N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 gennaio 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 10 gennaio 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio (Tutela del) - Regione Sardegna - Piano paesaggistico regionale - Deliberazione della Giunta regionale recante aggiornamento e revisione del Piano - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dal Governo - Denunciato mancato coinvolgimento dell'Amministrazione statale nell'attivita' di aggiornamento - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e di tutela del paesaggio - Contrasto con le prescrizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, costituenti norme di grande riforma economico-sociale, affermanti il principio di codecisione paritetica necessaria - Esorbitanza dai limiti statutari - Violazione dei principi di adeguatezza e differenziazione. - Delibera della Giunta della Regione Sardegna del 25 ottobre 2013, n. 45/2. - Costituzione, artt. 9, 117, comma secondo, lett. s), e 118; Statuto della Regione Sardegna, art. 3; decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, art. 6; decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 143 e 156.(GU n.8 del 12-2-2014 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (CF
80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato (CF 80224030587), presso i cui uffici in Roma, Via dei
Portoghesi, 12 e' domiciliato (per il ricevimento degli atti: fax:
06.96.51.40.00; PEC: ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), in virtu'
della delibera del Consiglio dei ministri in data 13 dicembre 2013
che si versa in atti;
Contro la Regione Sardegna, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore;
Avverso la delibera della Giunta Regionale Sardegna n. 45/2 del
25 ottobre 2013 concernente «L. R. 23 ottobre 2009, n. 4, art. 11 -
Piano Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito omogeneo
costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale n. 36/7
del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione - Approvazione
preliminare», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione
Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre 2013, per
la declaratoria della non spettanza alla Regione Sardegna dei poteri
ivi esercitati, e per il conseguente annullamento della delibera, per
essere la stessa invasiva dei poteri dello Stato, e, specificamente,
per contrasto: con l'art. 3 dello Statuto Speciale della Regione
Sardegna e con le Disposizioni di Attuazione di cui all'art. 6 del
D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480; con gli artt. 9, 117, comma 2, lett.
s) e 118 della Costituzione; con gli artt. 135, 143 e 156 del d. lgs.
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio)
quali norme interposte.
Fatto
Come in epigrafe illustrato, con la delibera n. 45/2 del 25
ottobre 2013 la Giunta Regionale della Sardegna ha approvato in via
preliminare (ai sensi dell'art. 11 della L.R. n. 4/2009:
«Aggiornamento e revisione del Piano Paesaggistico regionale»)
l'aggiornamento del Piano Paesaggistico regionale - primo ambito
omogeneo - gia' a suo tempo approvato con Delibera n. 36/7 del 5
settembre 2006.
Prima dell'adozione dell'atto la cui costituzionalita' oggi si
contesta con il presente ricorso, Stato e Regione Sardegna avevano
operato di comune accordo, nell'ottica di una leale collaborazione,
in esecuzione di due Protocolli d'intesa (22 marzo 2011 e 16 maggio
2013, per la ricognizione delle aree sottoposte a vincolo
paesaggistico), nonche' in ottemperanza alle previsioni del
Disciplinare tecnico sottoscritto in data 1° marzo 2013 in attuazione
del precedente Protocollo d'intesa del 19 febbraio 2007 finalizzato
allo svolgimento dell'attivita' di verifica e adeguamento del Piano
paesaggistico regionale - primo ambito omogeneo, e di completamento
della pianificazione paesaggistica regionale mediante il piano
paesaggistico regionale - secondo ambito omogeneo.
Interrompendo tale collaborazione, il Piano e' stato invece oggi
adottato dalla Regione sul presupposto che la materia del paesaggio
appartiene alla potesta' legislativa esclusiva della Regione ed alle
sue competenze amministrative. Tanto, sulla base della previsione
contenuta nell'art. 3, comma 1, lett. f) dello Statuto della Regione
(L. Cost. 26 febbraio 1948, n. 3), che contempla la materia «edilizia
ed urbanistica» tra quelle di competenza legislativa regionale; e nel
D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di attuazione dello
Statuto Speciale della Regione Sardegna») che, all'art. 6 - nel
trasferire alcune competenze statali alla Regione - dispone che «il
trasferimento ... riguarda altresi' la redazione e l'approvazione dei
piani territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno
1939, n. 1497. La Regione potra' avvalersi, per la redazione dei
predetti piani, della collaborazione degli orgali statali preposti
alla tutela delle bellezze naturali e panoramiche».
