: 
      -  all'art.  3,  comma  1,  lett.  e):  «E'  istituito   presso
l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente  il  Consiglio
regionale per la  protezione  del  patrimonio  naturale,  in  seguito
indicato  con  l'espressione   Consiglio   regionale   ,   presieduto
dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di
sua  assenza  impedimento,  dal  direttore  per   il   territorio   e
l'ambiente, e composto: (...) e) da tre esperti designati  dalle  tre
principali associazioni dei comuni...»; 
      - all'art. 4, comma 1: «Sono compiti  del  consiglio  regionale
[per la protezione del patrimonio naturale]: a) predisporre il  piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali,  in  armonia  con  gli
obiettivi e gli indirizzi del piano  urbanistico  regionale,  di  cui
esso costituisce specificazione, e in  correlane  con  gli  indirizzi
generali del piano nazionale di coordinamento per la  protezione  del
patrimonio naturale...»; 
      - all'art. 6, commi 1, 2 e 3:  «[1]  In  attuazione  del  piano
regionale di cui all'articolo 5 si provvedera' alla  istituzione  dei
parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore  regionale  per  il
territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale. [2] I
decreti di istituzione delle  riserve  sono  emanati  entro  un  anno
dall'emanazione del decreto approvativo del piano  regionale  di  cui
all'articolo 5. [3] I decreti di cui al comma precedente  conterranno
la delimitazione definitiva delle singole  riserve,  l'individuazione
dell'affidatario e la statuizione degli  obblighi  dello  stesso,  in
rapporto alle indicazioni tecniche fissate  dal  Consiglio  regionale
per la realizzazione dei fini istituzionali delle  riserve  medesime.
Detti decreti recheranno  in  allegato  il  regolamento  con  cui  si
stabiliscono le modalita' d'uso e i divieti da osservarsi.»; 
      - all'art. 28, commi 1 e 2, con riferimento all'art.  4,  comma
1, lett, a): «[1] Le proposte di  cui  all'articolo  4,  lettera  a),
quelle relative agli articoli 26 e  27  e  il  programma  pluriennale
economico-sociale di cui  all'articolo  19  debbono  essere  resi  di
pubblica ragione mediante pubblicazione degli atti  presso  i  comuni
interessati. [2] Entro trenta giorni  dalla  pubblicazione,  privati,
enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche,  sociali  potranno
presentare osservazioni su cui motivatamente dovra' dedurre l'ente  o
ufficio  proponente  e  che  dovranno  formare  oggetto  di  motivata
deliberazione da  parte  dell'ente  preposto  all'approvazione  degli
strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione»; 
    La LR 98/1981 prevede dunque, quali forme di  partecipazione  dei
Comuni  al  procedimento  di  istituzione  delle   riserve   naturali
regionali, la possibilita' di formulare  osservazioni  nei  confronti
della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 28, comma 1, con riferimento all'art. 4,  comma  1,  lett.  a),
nonche' la designazione di tre esperti (art. 3, comma 1, lett. e), da
parte delle tre  principali  associazioni  dei  comuni,  da  nominare
nell'ambito del Consiglio regionale per la protezione del  patrimonio
naturale, uno  dei  compiti  di  tale  Consiglio  essendo  quello  di
predisporre il piano regionale dei parchi e  delle  riserve  naturali
(art. 4, comma 1, lett. a). 
    Tali forme  partecipative  sarebbero  quindi  anzitutto  previste
esclusivamente con riferimento al piano regionale dei parchi e  delle
riserve naturali, non essendo previste forme partecipative dei Comuni
in relazione al procedimento istitutivo delle singole aree;  inoltre,
esse sarebbero  diverse  e  meno  garantistiche  di  quelle  previste
dall'art. 22 della legge 6  dicembre  1991,  n.  394,  essendo  nella
sostanza ricondotte alla possibilita'  di  formulare  osservazioni  e
proposte, peraltro nei confronti non  dei  decreti  istitutivi  delle
singole aree, ma solo della proposta del piano regionale dei parchi e
delle riserve naturali. 
    Il Collegio ritiene che le modalita' partecipative previste dalla
normativa regionale (sulla cui osservanza nel corso del  procedimento
non vi e' discussione fra le parti) risultino non idonee a soddisfare
la previsione dell'art. 22 della legge  394/1991,  ma  che  cio'  non
possa portare a ritenere che la  disciplina  procedimentale  prevista
dalle norme regionali  di  cui  si  tratta  risulti  conseguentemente
integrata con le forme partecipative previste  dal  citato  art.  22,
cio' che avrebbe  potuto  condurre  all'accoglimento  del  motivo  di
ricorso. 
