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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 328  del  2013,  proposto  da:  Domenico  Cordiani,
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Bracciani,  con  domicilio
eletto presso il suo studio in Torino, via G. Giusti, 3; 
    Contro Ministero dell'interno,  in  persona  del  Ministro  p.t.,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura  Distrettuale  dello
Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45; 
    E con l'intervento di ad opponendum: 
        Stanley International  Betting  Limited  e  Stanleybet  Malta
Limited, in persona dei legali rappresentanti p.t.,  rappresentate  e
difese  dagli  avv.ti  Daniela  Agnello  e  Massimiliano  Mura,   con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Mauro  Milan  in  Torino,
via Buozzi, 3; 
    Per l'annullamento  del  provvedimento  datato  4  febbraio  2013
(notificato il 28 febbraio 2013), con cui il Questore della Provincia
di   Torino   ha   respinto    l'istanza    mirata    all'ottenimento
dell'autorizzazione ex art. 88 del RD 18 giugno 1931, n. 773. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visto  l'atto  di  costituzione   in   giudizio   del   Ministero
dell'Interno;   Visto   l'intervento   ad   opponendum   di   Stanley
International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited, 
    Relatore nella camera di consiglio del giorno 8  maggio  2013  la
dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    I. Premesse in fatto 
    Il sig. Cordiani Domenico, intendendo esercitare nei locali  siti
in  Torino,  via  Stradella  n.  225  l'attivita'   di   raccolta   e
trasmissione dati inerenti scommesse su eventi sportivi per conto del
bookmaker austriaco SKS365 Group GmbH, munito di  licenza  rilasciata
dal competente ufficio del suo Stato di appartenenza, ha  rivolto  al
Questore   della   Provincia   di   Torino   istanza   di    rilascio
dell'autorizzazione ex art. 88 TULPS. 
    L'Amministrazione,  a  seguito  di  comunicazione  di  avvio  del
procedimento, ha respinto  tale  domanda  per  mancanza  in  capo  al
richiedente  ed  al  soggetto  ad  esso  collegato   della   apposita
concessione rilasciata dallo Stato Italiano per l'organizzazione e la
gestione di scommesse. 
    Contro tale diniego il sig. Cordiani ha proposto ricorso  dinanzi
al TAR Piemonte, corredando  la  sua  domanda  anche  della  relativa
istanza cautelare. 
    Sono intervenute ad opponendum la Stanley  International  Betting
Limited  e  la  Stanleybet  Malta  Limited   (societa'   concorrenti,
rispettivamente inglese e maltese,  legittimate  in  base  a  recenti
pronunce  della  Corte  di  Giustizia  e  dei  giudici  nazionali  ad
esercitare la raccolta  e  la  gestione  delle  scommesse  anche  sul
territorio italiano) eccependo, in  via  preliminare,  l'incompetenza
del TAR adito ai sensi dell'art. 135  c.  1  lett.  q-quater  c.p.a.,
cosi' come novellato dalla l.n. 44/2012, che  prevede  la  competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio,  Sede  di  Roma,  per  le  "le
controversie   aventi   ad    oggetto    i    provvedimenti    emessi
dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di  Stato  in  materia  di
giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi  dall'Autorita'
di polizia relativi al  rilascio  di  autorizzazioni  in  materia  di
giochi pubblici con vincita in denaro" e, nel merito,  l'infondatezza
del ricorso. 
    Si e' costituito in giudizio  anche  il  Ministero  dell'Interno,
chiedendo il rigetto delle pretese del ricorrente. 
    A seguito della camera di consiglio dell'8.05.2013,  fissata  per
l'esame della sospensiva, il Tribunale si e' riservato la decisione. 
    Il Collegio ritiene indispensabile, per decidere  se  trasmettere
gli  atti  al  TAR  Lazio,  sollevare   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 135 c. 1 lett. q-quater c.p.a.  nella  parte
relativa alla previsione della competenza funzionale inderogabile del
TAR Lazio anche per i provvedimenti "emessi dall'Autorita' di polizia
relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi  pubblici
con vincita in denaro" per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111
della Costituzione. 
