N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 2013
Ordinanza del 15 giugno 2013 emessa dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Galasso Giuseppe contro Ministero dell'interno, Stanley International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited.. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro - Devoluzione alla competenza funzionale ed inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata del processo - Lesione del principio di pari dignita' degli organi di giustizia amministrativa di primo grado. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 135, comma 1, lett. q-quater). - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 125.(GU n.42 del 16-10-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINIATRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 329 del 2013, proposto da: Giuseppe Galasso, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Bracciani, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via G. Giusti, 3; Contro Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45; e con l'intervento di, ad opponendum: Stanley International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentate e difese dagli avv.ti Daniela Agnello e Massimiliano Mura, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Mauro Milan in Torino, via Buozzi, 3; Per l'annullamento del provvedimento datato 15 febbraio 2013 (notificato il 6 marzo 2013), con cui il Questore della Provincia di Torino ha respinto l'istanza mirata all'ottenimento dell'autorizzazione ex art. 88 del RD 18 giugno 1931, n. 773. Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno; Visto l'intervento ad opponendum di Stanley International Betting Limited e Stanleybet Malta Limited; Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 la dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; I. Premesse in fatto Il sig. Galasso Giuseppe, intendendo esercitare nei locali siti in Orbassano, Piazza Martiri della Liberta' n. 2 l'attivita' di raccolta e trasmissione dati inerenti scommesse su eventi sportivi per conto del bookmaker austriaco SKS365 Group GmbH, munito di licenza rilasciata dal competente ufficio del suo Stato di appartenenza, ha rivolto al Questore della Provincia di Torino istanza di rilascio dell'autorizzazione ex art. 88 TULPS. L'Amministrazione, a seguito di preavviso di diniego, ha respinto tale domanda per mancanza in capo al richiedente ed al soggetto ad esso collegato della apposita concessione rilasciata dallo Stato Italiano per l'organizzazione e la gestione di scommesse. Contro tale diniego il sig. Galasso ha proposto ricorso dinanzi al TAR Piemonte, corredando la sua domanda anche della relativa istanza cautelare. Sono intervenute ad opponendum la Stanley International Betting Limited e la Stanleybet Malta Limited (societa' concorrenti, rispettivamente inglese e maltese, legittimate in base a recenti pronunce della Corte di Giustizia e dei giudici nazionali ad esercitare la raccolta e la gestione delle scommesse anche sul territorio italiano) eccependo, in via preliminare, l'incompetenza del TAR adito ai sensi dell'art. 135 comma 1 lett. q-quater c.p.a., cosi' come novellalo dalla legge n. 44/2012, che prevede la competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, Sede di Roma, per le «le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro» e, nel merito, l'infondatezza del ricorso. Si e' costituito in giudizio anche il Ministero dell'Interno, chiedendo il rigetto delle pretese del ricorrente. A seguito della camera di consiglio dell'8 maggio 2013, fissata per l'esame della sospensiva, il Tribunale si e' riservato la decisione. Il Collegio ritiene indispensabile, per decidere se trasmettere gli atti al TAR Lazio, sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135 comma 1 lett. q-quater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i provvedimenti «emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro» per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della Costituzione. II. Rilevanza Dubitando della legittimita' costituzionale dell'art. 135 comma 1 lett. q-quater c.p.a., il Tribunale reputa di dover sollevare subito la questione, prima di qualsiasi altra decisione, non potendo, da un lato, ovviamente, piu' farlo una volta spogliatosi, con la trasmissione degli atti di causa al TAR Lazio, in applicazione delle disposizioni sospettate di incostituzionalita', della potestas decidendi e non potendo, d'altro canto, neppure decidere, allo stato, sulla sospensiva, visto il dettato del comma 2 dell'art. 15 c.p.a. per cui «in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria competenza ai sensi degli articoli 13 14, non decide sulla stessa». Da qui la rilevanza, come detto, della questione, intesa come pregiudizialita' della sua soluzione per ogni determinazione che il Tribunale e' chiamato ad assumere. Deve, in verita', ritenersi rilevante, ai sensi e per gli effetti del citato articolo 23, comma 2, legge n. 87/1953, non soltanto la questione che involge la normativa