Alla Presidenza del Consiglio dei ministri
Alle amministrazioni centrali dello Stato
Al Consiglio di Stato
Alla Corte dei conti
All'Avvocatura Generale dello Stato
Agli uffici centrali di bilancio presso le amministrazioni centrali
Alle ragionerie territoriali dello Stato
All'Agenzia delle entrate
All'Agenzia delle dogane e dei monopoli
All'Agenzia del demanio
e, per conoscenza:
Alla Banca d'Italia
Al Dipartimento del Tesoro
Al Dipartimento delle Finanze
Al Dipartimento dell'Amministrazione generale, del personale e dei
servizi
Premessa.
In via generale, non puo' essere esclusa la circostanza per cui
un'Amministrazione dello Stato sia temporaneamente impossibilitata a
dare corso a un'ingiunzione di pagamento, sancita da un provvedimento
giurisdizionale o da un lodo arbitrale avente efficacia esecutiva,
per la momentanea carenza di disponibilita' finanziarie nel
pertinente capitolo di spesa.
Al fine di ovviare, nel rispetto dei diritti del creditore gia'
riconosciuti in sede contenziosa, alla suddetta problematica, la
vigente normativa consente, in presenza di determinati presupposti,
al dirigente responsabile di emettere uno speciale ordine di
pagamento (di seguito, SOP) rivolto alla tesoreria dello Stato (Banca
d'Italia), con il quale chiede alla stessa di effettuare il pagamento
registrandolo in conto sospeso, in attesa della regolarizzazione
contabile che avverra' non appena saranno rese disponibili le
necessarie risorse sul pertinente capitolo. Si tratta di un
procedimento speciale - fondamentalmente correlato a situazioni di
emergenza, dovendo limitare tali operazioni, costituenti partite in
conto sospeso, nei soli casi dovuti e per il tempo strettamente
necessario - finalizzato, tra l'altro, ad evitare i possibili aggravi
di spesa scaturenti da una procedura esecutiva intrapresa dal
creditore, il tutto al fine di contemperare, in pratica, il diritto
del medesimo creditore con le esigenze di finanza pubblica, le quali
potrebbero essere lese, ad esempio, da un eventuale pignoramento dei
fondi in tesoreria.
Cio' brevemente premesso, con la presente circolare si intendono
diramare piu' esaustive indicazioni in merito agli aspetti operativi
concernenti i SOP, non solo per quanto attiene ai presupposti per la
loro emissione, ma anche, se non soprattutto, in riferimento alle
fasi di monitoraggio e controllo incombenti, a seconda dei casi, alle
Ragionerie territoriali dello Stato (RTS) o agli Uffici centrali di
bilancio (UCB) competenti (d'ora in avanti, complessivamente, anche
«sistema delle ragionerie» oppure «uffici di controllo»), illustrando
l'intero ciclo di vita del SOP, dall'avvio del procedimento alla fase
di regolazione contabile.
1. Quadro normativo di riferimento.
La norma cardine afferente ai SOP e' costituita dall'art. 14, del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30 - modificato, in
relazione ai profili in esame, dall'art. 147 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, e dall'art. 44 del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n.
326 - il quale, per gli aspetti qui d'interesse, ai commi 1 e 2,
testualmente recita:
«1. Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non
economici completano le procedure per l'esecuzione dei provvedimenti
giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e
comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il
termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo
esecutivo. Prima di tale termine il creditore non puo' procedere ad
esecuzione forzata ne' alla notifica di atto di precetto;
1-bis. ... (omissis);
2. Nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, nei casi
previsti dal comma 1, il dirigente responsabile della spesa, in
assenza di disponibilita' finanziarie nel pertinente capitolo,
dispone il pagamento mediante emissione di uno speciale ordine di
pagamento rivolto all'istituto tesoriere, da regolare in conto
sospeso. La reintegrazione dei capitoli avviene a carico del fondo
previsto dall'art. 7 della legge 5 agosto 1978, n. 468, in deroga
alle prescrizioni dell'ultimo comma. Con decreto del Ministro del
tesoro sono determinate le modalita' di emissione nonche' le
caratteristiche dello speciale ordine di pagamento previsto dal
presente comma».
Successivamente, prima con il decreto 2 aprile 1997 del Ministro
del tesoro e, dopo, con il decreto 1° ottobre 2002 del Ministro
dell'economia e delle finanze (provvedimento pubblicato nella
Gazzetta ufficiale 23 novembre 2002, n. 275), sono state dettate le
regole concernenti le modalita' di emissione nonche' le
caratteristiche del SOP, atto contenente l'ordine rivolto al
tesoriere per il pagamento di somme dovute in applicazione di
provvedimenti giurisdizionali o di lodi arbitrali aventi efficacia
esecutiva. Allo scopo, il precisato decreto ministeriale reca in
allegato uno schema utilizzabile per l'emissione del SOP.