    II. Rilevanza 
    Dubitando della legittimita' costituzionale dell'art.  135  c.  1
lett. q-quater c.p.a., il Tribunale reputa di dover sollevare  subito
la questione, prima di qualsiasi altra decisione, non potendo, da  un
lato,  ovviamente,  piu'  farlo  una  volta   spogliatosi,   con   la
trasmissione degli atti di causa al TAR Lazio, in applicazione  delle
disposizioni  sospettate  di  incostituzionalita',   della   potestas
decidendi e non potendo, d'altro canto, neppure decidere, allo stato,
sulla sospensiva, visto il dettato del c. 2 dell'art. 15  c.p.a.  per
cui "in ogni  caso  il  giudice  decide  sulla  competenza  prima  di
provvedere sulla domanda cautelare e, se  non  riconosce  la  propria
competenza ai sensi degli articoli 13 14, non decide sulla stessa". 
    Da qui la rilevanza, come detto,  della  questione,  intesa  come
pregiudizialita' della sua soluzione per ogni determinazione  che  il
Tribunale e' chiamato ad assumere. 
    Deve, in verita', ritenersi rilevante, ai sensi e per gli effetti
del citato articolo 23, comma 2, legge n. 87/1953,  non  soltanto  la
questione che involge la normativa applicabile per la definizione del
giudizio nel merito (che cioe' regola il merito dei rapporti  dedotti
in  giudizio),  bensi'  anche  quella  che  riguarda  le  regole  che
disciplinano il processo, ed, in primo luogo, le norme che delimitano
i poteri del Giudice. 
    A tale concetto ampio di rilevanza appaiono ispirarsi, del resto,
anche diverse decisioni della Corte Costituzionale, fra le  quali  la
sentenza n. 137 del  1983,  secondo  la  quale  "la  pregiudizialita'
necessaria della questione di  legittimita'  costituzionale  rispetto
alla decisione  del  giudizio  a  quo  va  intesa  considerando  tale
decisione come conclusione di un itinerario logico ciascuno  dei  cui
passaggi   necessari   puo'   dar   luogo   ad   un   incidente    di
costituzionalita',  ogni  qual  volta   il   Giudice   dubiti   della
legittimita' costituzionale delle disposizioni normative che, in quel
momento,  e'  chiamato  ad  applicare  per  la  prosecuzione  e/o  la
definizione del giudizio". 
    III. I dubbi di costituzionalita' e la non manifesta infondatezza
degli stessi 
    Per evidenziare la particolarita' dell'ipotesi  de  qua  rispetto
alle tante altre disposizioni attributive della cognizione  esclusiva
di determinate controversie al TAR centrale, giudicate  spesso  dalla
Corte Costituzionale conformi al dettato della Carta fondamentale, e'
utile   ricostruire   brevemente   l'evoluzione   della    competenza
"funzionale inderogabile" del TAR Lazio. 
    Le leggi processuali anteriori al codice, e segnatamente la legge
istitutiva dei tribunali amministrativi  regionali,  non  contenevano
una disciplina generale su di essa. 
