N. 91 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 9 ottobre 2013 (della Regione Siciliana). Imposte e tasse - Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea - Adozione delle seguenti misure: innalzamento al 65 per cento del regime di detrazione fiscale, gia' fissato al 55 per cento, per gli interventi di miglioramento dell'efficienza energetica degli edifici e la proroga della scadenza al 30 giugno fino al 31 dicembre 2013; proroga, al 31 dicembre 2013, o al 30 giugno 2014 per interventi su parti comuni di edifici condominiali, del termine di scadenza (30 giugno 2013) dell'innalzamento della percentuale di detrazione IRPEF al 50 per cento prevista per le spese di ristrutturazione edilizia, fino ad un ammontare complessivo non superiore a 96.000 euro (48.000 euro regime ordinario) per unita' immobiliare; incremento del Fondo sociale per l'occupazione e la formazione nella misura di 47,8 milioni di euro per l'anno 2013 e di 121,5 milioni di euro per il 2014, ai fini del rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga; autorizzazione di spesa di ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, di 413,1 milioni di euro per l'anno 2024 - Previsione che alle misure stesse si provveda quanto a 47,8 milioni di euro per l'anno 2013, a 194 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2014 al 2023 e a 379 milioni di euro per l'anno 2024, mediante corrispondente utilizzo delle maggiori entrate e delle minori spese derivanti dalle misure di cui sopra oltre che mediante l'eliminazione del regime agevolato IVA per i supporti integrativi a quotidiani e prodotti editoriali diversi da libri scolastici e universitari e l'applicazione del regime ordinario IVA per la somministrazione di alimenti e bevande con distributori automatici - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione della sfera di autonomia finanziaria della Regione Siciliana per la mancata esclusione dalle misure sopra menzionate del gettito dei tributi riscossi in Sicilia. - Decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 2013, n. 90, art. 21, comma 3, alinea e lett. a). - Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 37; decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2.(GU n.46 del 13-11-2013 )
Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega. Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370 presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del comma 3, alinea e lettera a) dell'art 21 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, come convertito dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, ove applicabile ricomprendendo nell'aumento di gettito derivante dalle misure previste dagli articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli art. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle nonne di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 1074 del 1965 e in particolare dell'art 2. Fatto e diritto Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 181 del 3 agosto 2013, e' stata pubblicata la legge 3 agosto 2013, n. 90 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, recante "Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche' altre disposizioni in materia di coesione sociale". Detto decreto, quale risulta convertito in legge, reca disposizioni che interessano la materia delle entrate tributarie anche di spettanza della Regione siciliana. Si fa riferimento agli articoli di seguito indicati, recanti rispettivamente: art. 14 - l'innalzamento al 65 per cento del regime di detrazione fiscale, gia' fissato al 55 per cento, per gli interventi di miglioramento dell'efficienza energetica degli edifici e la proroga della scadenza al 30 giugno 2013 fino al 31 dicembre 2013; art. 16 - la proroga, al 31 dicembre 2013, o al 30 giugno 2014 per interventi su parti comuni di edifici condominiali, del termine di scadenza (30 giugno 2013) dell'innalzamento della percentuale di detrazione IRPEF al 50 per cento (dall'ordinario 36 per cento) prevista per le spese di ristrutturazione edilizia, fino ad un ammontare complessivo non superiore a 96.000 euro (48.000 euro regime ordinario) per unita' immobiliare; art. 19 - l'eliminazione del regime agevolato IVA per i supporti integrativi a quotidiani e prodotti editoriali diversi da libri scolastici e universitari; art. 20 - l'applicazione del regime ordinario IVA per la somministrazione di alimenti e bevande con distributori automatici. Art. 21. Quantificazione e copertura di oneri. Tali oneri oltre che