A valenza piu' ampia, va pure tenuta in debita considerazione la
disposizione di cui all'art. 17, afferente alla registrazione dei
pagamenti in conto sospeso, del decreto 29 maggio 2007 del Ministro
dell'economia e delle finanze (provvedimento pubblicato nella
Gazzetta ufficiale 16 luglio 2007, supplemento ordinario n. 160),
recante le Istruzioni sul servizio di tesoreria dello Stato (ISTS).
Oltre alla normativa di rango primario e secondario teste'
richiamata, per illustrare la tematica, sono state diramate, a suo
tempo, le seguenti circolari:
n. 74/RGS del 15 ottobre 1997;
n. 44/RGS del 4 dicembre 2002;
n. 27/RGS del 19 maggio 2003;
n. 20/RGS del 6 maggio 2004;
n. 22/RGS del 3 giugno 2005;
n. 31/RGS del 26 ottobre 2005;
n. 1/RGS del 12 gennaio 2010.
Cio' precisato, come pure accennato in Premessa, esigenze di
semplificazione amministrativa hanno imposto di addivenire alla
emanazione della presente circolare, in modo da emanare piu'
organiche istruzioni in materia, superando le problematiche
risultanti dalla stratificazione di comportamenti e indicazioni
avvenuta nel tempo, anche a causa del succedersi dei numerosi
documenti di prassi sopra elencati.
Quanto alle modalita' espositive, le questioni trattate, con
particolare attenzione ai temi pratici, attengono ai presupposti per
l'emissione del SOP, agli adempimenti di natura amministrativa e
contabile in capo alle amministrazioni interessate, ai profili di
regolazione contabile, agli aspetti generali concernenti il
monitoraggio e controllo e a quelli inerenti alle responsabilita'.
2. I presupposti per l'emissione del SOP.
Non appare superfluo esporre che l'iter per l'emissione del SOP e'
un procedimento che si applica esclusivamente alle Amministrazioni
statali, costituendo il SOP, peraltro, un atto dovuto, sempreche' ne
ricorrano i presupposti di legge. D'altra parte, una ingiustificata
inerzia dell'amministrazione, come accennato, oltre a ledere i
diritti del creditore, puo' comportare maggiori oneri per la finanza
pubblica, con potenziali risvolti in ordine a profili di
responsabilita' amministrativa del dirigente interessato, preposto
all'esecuzione della sentenza di condanna della pubblica
amministrazione.
Per legittimare l'emissione del SOP, comunque, occorre che il
creditore provveda alla notifica della sentenza (o del lodo) - in cui
e' sancita la condanna al pagamento di una somma di denaro -
all'Avvocatura dello Stato, per la decorrenza dei termini
strettamente processuali, e alla competente amministrazione statale,
ai fini della decorrenza dei termini per l'esecuzione spontanea da
parte della stessa. In proposito, si sottolinea che la sola
notificazione all'Avvocatura dello Stato non reca alcun effetto
quanto allo spatium adimplendi per l'amministrazione debitrice e non
consente al creditore di attivare la procedura di esecuzione forzata.
A norma dell'art. 14, comma 1, del decreto-legge n. 669/1996,
occorre, invero, che il creditore notifichi il titolo esecutivo,
comportante l'obbligo del pagamento di somme di denaro,
all'amministrazione debitrice la quale, dal canto suo, ha centoventi
giorni per adempiere. Pendente il predetto termine, il creditore non
puo' procedere ad atti di esecuzione forzata, ne' alla notifica di un
atto di precetto.
Di converso, trascorso senza esiti il ricordato termine di
centoventi giorni, il creditore acquista la possibilita' di ricorrere
all'azione esecutiva.
Il comma 1 del menzionato art. 14, quindi, ha statuito un termine
di centoventi giorni per consentire alle amministrazioni dello Stato
(per inciso, termine che vale anche per gli Enti pubblici non
economici) di ottemperare a provvedimenti giurisdizionali o lodi
arbitrali aventi efficacia esecutiva, inibendo al creditore, durante
tale periodo, l'attivazione di procedure per l'esecuzione forzata.
Il successivo comma 2, riferendosi esclusivamente alle
amministrazioni dello Stato, ha stabilito che, in assenza di
disponibilita' finanziarie nel pertinente capitolo, possa provvedersi
mediante l'emissione del SOP in conto sospeso. Quanto alla
reintegrazione dei capitoli, la stessa e' posta a carico del Fondo di
riserva per le spese obbligatorie, ora previsto dall'art. 26 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, ma gia' disciplinato dall'art. 7
dell'abrogata legge 5 agosto 1978, n. 468.
A margine, si rimarca l'esigenza del rispetto delle predette
disposizioni, soprattutto allo scopo di salvaguardare i profili di
finanza pubblica, non tralasciando di esporre come il termine di
centoventi giorni e' fissato a favore del debitore ai sensi dell'art.