    La l. 6 dicembre 1971 n. 1034, all'art. 3, ripartiva, infatti, la
competenza per territorio fra i vari tribunali regionali, prevedendo,
al co. 3, una competenza residuale del TAR con sede a Roma,  per  gli
atti statali. Contenuto  analogo  presenta  oggi  l'art.  13  c.p.a.,
eccezion fatta per gli effetti scaturenti dalla  proposizione'  della
lite presso un giudice incompetente, atteso  che  innovativamente  il
Codice ha optato per il regime della inderogabilita' della competenza
territoriale. L'introduzione di ipotesi di competenza  (intesa  come)
funzionale a favore, pressoche' esclusivamente, del Tar  Lazio,  sede
di Roma, prende avvio negli anni '90 ed avviene per la prima volta ad
opera della 1. 12 aprile 1990, n. 74,  il  cui  art.  4,  sostituendo
l'art. 17, 1. 24 marzo 1958, n. 195  sul  Consiglio  Superiore  della
Magistratura  (che  nella  sua  originaria  formulazione   disponeva:
"Contro i predetti provvedimenti [quelli riguardanti  i  magistrati],
e'  ammesso  ricorso  al   Consiglio   di   Stato   per   motivi   di
legittimita'"), cosi' disponeva: "Contro i predetti provvedimenti  e'
ammesso ricorso in primo grado al tribunale amministrativo  regionale
del Lazio per motivi di legittimita'. Contro le  decisioni  di  prima
istanza e' ammessa l'impugnazione al Consiglio di Stato". 
    Questa normativa, che per prima ha introdotto  una  significativa
deroga al principio della  territorialita',  stabilendo  una  vera  e
propria ipotesi di competenza funzionale, non derogabile  su  accordo
delle parti, e' stata ritenuta dalla Corte Costituzionale  -  cui  la
questione era stata rimessa  dal  Tar  Sicilia  -  non  contraria  al
dettato costituzionale (sent. n. 189 del 22 aprile 1992). 
    In particolare la Corte, nell'escludere il contrasto della  norma
con gli artt. 3, 24 e 125 Cost., valorizzo' la particolare  posizione
che il Consiglio Superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale della Repubblica e  nell'organizzazione  dei  pubblici
poteri ed il peculiare  status  rivestito  dai  magistrati  ordinari,
particolare e differenziato,  rispetto  alla  categoria  degli  altri
pubblici dipendenti. 
    Poco dopo la normativa concernente i magistrati ordinari,  la  l.
10 ottobre 1990 n. 287,  all'art.  33,  riconduceva  alla  competenza
funzionale del TAR centrale  i  provvedimenti  emessi  dall'Autorita'
Garante per la concorrenza ed il mercato. 
    In verita',  in  ambedue  le  ipotesi  predette,  sarebbe  stata,
comunque,  individuabile  anche  una  cognizione   "originaria"   del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio - poiche' sia il CSM che
l'Autorita' Garante per la concorrenza ed il  mercato  hanno  sede  a
Roma - donde la particolarita' dell'attribuzione della competenza  in
tali casi starebbe, piuttosto, nella sua natura non derogabile. 
    Successivamente numerose e variegate  tipologie  di  controversie
sono state ascritte alla competenza funzionale del TAR Lazio (anche a
prescindere dalla sede dell'Autorita' emanante), sino a giungere alla
positivizzazione, con l'art.  14  c.p.a.,  di  un'autonoma  categoria
concettuale, cui fa  da  pendant  un  lungo  elenco  di  controversie
contenuto nell'art. 135 c.p.a., composto da ben diciotto punti (dalla
lett. a) alla lett. q-quater). 
    L'art. 135 c.p.a. ricomprende, cosi', una  congerie  nutritissima
di fattispecie (una  delle  quali,  quella  in  materia  di  sanzioni
irrogate  dalla  CONSOB,  prevista  da  una  parte  della  lett.   c,
dichiarata gia' incostituzionale con  sent.  n.  162  del  27  giugno
2012),  posto  che  -  a  parte  l'evenienza  della  connessione  fra
controversie, non legislativamente affrontata, che ha portato  ad  un
ulteriore incremento delle liti da incardinare presso il TAR Lazio  -
sotto  le  varie  lettere  del  catalogo  sono  spesso  incluse  piu'
tipologie di controversie (cosi', ad esempio, sub  lett.  a,  insieme
alle controversie relative ai provvedimenti riguardanti i  magistrati
ordinari, vi sono quelle  relative  ai  provvedimenti  riguardanti  i
magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza  della
Giustizia Amministrativa). 