derivanti dagli art. 14 e 16 sono anche relativi all'incremento del Fondo sociale per l'occupazione e la formazione nella misura di 47,8 milioni di euro per l'anno 2013 e di 121,5 milioni di euro per il 2014, ai fini del rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga (art. 21, comma l) nonche' dell'autorizzazione di spesa di ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, di 413,1 milioni di euro per l'anno 2024 (art. 21, comma 2). A essi si provvede tra l'altro come disposto dal comma 3, lettera a) che recita: "quanto a 47,8 milioni di euro per l'anno 2013, a 194 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2014 al 2023 e a 379 milioni di euro per l'anno 2024, mediante corrispondente utilizzo delle maggiori entrate e delle minori spese derivanti dalle misure previste dagli articoli 14, 16, 19 e 20". Si evidenzia in particolare, quanto alle disposizioni contenute negli articoli 14 e 16 - detrazioni fiscali - che il maggiore gettito ipotizzato non e' conseguenza diretta delle agevolazioni fiscali ivi contenute che ovviamente portano ad una minore entrata, ma deriva dall'effetto indotto in termini di incentivo sugli interventi di riqualificazione energetica e ristrutturazione edilizia previsti dal medesimo provvedimento. Peraltro le maggiori entrate poste a copertura finanziaria sono quelle che derivano (rectius residuano) dalla compensazione gia' effettuata a monte (per anno di riferimento) tra maggiori entrate scaturenti dall'effetto indotto delle disposte detrazioni fiscali e le minori entrate conseguenti alle stesse detrazioni fiscali. Quanto invece alle misure introdotte dagli articoli 19 e 20 le maggiori entrate sono la diretta conseguenza dell'eliminazione del regime agevolativo sull'IVA nel settore editoriale e dell'innalzamento dell'aliquota della stessa imposta sulla somministrazione di alimenti e bevande con distributori automatici. Pertanto alla luce dell'impianto finanziario stabilito dallo Statuto di autonomia, contraddistinto dalla regola generale secondo la quale spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate ad eccezione di quelle riservate allo Stato (entrate sui tabacchi, accise sulla produzione, lotto e lotterie a carattere nazionale), la Regione da un lato e' tenuta a sopportare il costo delle agevolazioni di cui agli artt. 14 e 16 ma dall'altro si giovera' del maggior gettito che ne costituisce effetto indotto. Letti in tali termini gli articoli 14 e 16 non sembrano quindi effettuare una riduzione di risorse disponibili alla Regione siciliana, tali da compromettere l'esercizio delle funzioni di competenza. A partire dal 2014 inoltre la Regione beneficera' del maggior gettito IVA conseguente all'applicazione degli articoli 19 e 20, circostanza che ulteriormente e' atta a dimostrare che le modifiche apportate al regime dei tributi erariali non siano ex se lesive delle prerogative finanziarie della Regione siciliana. Si paventa tuttavia che con l'art. 21 si sia inteso stabilire che tutti gli aumenti di gettito suddescritti confluiscano nel bilancio statale, anche se derivanti da tributi regionali riscossi in Sicilia. Il sospetto nasce dalle procedure di calcolo evidenziate nella relazione tecnica per la copertura degli oneri, che sembrano prendere a riferimento l'intero territorio nazionale. Ne consegue che il motivo di contrasto con le norme statutarie e' cosi' individuabile non gia' con riferimento tout court all'intervento del legislatore statale sui tributi propri ma quanto alla violazione del principio di spettanza alla Regione dei tributi erariali riscossi nel proprio territorio. La lesione che deriverebbe all'autonomia finanziaria di questa Regione ove l'art. 21, comma 3, alinea e, lettera a), sia da interpretare in tal senso induce a formulare in via cautelativa la presente questione. Quanto alla non implausibilita' dell'interpretazione prospettata si consideri la mancanza di una qualunque clausola di salvaguardia o di compatibilita' che induca a ritenere le disposizioni del decreto inapplicabili agli enti a statuto speciale ove siano in contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione. Si consideri al riguardo l'apposita clausola a tal fine recata dalla legge finanziaria per il 2007, n. 296/2006, che nell'art. 1, che tra l'altro ha introdotto le detrazioni per interventi di riqualificazione energetica, ha precisato al comma 1363 "Le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle relative norme d'attuazione". Inoltre la scelta di non rimandare la