1184 del codice civile, per cui va posta la massima attenzione, da
parte di ciascuna amministrazione, per il sollecito recapito della
sentenza o lodo arbitrale al funzionario responsabile del
procedimento, onde assicurare il rispetto dell'anzidetto termine. Ad
ogni modo, si sottolinea ancora una volta, per quanto riguarda
l'ambito di applicazione del SOP, che destinatarie della disposizione
in questione sono le unita' organizzative appartenenti al settore
delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato nonche' i
funzionari delegati dell'Agenzia delle entrate, dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli, dell'Agenzia del demanio, relativamente ai
capitoli del bilancio dello Stato gestiti dalle medesime agenzie (in
tal senso, parere n. 32882/RGS reso in data 25 marzo 2002).
Cio' illustrato, in ordine ai presupposti legali per l'applicazione
della norma, le amministrazioni dello Stato, in sintesi, devono
verificare, quale conditio sine qua non, la coesistenza dei seguenti
due elementi:
a) notifica di un provvedimento giurisdizionale o di un lodo
arbitrale con efficacia esecutiva;
b) insufficiente disponibilita' di risorse sul pertinente capitolo
di spesa e, piu' precisamente, la ricorrenza, a seconda dei casi, di
una delle seguenti situazioni:
1) gli ordinatori primari di spesa che operano presso le
amministrazioni centrali dello Stato, gestendo direttamente le somme
sui capitoli di bilancio, verificano immediatamente l'incapienza del
capitolo;
2) gli ordinatori primari di spesa presso gli uffici periferici
delle Amministrazioni dello Stato, ricevendo gli stanziamenti
mediante assegnazioni ai sensi della legge 17 agosto 1960, n. 908,
verificano l'insufficienza dei fondi assegnati;
3) i funzionari delegati, destinatari di ordine di accreditamento
in contabilita' ordinaria, verificano, solo dopo aver avuto esito
negativo alla nuova e specifica richiesta di attribuzione fondi,
l'insufficienza di risorse sull'apertura di credito a loro favore;
4) i funzionari delegati, titolari di contabilita' speciale e
destinatari dei consequenziali ordini di accreditamento, verificano,
solo dopo aver avuto esito negativo alla nuova e specifica richiesta
di attribuzione fondi, l'insufficiente disponibilita' di risorse,
ferma restando la salvaguardia delle prioritarie esigenze di gestione
(quali, ad esempio, il pagamento di spese obbligatorie o
indifferibili).
Si soggiunge, inoltre, che il responsabile del procedimento, previo
svolgimento dell'attivita' istruttoria sulla scorta della
documentazione in proprio possesso, emette il SOP e lo trasmette per
il controllo preventivo di regolarita' amministrativo e contabile al
pertinente ufficio appartenente al sistema delle ragionerie.
3. Il ciclo di vita del SOP.
Preliminarmente, prima di sviluppare la trattazione per singolo
«gruppo» di amministrazioni interessate, si rappresenta che nel
processo di gestione del ciclo di vita contabile del SOP possono
essere identificate, per grandi linee, due fasi distinte - sotto
l'aspetto logico, piu' che strettamente giuridico - emblematicamente
schematizzate nel prospetto appresso proposto.
Schema 1 - Ciclo di vita del SOP: procedura generale di attivazione
e regolazione di uno speciale ordine di pagamento in conto sospeso da
parte dell'Amministrazione centrale e periferica dello Stato.
Parte di provvedimento in formato grafico
La prima fase attiene all'attivazione e puo' essere suddivisa in
tre momenti principali: 1) emissione del SOP; 2) invio del SOP al
sistema delle ragionerie per il controllo preventivo di regolarita'
amministrativa e contabile, con contestuale informativa, mediante
posta elettronica certificata (PEC), alla tesoreria competente; 3)
invio del SOP, per il tramite del sistema delle ragionerie, alla
tesoreria di competenza per il pagamento.
La seconda fase, invece, inerisce alla regolazione del SOP e,
parimenti, vede tre passaggi nodali: 1) richiesta di integrazione dei
fondi occorrenti sul capitolo incapiente al Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato, per il tramite dell'UCB di
competenza; 2) decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di
variazione al bilancio dello Stato per l'integrazione dei fondi sul
pertinente capitolo, 3) emissione del titolo di spesa per la
regolarizzazione del sospeso da parte dell'amministrazione che ha
gia' emesso il SOP.