    Cosi'  sinteticamente  ricordata  la  storia   della   competenza
esclusiva inderogabile  del  TAR  Lazio,  il  Collegio  dubita  della
legittimita'  costituzionale   della   previsione   codicistica   che
attribuisce  al  TAR  centrale  la   competenza   a   giudicare   dei
provvedimenti emessi dall'Autorita' di Polizia relativi  al  rilascio
di autorizzazioni in  materia  di  giochi  pubblici  con  vincita  in
denaro. 
    Tale norma, in base alla  quale  l'impugnazione  del  diniego  di
autorizzazione ex art. 88 TULPS da parte del  Questore  di  Torino  -
oggetto del giudizio a quo - e' devoluta al TAR Lazio, lede, in primo
luogo, il canone, desumibile dall'art. 3 Cost., di  ragionevolezza  e
di coerenza dell'ordinamento giuridico, in mancanza  di  una  ragione
giustificatrice valida (ossia  compatibile  con  la  Costituzione)  e
sufficiente per disporre la deroga. 
    A differenza  della  competenza  funzionale  inderogabile  per  i
provvedimenti dell'Amministrazione Autonoma dei  Monopoli  di  Stato,
che  potrebbe   giustificarsi   in   base   al   carattere   centrale
dell'Autorita' emanante,  nel  caso  dei  provvedimenti  delle  varie
Questure emessi a seguito della verifica  dell'assenza,  in  capo  ai
richiedenti la licenza per la raccolta di scommesse, delle condizioni
ostative previste dalla legge, l'attribuzione della cognizione ad  un
unico giudice centrale non  prossimo  alla  vicenda  contenziosa  non
appare, infatti, rispondere ad alcuna esigenza di  giustizia  ne'  ad
alcuna situazione di particolare emergenza - come ad es. nell'ipotesi
delle misure dettate per il settore dei rifiuti - ne', infine, ad  un
peculiare "status" dei richiedenti i provvedimenti  autorizzatori  (i
gestori  dei  centri  di  raccolta  scommesse),  che   non   sembrano
necessitare di un diverso trattamento rispetto  agli  altri  soggetti
che  domandano  all'Amministrazione  un'altra  licenza  di   pubblica
sicurezza, come ad es. il porto d'armi. 
    Per il  giudizio  su  provvedimenti  come  quello  impugnato  dal
ricorrente potrebbe, anzi,  risultare  utile  ad  una  piu'  profonda
comprensione della  controversia  il  peculiare  legame  del  Giudice
decentrato con la realta' del luogo. 
    La previsione dell'art. 135 c. 1  lett.  q-quater  risulta,  poi,
incoerente  anche  rispetto  ad  altra  norma  costituzionale,  ossia
all'art.  125  Cost..  Questa  norma  sancisce   il   principio   del
decentramento a livello regionale della giurisdizione amministrativa,
nell'ottica di una necessaria prossimita' del giudice ai fatti di cui
e' chiamato a conoscere. 
    Come e' noto, dai lavori preparatori  dell'art.  125  (originario
co.  2),  si  ricava  l'intenzione  dei   Costituenti   di   adeguare
l'organizzazione   della   giustizia   amministrativa   alla   mutata
articolazione  del  decentramento   politico   territoriale   e,   in
particolare al ruolo centrale che l'ente  Regione  era  destinato  ad
assumere, nella piena convinzione che  "la  giustizia  amministrativa
quanto e' piu' periferica tanto piu' risponde alle esigenze popolari"
(A.C., 4363, intervento di  Musolino  nella  seduta  del  4  dicembre
1947). 