applicabile per la definizione del giudizio nel merito (che cioe' regola il merito dei rapporti dedotti in giudizio), bensi' anche quella che riguarda le regole che disciplinano il processo, ed, in primo luogo, le norme che delimitano i poteri del Giudice. A tale concetto ampio di rilevanza appaiono ispirarsi, del resto, anche diverse decisioni della Corte Costituzionale, fra le quali la sentenza n. 137 del 1983, secondo la quale «la pregiudizialita' necessaria della questione di legittimita' costituzionale rispetto alla decisione del giudizio a quo va intesa considerando tale decisione come conclusione di un itinerario logico ciascuno dei cui passaggi necessari puo' dar luogo ad un incidente di costituzionalita', ogni qual volta il Giudice dubiti della legittimita' costituzionale delle disposizioni normative che, in quel momento, e' chiamato ad applicare per la prosecuzione e/o la definizione del giudizio». III. I dubbi di costituzionalita' e la non manifesta infondatezza degli stessi Per evidenziare la particolarita' dell'ipotesi de qua rispetto alle tante altre disposizioni attributive della cognizione esclusiva di determinate controversie al TAR centrale, giudicate spesso dalla Corte Costituzionale conformi al dettato della Carta fondamentale, e' utile ricostruire brevemente l'evoluzione della competenza «funzionale inderogabile» del TAR Lazio. Le leggi processuali anteriori al codice, e segnatamente la legge istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, non contenevano una disciplina generale su di essa. La legge 6 dicembre 1971 n. 1034, all'art. 3, ripartiva, infatti, la competenza per territorio fra i vari tribunali regionali, prevedendo, al comma 3, una competenza residuale del TAR con sede a Roma, per gli atti statali. Contenuto analogo presenta oggi l'art. 13 c.p.a., eccezion fatta per gli effetti scaturenti dalla proposizione della lite presso un giudice incompetente, atteso che innovativamente il Codice ha optato per il regime della inderogabilita' della competenza territoriale. L'introduzione di ipotesi di competenza (intesa come) funzionale a favore, pressoche' esclusivamente, del Tar Lazio, sede di Roma, prende avvio negli anni '90 ed avviene per la prima volta ad opera della legge 12 aprile 1990, n. 74, il cui art. 4, sostituendo l'art. 17, legge 24 marzo 1958, n. 195 sul Consiglio Superiore della Magistratura (che nella sua originaria formulazione disponeva: «Contro i predetti provvedimenti [quelli riguardanti i magistrati], e' ammesso ricorso al Consiglio di Stato per motivi di legittimita'»), cosi' disponeva: «Contro i predetti provvedimenti e' ammesso ricorso in primo grado al tribunale amministrativo regionale del Lazio per motivi di legittimita'. Contro le decisioni di prima istanza e' ammessa l'impugnazione al Consiglio di Stato». Questa normativa, che per prima ha introdotto una significativa deroga al principio della territorialita', stabilendo una vera e propria ipotesi di competenza funzionale, non derogabile su accordo delle parti, e' stata ritenuta dalla Corte Costituzionale - cui la questione era stata rimessa dal Tar Sicilia - non contraria al dettato costituzionale (sent. n. 189 del 22 aprile 1992). In particolare la Corte, nell'escludere il contrasto della norma con gli artt. 3, 24 e 125 Cost., valorizzo' la particolare posizione che il Consiglio Superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento costituzionale della Repubblica e nell'organizzazione dei pubblici poteri ed il peculiare status rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato, rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti. Poco dopo la normativa concernente i magistrati ordinari, la legge 10 ottobre 1990 n. 287, all'art. 33, riconduceva alla competenza funzionale del TAR centrale i provvedimenti emessi dall'Autorita' Garante per la concorrenza ed il mercato. In verita', in ambedue le ipotesi predette, sarebbe stata, comunque, individuabile anche una cognizione «originaria» del Tribunale amministrativo regionale del Lazio - poiche' sia il CSM che l'Autorita' Garante per la concorrenza ed il mercato hanno sede a Roma - donde la particolarita' dell'attribuzione della competenza in tali casi starebbe, piuttosto, nella sua natura non derogabile. Successivamente numerose e variegate tipologie di controversie sono state ascritte alla competenza funzionale del TAR Lazio (anche a prescindere dalla sede dell'Autorita' emanante), sino a giungere alla positivizzazione, con l'art. 14 c.p.a., di un'autonoma categoria concettuale, cui fa da pendant un lungo elenco di controversie contenuto nell'art. 135 c.p.a., composto da ben diciotto punti (dalla lett. a) alla lett. q-quater). L'art. 135 c.p.a. ricomprende, cosi', una congerie nutritissima di fattispecie (una delle quali, quella in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB, prevista da una parte della lett. c, dichiarata gia' incostituzionale con sent. n. 162 del 27 giugno 2012), posto che - a parte l'evenienza della connessione fra controversie, non