Dal punto di vista giuridico, pero', non va trascurato che la
richiesta di integrazione dei fondi occorrenti sul capitolo risultato
incapiente avviene contestualmente all'emissione del SOP, per cui
l'avvio delle due fasi rappresentate nello schema e', in concreto,
pressoche' coevo. In proposito, si sottolinea l'esigenza, al fine di
consentire la corretta imputazione nel bilancio dello Stato delle
somme esitate e per una maggiore trasparenza dei conti pubblici, che
l'emissione del titolo di spesa per la regolarizzazione del sospeso
avvenga possibilmente entro sei mesi dall'emissione del SOP. Dal
canto suo, una volta pagato il SOP, la tesoreria, allo scopo di
agevolare la sistemazione delle partite, procedera', con cadenza
mensile e tramite PEC, a informare dell'avvenuto pagamento
l'amministrazione emittente e il competente ufficio del sistema delle
ragionerie.
Inquadrato il contesto generale, si puo' scendere piu' agevolmente
nella illustrazione dei procedimenti che vanno seguiti in materia di
SOP, appresso distinti per amministrazioni centrali dello Stato,
amministrazioni periferiche dello Stato, agenzie fiscali nonche' per
i commissari ad acta.
4. Attivazione e regolazione del SOP da parte di un'Amministrazione
centrale dello Stato.
Nell'ipotesi in cui risulti interessata un'Amministrazione centrale
dello Stato, la stessa deve provvedere a porre in essere le seguenti
operazioni, rispettando un ben delineato ordine logico-formale.
In primo luogo, va emesso materialmente il SOP - tenendo conto
dello schema allegato al decreto ministeriale 1° ottobre 2002 -
avendo cura di indicare puntualmente, oltre agli altri elementi
necessari per il pagamento, gli estremi della sentenza o del lodo
arbitrale avente efficacia esecutiva in relazione al quale viene
disposto il provvedimento. Inoltre, aspetto non meno importante,
vanno specificati il capitolo di bilancio sul quale la spesa avrebbe
dovuto gravare nonche', ovviamente, l'amministrazione emittente.
Successivamente, il SOP deve essere inviato all'UCB di competenza
per il controllo preventivo di regolarita' amministrativa e
contabile, al quale, dopo l'esito positivo del controllo, incombe
l'onere di inviare il SOP alla tesoreria competente, per il
pagamento. In occasione di entrambi gli invii, va data opportuna
informativa della circostanza, tramite PEC, alla predetta tesoreria -
da parte, rispettivamente, dell'ufficio emittente, prima, e dell'UCB,
dopo - precisando l'importo da pagare, il soggetto beneficiario e la
modalita' di pagamento.
Parallelamente, l'amministrazione deve richiedere l'integrazione
dello stanziamento sul capitolo risultato carente al Dipartimento
della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale del
Bilancio per il tramite del competente UCB, indicando l'importo del
pagamento e il relativo capitolo di spesa. Detta richiesta e'
essenziale ai fini dell'emissione del decreto ministeriale di
variazione al bilancio dello Stato, mediante prelevamento dal Fondo
di cui al citato art. 26 della legge n. 196/2009, anche allo scopo di
escludere che per la medesima fattispecie non risultino richieste di
integrazione fondi o di riassegnazione di residui passivi perenti.
Infine, a seguito del decreto ministeriale di variazione al
bilancio dello Stato, va emesso un titolo di spesa intestato al capo
della tesoreria competente - la tesoreria, cioe', che ha effettuato
il pagamento - per la sistemazione del SOP registrato in conto
sospeso, utilizzando la modalita' di estinzione specifica
«sistemazione pagamenti urgenti», per gestire in modo puntuale i
titoli informatici destinati alla regolarizzazione dei SOP.
5. Attivazione e regolazione del SOP da parte di un'Amministrazione
periferica dello Stato.
Qualora, invece, risulti interessata un'Amministrazione periferica
dello Stato, sara' l'ordinatore primario di spesa o il funzionario
delegato, a seconda dei casi, a curare lo svolgimento degli
adempimenti amministrativo-contabili, sostanzialmente secondo le
modalita' appena illustrate per le amministrazioni centrali, tenendo
presente, pero', che nel caso del funzionario delegato l'ufficio
emittente il SOP potrebbe avere solo un collegamento funzionale con
l'Amministrazione alla quale va riferita la spesa, essendo proprio
quest'ultima amministrazione titolare del relativo capitolo di spesa.
Ad ogni modo, nella fase di emissione e regolazione del SOP occorre
considerare le seguenti specificita':
il SOP deve essere sempre inviato, per il controllo preventivo di
regolarita' amministrativa e contabile, alla competente RTS;
all'esito positivo del controllo, la RTS, unitamente all'inoltro
del SOP alla tesoreria, dara' alla stessa la relativa informativa a
mezzo PEC, con l'indicazione dell'importo da pagare, del soggetto
beneficiario e della modalita' di pagamento;
la richiesta di integrazione dello stanziamento va indirizzata
all'Amministrazione centrale di appartenenza - ovvero, se diversa,
all'Amministrazione centrale titolare della gestione del pertinente
capitolo di spesa - che, sulla scorta dei dati ricevuti e per il
tramite del coesistente UCB, provvedera' ad inoltrarla, distinta per
singolo capitolo di spesa, al Dipartimento della Ragioneria Generale
dello Stato - Ispettorato Generale del Bilancio. La predetta
richiesta, inoltre, va inviata per conoscenza alla RTS interessata.