    Se pure, dunque, si vuole  escludere  -  come  la  giurisprudenza
costituzionale ha gia' piu' volte fatto: da ult. sent. n.  117/12  -,
con riferimento alla magistratura in genere, che il termine  "giudice
naturale" di cui all'art. 25  Cost.  presenti  una  valenza  autonoma
rispetto al carattere della sua precostituzione per legge,  dovendosi
piuttosto l'espressione ritenersi in tutto corrispondente a quella di
"giudice precostituito per legge" con la quale si salda  in  endiade,
per la giustizia amministrativa il concetto di "giudice naturale" non
puo' che assumere una portata diversa per  lo  speciale  assetto  dei
giudici di primo grado sul  territorio  voluto  dal  titolo  V  della
Costituzione. 
    Ne consegue che la competenza  dei  giudici  amministrativi  deve
essere non solo predeterminata dalla legge,  ma  deve  rispettare  il
principio di  naturalita'  come  desumibile  dal  combinato  disposto
dell'art. 25 e dell'art.  125,  nel  senso  di  una  sicura  maggiore
idoneita' del giudice individuato su base  regionale  a  fornire  una
risposta di giustizia adeguata. 
    Tra l'altro il sistema della giustizia amministrativa non gode  -
come quello della giustizia ordinaria - di una  capillare  diffusione
degli organi  giudicanti  sull'intero  territorio  nazionale,  ma  si
articola  appunto,  per  espresso  dettato  costituzionale,  su  base
regionale, con un solo ufficio situato nel capoluogo di ogni  Regione
e con la possibilita' di istituzione  di  alcune  sedi  staccate.  La
deroga al criterio della competenza  territoriale  in  favore  di  un
unico altro Tribunale, individuato in base alla sua allocazione nella
capitale della Repubblica muta, allora, totalmente la prospettiva  di
un sistema articolato su base regionale, id est non  verticistico  ed
accentrato, ed altera profondamente l'equilibrio del controllo  sugli
atti amministrativi, pensato dai Costituenti sicuramente  in  maniera
svincolata dalla specializzazione per singole materie (contrariamente
a quanto, invece, consentito per l'autorita'  giudiziaria  ordinaria:
art. 102, co. 2, Cost.). 
    Quanto argomentato a tal proposito dalla Corte nel  1992  appare,
dunque, a questo giudice, meritevole di  una  rinnovata  riflessione,
soprattutto alla luce dell'evoluzione subita Sia  dal  sistema  delle
autonomie locali (in dipendenza della riforma del Titolo  V,  attuata
con L. Cost. 18 ottobre 2001, n.  3),  sia  dal  sistema  processuale
amministrativo: l'affermazione secondo cui il sistema della giustizia
amministrativa  "consta  di  numerosi  gangli  periferici  e  di  uno
centrale, che con quelli e' collegato" non riflette adeguatamente  il
dettato  dell'art.  125  Cost.,  il  quale   non   prevede;   invero,
differenziazione di sorta tra gli organi di giustizia  amministrativa
di primo grado e non contempla un tribunale centrale,  di  diversa  o
maggiore  importanza,  cui  contrapporre  "gangli   periferici"   (in
verita', di fatto, neppure particolarmente numerosi,  dato  anche  il
notevole  aumento  del  contenzioso,  specie  in  primo  grado),   ma
piuttosto riconosce  pari,  oltre  che  piena,  dignita'  a  tutti  i
Tribunali amministrativi regionali. 
    Si aggiunga,  con  riferimento  al  canone  della  ragionevolezza
appena esaminato, che, ad avviso di questo  giudice,  i  due  aspetti
appena vagliati si intersecano e si  compensano:  se  il  TAR.  Lazio
fosse da qualificare come un giudice di competenza centrale,  si'  da
ritenere  legittime  le  norme  che  ne  accrescono   la   competenza
(generalizzando  una  sorta  di  legittima  suspicione  che  porti  a
ritenere  inidoneo  il  Tribunale  territoriale  a  decidere   talune
tipologie di cause), dovra' assumere maggior pregnanza il  fondamento
giustificativo di queste scelte derogatorie in  base  agli  interessi
che esse coinvolgono, specie laddove la competenza del TAR Lazio  non
dovesse  venire  comunque  in  rilievo  secondo  il  criterio   della
competenza  territoriale,  pena  una  grave  incoerenza   sistematica
dell'istituto della competenza funzionale inderogabile  ex  art.  14,
co. 1, c.p.a.. 