legislativamente affrontata, che ha portato ad un ulteriore incremento delle liti da incardinare presso il TAR Lazio - sotto le varie lettere del catalogo sono spesso incluse piu' tipologie di controversie (cosi', ad esempio, sub lett. a, insieme alle controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari, vi sono quelle relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa). Cosi' sinteticamente ricordata la storia della competenza esclusiva inderogabile del TAR Lazio, il Collegio dubita della legittimita' costituzionale della previsione codicistica che attribuisce al TAR centrale la competenza a giudicare dei provvedimenti emessi dall'Autorita' di Polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro. Tale norma, in base alla quale l'impugnazione del diniego di autorizzazione ex art. 88 TULPS da parte del Questore di Torino - oggetto del giudizio a quo - e' devoluta al TAR Lazio, lede, in primo luogo, il canone, desumibile dall'art. 3 Cost., di ragionevolezza e di coerenza dell'ordinamento giuridico, in mancanza di una ragione giustificatrice valida (ossia compatibile con la Costituzione) e sufficiente per disporre la deroga. A differenza della competenza funzionale inderogabile per i provvedimenti dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, che potrebbe giustificarsi in base al carattere centrale dell'Autorita' emanante, nel caso dei provvedimenti delle varie Questure emessi a seguito della verifica dell'assenza, in capo ai richiedenti la licenza per la raccolta di scommesse, delle condizioni ostative previste dalla legge, l'attribuzione della cognizione ad un unico giudice centrale non prossimo alla vicenda contenziosa non appare, infatti, rispondere ad alcuna esigenza di giustizia ne' ad alcuna situazione di particolare emergenza - come ad es. nell'ipotesi delle misure dettate per il settore dei rifiuti - ne', infine, ad un peculiare «status» dei richiedenti i provvedimenti autorizzatori (i gestori dei centri di raccolta scommesse), che non sembrano necessitare di un diverso trattamento rispetto agli altri soggetti che domandano all'Amministrazione un'altra licenza di pubblica sicurezza, come ad es. il porto d'armi. Per il giudizio su provvedimenti come quello impugnato dal ricorrente potrebbe, anzi, risultare utile ad una piu' profonda comprensione della controversia il peculiare legame del Giudice decentrato con la realta' del luogo. La previsione dell'art. 135 comma 1 lett. q-quater risulta, poi, incoerente anche rispetto ad altra norma costituzionale, ossia all'art. 125 Cost.. Questa norma sancisce il principio del decentramento a livello regionale della giurisdizione amministrativa, nell'ottica di una necessaria prossimita' del giudice ai fatti di cui e' chiamato a conoscere. Come e' noto, dai lavori preparatori dell'art. 125 (originario comma 2), si ricava l'intenzione dei Costituenti di adeguare l'organizzazione della giustizia amministrativa alla mutata articolazione del decentramento politico territoriale e, in particolare al ruolo centrale che l'ente Regione era destinato ad assumere, nella piena convinzione che «la giustizia amministrativa quanto e' piu' periferica tanto piu' risponde alle esigenze popolari» (A.C., 4363, intervento di Musolino nella seduta del 4 dicembre 1947). Se pure, dunque, si vuole escludere - come la giurisprudenza costituzionale ha gia' piu' volte fatto: da ult. sent. n. 117/12 -, con riferimento alla magistratura in genere, che il termine «giudice naturale» di cui all'art. 25 Cost. presenti una valenza autonoma rispetto al carattere della sua precostituzione per legge, dovendosi piuttosto l'espressione ritenersi in tutto corrispondente a quella di «giudice precostituito per legge» con la quale si salda in endiade, per la giustizia amministrativa il concetto di «giudice naturale» non puo' che assumere una portata diversa per lo speciale assetto dei giudici di primo grado sul territorio voluto dal titolo V della Costituzione. Ne consegue che la competenza dei giudici amministrativi deve essere non solo predeterminata dalla legge, ma deve rispettare il principio di naturalita' come desumibile dal combinato disposto dell'art. 25 e dell'art. 125, nel senso di una sicura maggiore idoneita' del giudice individuato su base regionale a fornire una risposta di giustizia adeguata. Tra l'altro il sistema della giustizia amministrativa non gode - come quello della giustizia ordinaria - di una capillare diffusione degli organi giudicanti sull'intero territorio nazionale, ma si articola appunto, per espresso dettato costituzionale, su base regionale, con un solo ufficio situato nel capoluogo di ogni Regione e con la possibilita' di istituzione di alcune sedi staccate. La deroga al criterio della competenza territoriale in favore di un unico altro Tribunale, individuato in base alla sua allocazione nella capitale della Repubblica muta, allora, totalmente la prospettiva di un sistema articolato su base regionale, id est non verticistico ed accentrato, ed altera profondamente l'equilibrio del