Infine, segnatamente al funzionario delegato, si evidenzia che il
titolo di spesa emesso per la regolarizzazione del pagamento
contabilizzato in conto sospeso e' da ricomprendere nell'elenco dei
titoli pagati di cui all'art. 9, comma 4, del decreto del Presidente
della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367.
6. Attivazione e regolazione del SOP da parte di un'Agenzia fiscale.
Nell'ipotesi siano interessate, poi, le agenzie fiscali (Agenzia
entrate, Agenzia delle dogane e dei monopoli e Agenzia del demanio),
sara' cura del proprio funzionario delegato - limitatamente a quei
capitoli per i quali le anzidette agenzie hanno la delega per la
gestione dei fondi tramite ordini di accreditamento sui capitoli del
bilancio dello Stato - effettuare l'emissione del SOP e, altresi',
eseguire i pertinenti adempimenti amministrativo-contabili, sulla
scorta delle modalita' poc'anzi descritte per le amministrazioni
periferiche dello Stato.
Al riguardo, gli uffici centrali delle medesime agenzie - in base
alle comunicazioni ricevute dai propri uffici periferici nei quali
opera un funzionario delegato - si occuperanno di effettuare una
quantificazione per capitoli di spesa dei SOP emessi, informandone,
di conseguenza, il Dipartimento delle finanze. Quest'ultimo, per il
tramite dell'UCB presso il Ministero dell'economia e delle finanze,
provvedera', dunque, ad inoltrare un'appropriata richiesta di
integrazione fondi, ai fini della sistemazione contabile delle
partite in conto sospeso.
7. Attivazione e regolazione del SOP da parte del Commissario ad
acta.
Per gli aspetti qui d'interesse, si fa riferimento alla nomina di
un commissario ad acta intervenuta nel caso in cui, sostanzialmente,
l'amministrazione sia restata inerte di fronte ad una pronuncia
giurisdizionale di condanna al pagamento di una somma di denaro.
Invero, tale figura trova esplicito riconoscimento normativo, per
il processo amministrativo, nell'art. 21 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, nonche', per il processo tributario, nell'art.
70 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546.
Cio' posto, a carattere generale, la posizione del commissario ad
acta puo' essere considerata sotto due diversi profili: il rapporto
con l'amministrazione sostituita e il rapporto con il giudice.
Dal primo punto di vista, la relazione che s'instaura tra
l'amministrazione statale sostituita e il commissario ad acta,
nominato per l'adozione di uno specifico atto, e' di natura
intersoggettiva, e non interorganica, poiche' il commissario esercita
poteri autonomi, ancorche' aventi gli stessi effetti verso i terzi di
quelli dell'amministrazione, dovendo provvedere in luogo di
quest'ultima, per superare la constatata inerzia dell´azione
amministrativa (in proposito, tra le altre, seppur con riferimento
agli enti locali, Consiglio di Stato - Sez. IV, sent. n. 327 del 21
gennaio 2013).
Dal secondo punto di vista, il commissario ad acta, nominato, ai
sensi degli articoli 21 e 114, comma 4, lettera d), del decreto
legislativo n. 104/2010, e' un ausiliare del giudice e titolare di un
potere che trova diretto fondamento nella pronuncia giurisdizionale
da portare ad esecuzione (in tal senso, Consiglio di Stato - Sez. V,
sent. n. 1194 del 1° marzo 2012).
A prescindere, comunque, da tali aspetti, il commissario ad acta e'
legittimato, ricorrendone le altre condizioni, all'emissione del SOP,
ovviamente nel solo caso in cui l'amministrazione inerte sia
organicamente appartenente allo Stato.
Nello specifico, essendo stato il commissario ad acta nominato a
fronte di un'amministrazione risultata inerte, la sua azione si
sostituisce a quella dell'amministrazione inadempiente, anche per
quanto attiene all'emissione del SOP, rientrando detto atto tra
quelli che il commissario, se necessario, puo' adottare.
Cio' chiarito, si precisa, ferma restando un'eventuale iniziativa
del commissario ad acta, che compete comunque all'amministrazione
statale sostituita richiedere l'integrazione dello stanziamento sul
capitolo risultato carente, secondo le modalita' in precedenza
illustrate e sempre avvalendosi del competente UCB, ai fini
dell'emissione del decreto ministeriale di variazione al bilancio.