    Ritiene, inoltre, questo Tribunale che la scelta del  legislatore
di attribuire (anche) le controversie sugli  atti  dell'Autorita'  di
Polizia concernenti  le  autorizzazioni  in  materia  di  giochi  con
vincite in denaro alla competenza esclusiva del TAR Lazio si ponga in
contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost.. 
    La concentrazione in un unico ufficio  giudiziario  (il  TAR  con
sede in Roma) rende assai piu' difficoltoso l'esercizio concreto  del
diritto di difesa e confligge con il canone della ragionevole  durata
del processo. 
    Per un verso, infatti, si costringe colui che  intende  agire  (o
resistere) a tutela della propria posizione soggettiva ad  affrontare
spese ulteriori ed aggiuntive, rispetto a quelle gia'  molto  elevate
richieste comunque per l'accesso alla giustizia (anche  a  causa  dei
continui aumenti del contributo unificato), rendendo cosi' gravoso ed
ostacolando in  modo  eccessivo  l'utile  esercizio  del  diritto  di
difesa, specie se si considera che la nuova  disciplina  premette  la
verifica  della  competenza  anche  alla  decisione   sulla   domanda
cautelare,  e  si  rischia  di  rendere  piu'  difficoltosa  e   meno
tempestiva   anche   la   difesa   processuale   dell'Amministrazione
resistente; dall'altro, l'incremento smisurato di  vario  contenzioso
presso un unico TAR, presso il quale  si  concentrano  gia'  numerose
liti "ordinarie", rende inevitabilmente sempre piu'  lungo  il  tempo
medio  di  durata  dei  relativi   processi,   con   gravi   ricadute
sull'efficienza dell'intero Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale
pure gravano i costi dei risarcimenti ex lege Pinto. 
    IV. Conclusioni 
    Per tutte le esposte considerazioni, deve, dunque, sollevarsi  la
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 135 c. 1 lett.
q-quater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della competenza
funzionale inderogabile del  TAR  Lazio  anche  per  i  provvedimenti
"emessi  dall'Autorita'  di   polizia   relativi   al   rilascio   di
autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita  in  denaro"
per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della Costituzione. 
    Deve, pertanto, essere disposta la trasmissione degli  atti  alla
Corte Costituzionale per la decisione  della  predetta  questione  di
legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe  e  rinviando  la  trattazione  della  domanda
cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione
degli atti da parte della Corte Costituzionale.

 
                               P.Q.M. 
 
    Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23  della  legge  11
marzo 1953, n. 87; 
    Ritenuta la rilevanza  e  la  non  manifesta  infondatezza  della
questione di legittimita'  costituzionale  dell'art.  135,  comma  1,
lett. q-quater c.p.a. nella  parte  relativa  alla  previsione  della
competenza  funzionale  inderogabile  del  TAR  Lazio  anche  per   i
provvedimenti "emessi dall'Autorita' di polizia relativi al  rilascio
di autorizzazioni in  materia  di  giochi  pubblici  con  vincita  in
denaro" per  violazione  degli  articoli  3,  125,  24  e  111  della
Costituzione, 
    - dispone la sospensione del presente giudizio e la  trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale, rinviando la trattazione  della
domanda cautelare alla prima  camera  di  consiglio  successiva  alla
restituzione degli atti da parte della Corte Costituzionale; 
    - ordina che la presente ordinanza sia notificata, a  cura  della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei Ministri  e  che  sia  comunicata  al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della  Camera
dei Deputati; 
        Cosi' deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 8
maggio 2013. 
 
                       Il Presidente: Salamone 
 
 
                       L'estensore: Fratamico