reazione regionale al momento in cui lo Stato con atto applicativo pretenda effettivamente di incamerare il gettito di spettanza della Regione riposa anche sul recente precedente di codesta ecc.ma Corte che ha dichiarato inammissibile un conflitto di attribuzione per l'acquiescenza prestata dalla Regione siciliana alla norma di cui l'atto impugnato costituiva attuazione (sent. n. 144 del 2013). Invero il decreto-legge 63/2013, come convertito in legge, non contiene alcuna previsione espressa di riserva allo Stato delle maggiori entrate tributarie attese dall'applicazione delle norme da esso recate, ne' alcun riferimento ad una successiva separata contabilizzazione per essere destinate ad una specifica destinazione. Dette carenze se possono far dubitare dell'introduzione di una riserva tacita danno comunque conto dell'illegittimita' della pretesa di applicare una tale riserva. Infatti ove sulla scorta della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si tenga "conto che la riserva allo Stato di nuove entrate tributarie rappresenta un meccanismo derogatorio rispetto al principio di attribuzione alla Regione siciliana" (cfr. Sent. 348/2000) risulta in primo luogo necessario che l'eccezione al principio generale sia espressamente disposta. In ogni caso anche a ritenere, ingiustificatamente a sommesso avviso di questa difesa, che una volonta' dello Stato in tal senso possa manifestarsi con la mera quantificazione del gettito del quale si dispone l'utilizzo difettano comunque le condizioni che devono tutte sussistere per l'operativita' della riserva. Secondo la giurisprudenza costituzionale, che ne ha ripetutamente, e anche di recente (sent. 97/2013 e 142/2012) precisato necessita' e caratteri, si tratta di: a) la natura tributaria dell'entrata; b) la novita' di tale entrata; c) la destinazione del gettito «con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime». Con riferimento ai maggiori proventi fiscali che ci si attende dalla ripresa economica stimolata dalle (maggiori) agevolazioni di cui agli articoli 14 e 16 difetta palesemente il carattere di nuova entrata tributaria. Al riguardo va considerato che le agevolazioni fiscali ivi previste, che, come detto, comportano come effetto diretto minori entrate, sono state disposte anche al fine di favorire la ripresa dell'attivita' edilizia e del mercato immobiliare. Da cio' dovrebbe conseguire negli anni 2013 e 2014 un maggior gettito IRPEF, IRES, IRAP e IVA come stimato nella relazione tecnica al decreto-legge. L'incremento di gettito derivante dalle misure de quibus viene cosi' individuato nei maggiori introiti in termini di IVA e imposte dirette generati dall'incremento di investimenti nel settore determinati dalle misure medesime. La maggiori entrate ipotizzate non si configurano dunque come originate ne' da tributi nuovi ne' da aumento di aliquote di tributi esistenti. In proposito codesta ecc.ma Corte, da ultimo nella sent. n. 241/2012, ha precisato che ove una disposizione riguardi "somme gia' dovute in base alla precedente normativa fiscale" la stessa "non incide sulla legislazione fiscale previgente, non introduce alcun nuovo tributo ne' determina modificazione di aliquote; pertanto, non si verifica alcuna "novita' del provento". Per essi come pure per gli aumenti di gettito IVA derivanti dagli art. 19 e 20 manca anche la specifica destinazione a finalita' contingenti o continuative dello Stato. L'art. 21, comma 3, infatti oltre a non prevedere espressamente la riserva allo Stato della parte di tributi riscossa in Sicilia non consente nemmeno di ricollegare le relative somme al finanziamento di uno tra gli interventi indicati nell'alinea. Si consideri inoltre che la copertura delle minori entrate derivanti dagli artt. 14 e 16 e' comunque una finalita' indistinta. P. Q. M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale ritenere e dichiarare costituzionalmente illegittimo il comma 3, alinea e, lettera a) dell'art 21 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, come convertito dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, ove applicabile ricomprendendo nell'aumento di gettito derivante dalle misure previste dagli articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli art. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 1074 del 1965 e in particolare dell'art 2. Si allegano: deliberazione della Giunta Regionale di autorizzazione a ricorrere; relazione tecnica al decreto-legge. Palermo-Roma 1° ottobre 2013 Avv. Fiandaca - Avv. Valli