Menzione particolare merita, poi, il SOP emesso dal commissario ad
acta nel giudizio di ottemperanza, ex art. 70 del decreto legislativo
n. 546/1992, per l'esecuzione di una sentenza passata in giudicato
del giudice tributario. In siffatto procedimento, il commissario ad
acta puo' emettere, ricorrendone gli altri presupposti, un SOP
(circolare 4 febbraio 2003, n. 5/E, dell'Agenzia delle entrate), allo
scopo di consentire che il giudicato trovi piena attuazione nei
confronti dell'Agenzia fiscale obbligata.
Quanto alla fase di regolazione contabile, nel richiamare le
indicazioni sinora fornite, si evidenzia che sara' il pertinente
ufficio centrale dell'Agenzia fiscale interessata a coinvolgere il
Dipartimento delle finanze per attivare la richiesta di integrazione
dello stanziamento sul capitolo risultato incapiente.
8. Contabilizzazione e regolazione del SOP.
Per quanto attiene alla contabilizzazione, il SOP e' registrato
dalla Banca d'Italia tra i pagamenti in conto sospeso di cui all'art.
17 delle ISTS. In particolare, come visto, il SOP afferisce alle
somme pagate dalle tesorerie sulla base di un ordine emesso in
assenza di fondi sul pertinente capitolo. Ne consegue che
l'amministrazione statale che ricorre a tale procedura speciale ha
egualmente l'obbligo di emettere, in tempi rapidi, il titolo di spesa
primario, allo scopo di regolarizzare il SOP non appena ricevuta
l'integrazione dei fondi tramite decreto ministeriale, in virtu'
delle previsioni dell'art. 26, comma 2, della legge n. 196/2009.
In concreto, le amministrazioni statali emittenti il SOP, ai fini
della regolazione contabile, devono provvedere a:
1) richiedere al Dipartimento della Ragioneria Generale dello
Stato, con le modalita' precedentemente illustrate, l'integrazione
del capitolo di bilancio dello Stato risultato incapiente, per
affrontare le spese urgenti scaturenti da provvedimenti
giurisdizionali o da lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva;
2) emettere il titolo di spesa a fronte del pagamento eseguito
dalla tesoreria in esecuzione del SOP, una volta ripristinate sul
pertinente capitolo le disponibilita' dei fondi necessari.
E' d'obbligo sottolineare come la richiesta di ripiano al
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato assume particolare
rilevanza, poiche' consente di porre in essere tutti gli interventi
per la sollecita eliminazione - con ogni consentita urgenza e,
comunque, possibilmente entro sei mesi dall'emissione del SOP - del
«sospeso» di tesoreria attraverso le operazioni di regolazione
contabile anzidette.
9. Monitoraggio e controllo.
Come rappresentato, le unita' amministrative centrali e periferiche
dello Stato, ai sensi del decreto ministeriale 1° ottobre 2002,
devono inviare al competente ufficio appartenente al sistema delle
ragionerie, il SOP - completo della documentazione giustificativa e,
in particolare, del provvedimento giurisdizionale o del lodo
arbitrale avente efficacia esecutiva - per il prescritto controllo
preventivo, giusta statuizioni dell'art. 5 e seguenti del decreto
legislativo 30 giugno 2011, n. 123, al fine di consentire il
pagamento del creditore procedente da parte della tesoreria
competente.
Le RTS e gli UCB, in qualita' di uffici di controllo, verificano,
preliminarmente, la correttezza degli elementi indicati nelle varie
sezioni del SOP e accertano che nella causale siano indicati gli
estremi del provvedimento giurisdizionale ovvero del lodo arbitrale
avente efficacia esecutiva, in relazione al quale e' disposto il
pagamento (art. 1, comma 2, del piu' volte richiamato decreto
ministeriale 1° ottobre 2002). Nello specifico, gli anzidetti uffici
provvedono, mediante apposite scritture, ad annotare cronologicamente
il SOP ricevuto, indicando:
il numero d'ordine progressivo;
l'ufficio emittente;
gli estremi del provvedimento giurisdizionale o del lodo arbitrale
dante causa;
la data e il protocollo di arrivo del titolo di spesa;
l'importo;
la data e il protocollo di spedizione alla tesoreria;
la successiva data di reintegro dei fondi;
lo stato di previsione e il capitolo interessato nonche', qualora
il SOP sia emesso da funzionario delegato titolare di contabilita'
speciale, il relativo numero e la tesoreria interessata.