    In proposito, va anzitutto ricordato come la Corte costituzionale
abbia piu' volte (sentenze 14 luglio 2000, n. 282, e 26 gennaio 2012,
n.  14)  dichiarato  l'illegittimita'  di  leggi  regionali  che  non
prevedevano la partecipazione degli enti locali  alla  istituzione  o
alla modifica delle aree protette nelle forme di cui al  citato  art.
22, espressamente qualificandolo  come  «...parametro  interposto...»
(sentenza 14 luglio 2000, n. 282). 
    La normativa regionale richiamata definisce  infatti  in  maniera
esaustiva le modalita' partecipative del procedimento di  istituzione
delle riserve naturali regionali;  nei  due  casi  in  cui  la  Corte
costituzionale ha rilevato difformita' delle leggi regionali  con  il
citato  art.  22,  ha  proceduto  a  dichiararle   costituzionalmente
illegittime; se avesse ritenuto che il significato della norma avesse
potuto essere integrato con i dettami dell'art.  22,  avrebbe  invece
emanato una sentenza interpretativa di rigetto;  cio'  in  forza  del
principio, affermato nella sentenza 22 ottobre 1996, n.  356,  e  poi
piu' volte ribadito, secondo cui «...una disposizione non puo' essere
ritenuta   costituzionalmente   illegittima   perche'   puo'   essere
interpretata in un senso che la  ponga  in  contrasto  con  parametri
costituzionali, ma soltanto se ne e' impossibile una  interpretazione
conforme alla Costituzione (si vedano, da ultimo, la sentenza n.  379
del 2007 e le ordinanze n. 448 e n. 464 del 2007)...»  (Corte  cost.,
sentenza 16 maggio 2008, n. 147). 
    Se ne deve quindi concludere che le  norme  che  prevedano  forme
partecipative diverse e  meno  garantistiche  da  quelle  individuate
dall'art.  22  citato   non   possano   essere   integrate   in   via
interpretativa o giurisprudenziale, ma debbano essere  sottoposte  al
vaglio di legittimita' costituzionale della Corte. 
    E' il caso di rilevare come proprio la circostanza che la  Corte,
nelle  citate  sentenze  282/2000   e   14/2012,   abbia   dichiarato
l'illegittimita'   costituzionale    anziche'    adottare    pronunce
interpretative di rigetto induce  a  ritenere  non  applicabile  alla
presente  fattispecie  la  soluzione  adottata  da   una   pronuncia,
precedente alle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, di questo  stesso
Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Sicilia - Palermo, Sez. I, 26
marzo 1998, n. 492), che aveva invece ritenuto  che  il  procedimento
per l'istituzione delle  riserve  potesse  essere  integrato  con  le
disposizioni di cui agli artt. 8 e 9 della LR 10/1991, relativi  alla
comunicazione  di  avvio  del   procedimento,   nei   confronti   del
proprietario del  bene  costituito  in  riserva  ed  in  ragione  del
peculiare effetto "vincolistico" conseguente. 
    L'accoglimento della censura del Comune ricorrente  non  potrebbe
quindi  che  passare  attraverso  una  pronuncia  di   illegittimita'
costituzionale della LR 98/1981  nella  parte  in  cui  si  ponga  in
contrasto con il citato art. 22. 
    A tal fine, pur avendo la Corte costituzionale affermato  che  le
norme fondamentali di riforma economico-sociale «...in base  all'art.
14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, costituiscono  un
limite anche  all'esercizio  delle  competenze  legislative  di  tipo
esclusivo...» (sentenza 8 maggio 1995, n. 153;  analogamente,  CGARS,
Sez. consultiva, 10 dicembre  1996,  n.  588),  occorre  pero'  darsi
carico della  questione  circa  l'applicabilita'  dell'art.  22  alla
legislazione della Regione Siciliana, in considerazione del  disposto
del comma 2 di tale articolo, secondo  cui  devono  essere  «...Fatte
salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale...». 