controllo sugli atti amministrativi, pensato dai Costituenti sicuramente in maniera svincolata dalla specializzazione per singole materie (contrariamente a quanto, invece, consentito per l'autorita' giudiziaria ordinaria: art. 102, comma 2, Cost.). Quanto argomentato a tal proposito dalla Corte nel 1992 appare, dunque, a questo giudice, meritevole di una rinnovata riflessione, soprattutto alla luce dell'evoluzione subita sia dal sistema delle autonomie locali (in dipendenza della riforma del Titolo V, attuata con L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), sia dal sistema processuale amministrativo: l'affermazione secondo cui il sistema della giustizia amministrativa «consta di numerosi gangli periferici e di uno centrale, che con quelli e' collegato» non riflette adeguatamente il dettato dell'art. 125 Cost., il quale non prevede, invero, differenziazione di sorta tra gli organi di giustizia amministrativa di primo grado e non contempla un tribunale centrale, di diversa o maggiore importanza, cui contrapporre «gangli periferici» (in verita', di fatto, neppure particolarmente numerosi, dato anche il notevole aumento del contenzioso, specie in primo grado), ma piuttosto riconosce pari, oltre che piena, dignita' a tutti i Tribunali amministrativi regionali. Si aggiunga, con riferimento al canone della ragionevolezza appena esaminato, che, ad avviso di questo giudice, i due aspetti appena vagliati si intersecano e si compensano: se il TAR Lazio fosse da qualificare come un giudice di competenza centrale, si' da ritenere legittime le norme che ne accrescono la competenza (generalizzando una sorta di legittima suspicione che porti a ritenere inidoneo il Tribunale territoriale a decidere talune tipologie di cause), dovra' assumere maggior pregnanza il fondamento giustificativo di queste scelte derogatorie in base agli interessi che esse coinvolgono, specie laddove la competenza del TAR Lazio non dovesse venire comunque in rilievo secondo il criterio della competenza territoriale, pena una grave incoerenza sistematica dell'istituto della competenza funzionale inderogabile ex art 14, comma 1, c.p.a.. Ritiene, inoltre, questo Tribunale che la scelta del legislatore di attribuire (anche) le controversie sugli atti dell'Autorita' di Polizia concernenti le autorizzazioni in materia di giochi con vincite in denaro alla competenza esclusiva del TAR Lazio si ponga in contrasto con gli artt. 24 e 111 C.ost. La concentrazione in un unico ufficio giudiziario (il TAR con sede in Roma) rende assai piu' difficoltoso l'esercizio concreto del diritto di difesa e confligge con il canone della ragionevole durata del processo. Per un verso, infatti, si' costringe colui che intende agire (o resistere) a tutela della propria posizione soggettiva ad affrontare spese ulteriori ed aggiuntive, rispetto a quelle gia' molto elevate richieste comunque per l'accesso alla giustizia (anche a causa dei continui aumenti del contributo unificato), rendendo cosi' gravoso ed ostacolando in modo eccessivo l'utile esercizio del diritto di difesa, specie se si considera che la nuova disciplina premette la verifica della competenza anche alla decisione sulla domanda cautelare, e si rischia di rendere piu' difficoltosa e meno tempestiva anche la difesa processuale dell'Amministrazione resistente; dall'altro, l'incremento smisurato di vario contenzioso presso un unico TAR, presso il quale si concentrano gia' numerose liti «ordinarie», rende inevitabilmente sempre piu' lungo il tempo medio di durata dei relativi processi, con gravi ricadute sull'efficienza dell'intero Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale pure gravano i costi dei risarcimenti ex lege Finto. IV. Conclusioni Per tutte le esposte considerazioni, deve, dunque, sollevarsi la questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 135 comma 1 lett. qquater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i provvedimenti «emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro» per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della Costituzione. Deve, pertanto, essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale per la decisione della predetta questione di legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe e rinviando la trattazione della domanda cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte Costituzionale.
P.Q.M. Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135, comma 1, lett. Q-quater c.p.a. nella parte relativa alla previsione della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i provvedimenti «emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro» per violazione degli articoli 3, 125, 24 e 111 della Costituzione, Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, rinviando la trattazione della domanda cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte Costituzionale; Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati; Cosi' deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013. Il Presidente: Salamone L'estensore: Fratamico