Con l'occasione, non appare fuori luogo ricordare che il SOP
costituisce un vero e proprio titolo di pagamento, per quanto
caratterizzato da specifiche peculiarita' rispetto ai titoli
ordinari. Ne consegue che deve contenere tutti gli elementi
essenziali che caratterizzano i titoli di spesa, come chiaramente
individuati dall'art. 71 delle ISTS. In particolare, come gia'
ribadito piu' volte, il SOP deve contenere, tra le altre informazioni
obbligatorie, anche l'indicazione dell'amministrazione emittente e il
capitolo di spesa (o il numero della contabilita' speciale per i
funzionari delegati titolari di questa tipologia di conti), per la
corretta imputazione del pagamento. L'indicazione di questi elementi
consente alla Banca d'Italia, in sede di contabilizzazione e
successiva rendicontazione telematica dei pagamenti in conto sospeso,
di identificare e classificare i pagamenti effettuati tramite tale
procedura sotto il profilo soggettivo e oggettivo, dando
l'opportunita' al Ministero dell'economia e delle finanze di
monitorare il fenomeno nel suo complesso. In quest'ottica, gli uffici
appartenenti al sistema delle ragionerie e deputati al controllo
preventivo devono verificare che sul SOP siano presenti tutti gli
elementi necessari ed, eventualmente, restituire all'amministrazione
emittente i titoli privi di dette informazioni, affinche' siano
completati. Per le stesse finalita', qualora un titolo pervenisse
alla tesoreria competente per il pagamento senza l'indicazione degli
elementi essenziali, lo stesso non potra' avere corso.
Specificatamente ai profili afferenti al controllo preventivo, gli
uffici di controllo procederanno a svolgere le verifiche stabilite
dal decreto legislativo n. 123/2011.
Sul punto, non sembra fuori luogo ricordare che, a norma dell'art.
10, comma 3, lettera b), del decreto legislativo n. 123/2011, e'
radicalmente esclusa la possibilita' di disporre l'ulteriore corso di
SOP «non derivanti da provvedimenti giurisdizionali o lodi arbitrali
aventi efficacia esecutiva».
Tra i riscontri da effettuare in sede di controllo preventivo, si
richiama l'attenzione su alcuni adempimenti preliminari che
l'amministrazione emittente il SOP deve effettuare - dandone
dimostrazione documentale - prima di disporre il pagamento, e, piu'
puntualmente:
1) espletamento, per i pagamenti superiori a diecimila euro,
della verifica prevista dall'art. 48-bis del decreto del Presidente
della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, sempreche' ne sussista
l'obbligo (per approfondimenti, si rimanda alla circolare 23
settembre 2011, n. 27/RGS);
2) appuramento che le somme indicate nel SOP non abbiano formato
oggetto di certificazione del credito, ai sensi dei decreti 22 maggio
2012 e 24 settembre 2012 del Ministro dell'economia e delle finanze.
All'esito positivo del prescritto esame, i citati uffici di
controllo appongono, su ciascun titolo, il «visto di regolarita'
amministrativa e contabile» attestante l'avvenuto riscontro e ne
curano l'invio - dandone contestuale avviso tramite PEC, con la
specifica dell'importo, del beneficiario e della modalita' di
pagamento - alla competente tesoreria, mediante lettera di accompagno
in duplice esemplare. Le tesorerie forniscono riscontro dell'avvenuta
ricezione e pagamento alle RTS e alle amministrazioni emittenti,
sempre avvalendosi della PEC.
Cio' esposto, gli uffici di controllo sono tenuti a monitorare
costantemente gli sviluppi del procedimento di ripianamento delle
spese in conto sospeso, assicurando interventi diretti sulle
amministrazioni emittenti - o, comunque, alle quali la spesa va
riferita - per la sollecita sistemazione contabile dei pagamenti in
discorso. Soprattutto, si rammenta che l'Amministrazione emittente
deve chiedere, secondo le modalita' descritte, il reintegro del
pertinente capitolo di bilancio dello Stato per poter emettere,
successivamente, il titolo di spesa per la sistemazione contabile del
SOP.
Qualora, poi, il SOP risulti privo della contestuale richiesta di
integrazione dello stanziamento sul capitolo, gli uffici di controllo
daranno, comunque, corso allo stesso, ferma restando la necessaria
verifica dei presupposti che ne legittimano l'emissione. Ad ogni
modo, si ribadisce che resta in capo all'Amministrazione l'obbligo di
attivarsi per giungere alla regolazione contabile del SOP, alla quale
dovra' provvedersi senza ritardo.
Per quanto attiene all'ipotesi della notificazione di un decreto
ingiuntivo per il quale si ignori l'eventuale avvenuta opposizione
(il decreto ingiuntivo non opposto, come noto, acquista autorita' di
cosa giudicata anche in relazione al titolo dante causa: Corte di
Cassazione, SS.UU., sent. n. 4510 del 1° marzo 2005 e Sez. I, sent.
n. 18725 del 6 settembre 2007), la possibilita' di dar corso allo
stesso, emettendo il SOP, e' subordinata alla circostanza che
l'Amministrazione interessata abbia formalmente riconosciuto la
fondatezza della pretesa vantata dal creditore procedente, ovvero
l'Avvocatura dello Stato abbia comunicato la mancata opposizione al
decreto ritualmente notificato. Siffatta conclusione trova
giustificazione, fondamentalmente, in ragioni di semplificazione
amministrativa.