    Anzitutto, giova evidenziare come la stessa Corte costituzionale,
trattando della citata LR Siciliana 98/1981,  ha  recentemente  avuto
modo di precisare come «...si  tratta  all'evidenza  della  normativa
emanata - peraltro cosi' come successivamente fatto, in  applicazione
della legge-quadro n. 394 del 1991, da  diverse  altre  Regioni -  al
fine di regolare la istituzione  dei  parchi  naturali  di  rilevanza
regionale...» (sentenza 23 gennaio 2009, n. 12). 
    Nella stessa  sentenza,  riaffermando  quanto  gia'  statuito  in
precedenza (sentenza 14 novembre 2007, n. 380),  la  Corte  ha  anche
precisato  come  «...nello  statuto  speciale"  non   si   rinvengono
disposizioni  che  prevedono,  in  materia,   considerata   nel   suo
complesso, di ambiente  ed  ecosistema,  una  disciplina  derogatoria
rispetto a quella stabilita, in  via  generale,  dal  secondo  comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost....». 
    Pertanto, l'inciso  riferito  alle  competenze  delle  regioni  a
statuto speciale deve essere letto nel senso evidenziato dalla citata
sentenza 380/2007, secondo cui la competenza legislativa  in  materia
di  "tutela  dell'ambiente",  in  ragione   di   una   configurazione
dell'ambiente  come   una   sorta   di   materia   trasversale,   pur
presentandosi «sovente connessa e intrecciata  inestricabilmente  con
altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sent. n. 32  del
2006),  rientra  nella  competenza  esclusiva  dello  Stato  in  base
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,  anche  se  cio'  non
esclude il concorso di normative regionali, volte al conseguimento di
finalita' di tutela ambientale (sentenza n. 247 del  2006);  su  tali
presupposti,  la  Corte  ha  quindi  ritenuto  che  «...  non   trova
fondamento la tesi della ricorrente  [Regione  Siciliana]  circa  una
competenza legislativa in materia di ambiente che le  deriverebbe  da
specifiche disposizioni dello statuto  di  autonomia.  Le  competenze
previste dall'art. 14, lettere f), i), e n), e dall'art. 17,  lettera
b), dello  statuto  riguardano  importanti  settori  che  afferiscono
all'ambiente, ma non lo esauriscono...». 
    Pertanto, deve ritenersi  l'applicabilita'  dell'art.  22  citato
anche nell'ambito della regione Sicilia. 
    Infine, il Collegio ritiene che le censure  di  travisamento  dei
fatti e difetto di motivazione dedotte nell'ambito del motivo di  cui
si tratta siano fondate se ed in quanto sia  fondata  la  censura  di
esclusione  del  Comune  dalla  partecipazione  al  procedimento,  in
quanto,  per  espressa  prospettazione  di  parte  ricorrente  «...Il
mancato coinvolgimento dell'Ente locale (...) oltre a  costituire  ex
se motivo di illegittimita' per violazione della normativa rubricata,
comportato l'impossibilita di tenere nel dovuto conto (gli  interessi
di sviluppo del territorio e le istanza di sviluppo  socio  economico
di cui l'Ente locale e'  portatore  esponenziale...»  (ricorso,  pag.
14). 
    Il motivo di cui si discute non puo' quindi essere  deciso  senza
sollevare, d'ufficio, questione di legittimita' costituzionale che il
Collegio ritiene, per quanto esposto, rilevante e non  manifestamente
infondata. Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953,  n.  87,
deve quindi essere disposta la sospensione del giudizio  in  corso  e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa  proposta  e
non   manifestamente   infondate   le   questioni   di   legittimita'
costituzionale degli articoli 3, comma 1, lett. e), 6, comma 1, e 28,
commi 1 e 2, della legge della Regione Siciliana 6  maggio  1981,  n.
98, in relazione all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394; 
    sospende  il  giudizio  in  corso,  riservando   ogni   ulteriore
decisione all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale; 
    dispone  l'immediata  trasmissione  degli  atti,  a  cura   della
Segreteria, alla Corte costituzionale; 
    ordina che la presente ordinanza sia  notificata,  a  cura  della
Segreteria, a tutte le parti in causa ed al Presidente  della  Giunta
regionale della regione Siciliana e che sia comunicata al  Presidente
del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera dei  deputati
ed al Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana. 
 
        Cosi' deciso in Catania nelle camere di consiglio dei  giorni
5 dicembre 2012 e 30 gennaio 2013. 
 
                      Il Presidente: Veneziano 
 
 
                                              L'estensore: Spampinato