Con riferimento, poi, al controllo successivo sui rendiconti
amministrativi del funzionario delegato emittente il SOP, in base a
quanto stabilito dal richiamato decreto legislativo n. 123/2011, gli
uffici del sistema delle ragionerie avranno cura di verificare, tra
gli altri adempimenti, la completezza della documentazione afferente
ai titoli di spesa emessi per la regolarizzazione del SOP.
Cio' posto, a carattere generale, gli uffici di controllo devono
prestare la massima attenzione all'esame dei SOP, attuando un
costante monitoraggio sulle relative procedure, allo scopo di
pervenire in tempi ristretti alla definizione, da parte delle
amministrazioni interessate, delle partite in conto sospeso. E'
opportuno ricordare, infatti, che i pagamenti eseguiti tramite SOP
non hanno un immediata imputazione nell'ambito del bilancio dello
Stato, ma vengono iscritti dalla Banca d'Italia su un apposito conto,
trattandosi di pagamenti in attesa della definitiva contabilizzazione
che avverra' solo con l'emissione del titolo di spesa per la
regolarizzazione. Da qui la necessita', piu' volte ribadita, che
ciascuna amministrazione emittente il SOP proceda rapidamente - e,
comunque, possibilmente entro i sei mesi successivi all'emissione del
SOP - a regolarizzare il «conto sospesi», al fine di consentire la
corretta imputazione nel bilancio dello Stato delle somme esitate
nonche' di rendere trasparente e leggibile il procedimento di
siffatto strumento di pagamento, come pure raccomandato dalla
magistratura contabile (deliberazione n. 15/2009/G del 2 ottobre
2009).
Per completezza, infine, non sembra peregrino sottolineare che il
Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine, destinato a
reintegrare gli stanziamenti per far fronte ai pagamenti per la
regolarizzazione dei SOP, in linea di principio, non si palesa idoneo
a fronteggiare provvedimenti esecutivi afferenti a importi di
notevole entita' e conseguenti ad esposizioni debitorie strutturali,
per le quali occorrera', piu' opportunamente, ricercare le pertinenti
soluzioni sul piano legislativo.
10. Aspetti concernenti ipotesi di responsabilita'.
Si raccomanda alle amministrazioni destinatarie della disciplina in
materia di SOP, anche allo scopo di salvaguardare le ragioni del
creditore, di rispettare rigorosamente il procedimento delineato,
volto ad assicurare, entro centoventi giorni dalla notifica del
titolo esecutivo, l'adempimento dei provvedimenti giurisdizionali e
lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva, pure in carenza della
relativa disponibilita' finanziaria sul pertinente capitolo.
Piu' precisamente, non deve essere lasciato spirare il termine di
cui sopra - trattandosi, come gia' ricordato, di termine posto a
favore del debitore ai sensi dell'art. 1184 del codice civile -
intervenendo, nel caso ne ricorresse la necessita', per sollecitare
la consegna della sentenza o del lodo arbitrale al funzionario
responsabile del procedimento, affinche', previo svolgimento della
prescritta attivita' istruttoria, si possa procedere, in presenza dei
presupposti di legge, a dare corso al pagamento tramite SOP.
A margine, si soggiunge che il mancato ricorso al SOP, in presenza
dei presupposti prescritti dalla legge, puo' configurare un'omissione
di atti dovuti, riferibile al dirigente responsabile o al funzionario
delegato, foriera di determinare - oltre ad un ingiustificato
aggravio del procedimento amministrativo - un'ipotesi di danno
erariale in ragione dei maggiori oneri addossati, soprattutto per
spese legali, all'Amministrazione dello Stato. Infatti, qualora la
mancata emissione del SOP dipenda da una colpevole inerzia, la
circostanza deve formare oggetto di segnalazione alla competente
Procura regionale della Corte dei conti.
11. Notazioni conclusive.
Si invitano le amministrazioni interessate ad apprestare per tempo
e in modo appropriato le necessarie risorse finanziarie, onde ridurre
il ricorso ai SOP, strumento da utilizzare eccezionalmente solo nella
comprovata impossibilita' di seguire le procedure ordinarie di
pagamento.
Infine, nel raccomandare di attenersi scrupolosamente alle
istruzioni fornite con la presente circolare, non appare superfluo
soggiungere che, conseguentemente, sono da ritenere superate le
indicazioni a suo tempo fornite con le ricordate circolari n. 74/RGS
del 1997, n. 44/RGS del 2002, n. 27/RGS del 2003, n. 20/RGS del 2004,
n. 22/RGS del 2005, n. 31/RGS del 2005 e n. 1/RGS del 2010.
Dal canto suo, il Dipartimento delle finanze, cui la presente
circolare e' anche diretta, avra' cura di valutare la necessita' di
diramare apposite istruzioni integrative alle agenzie fiscali.
Roma, 27 agosto 2014
Il Ragioniere generale dello Stato
Franco