E' appunto questa ultima norma che la Regione richiama alla base
dell'atto che oggi si impugna.
L'atto, per le modalita' con le quali e' adottato e per il suo
contenuto, e' tuttavia illegittimo per invasione delle competenze
statali, e deve essere pertanto annullato sulla base delle seguenti
considerazioni in punto di
Diritto
1. L'interpretazione del complesso normativo sulla base della
quale la Regione ha ritenuto di non dover coinvolgere
l'Amministrazione statale nella attivita' di aggiornamento del Piano
paesaggistico si pone in primo luogo in contrasto con le norme
statutarie.
E, invero, l'art. 3 dello Statuto, che pure contempla, come
visto, alla lettera f), la materia dell'«edilizia ed urbanistica» tra
quelle di competenza regionale, precisa comunque che dette
attribuzioni sono esercitate «in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche'
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica».
Non sembra dubitabile che tra dette ultime disposizioni debbano
essere ricomprese le prescrizioni contenute nel cd. «Codice dei Beni
Culturali e del Paesaggio» (d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), e, in
particolare (qui rilevanti quali norme interposte), gli artt. 135
(«Pianificazione paesaggistica»), 143 («Piano paesaggisticop) e 156
(«Verifica ed adeguamento dei piani paesaggistici»), norme nelle
quali le dette attribuzioni sono demandate allo Stato e alle Regioni.
E' inoltre di piena evidenza come l'intervento regionale sia
(comunque anche) palesemente invasivo della competenza legislativa
statale esclusiva posta dall'art. 117, comma 2, lett. s) della
Costituzione («tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali») e dell'art. 9, rientrante tra i Principi fondamentali
(«La Repubblica... tutela il paesaggio e il patrimonio storico e
artistico della Nazione»).
2. E, invero, la Regione - che pure, nell'atto di cui si tratta,
richiama la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte in materia -
omette di considerarne i passaggi interpretativi realmente decisivi,
laddove si precisano i poteri di Stato e Regioni ed il reciproco
equilibrio in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio.
Con la pronuncia n. 51 del 2006 si e' infatti chiarito che la
competenza del Legislatore regionale a intervenire in materia di
tutela del paesaggio non puo' superare i limiti di cui all'art. 3
dello Statuto, limiti derivanti dalle norme statali di grande riforma
economico sociale.
«Il legislatore statale conserva», si chiarisce, in particolare,
«il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria della
regione speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come
«riforme economico sociali»: e cio' anche sulla base - per quanto qui
viene in rilievo - del titolo di competenza legislativa nella materia
«tutela dell'ambiente, dell'ecosisteina e dei beni culturali», di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., comprensiva tanto della
tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o
culturali; con la conseguenza che le norme fondamentali contenute
negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno
continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della
regione Sardegna che eserciti la propria competema statutaria nella
materia «edilizia ed urbanistica»).
3. La necessita' del raggiungimento del punto di equilibrio -
rispondente peraltro al fondamentale principio della codecisione e
della compartecipazione necessarie tra Stato e Regione in tutte e tre
le fasi in cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione,
pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli), che
sorregge l'intero sistema della tutela del paesaggio - e' stato piu'
volte ribadito nella giurisprudenza di codesta Corte Ecc.ma.
Con piu' specifico riguardo alla problematica dei rapporti tra lo
Stato e le Regioni a Statuto speciale in materia di tutela
paesaggistica, la Corte e' difatti intervenuta piu' volte giudicando
costituzionalmente illegittime le disposizioni regionali che,
discostandosi da quanto previsto dalle norme del D.Lgs. n. 42 del
2004 in tema di tutela paesaggistica - qualificabili come norme di
grande riforma economico-sociale - travalicano i corrispondenti
limiti (di rispetto di tali norme di grande riforma) posti dagli
statuti speciali all'esercizio della competenza legislativa primaria
delle Regioni autonome.
Cosi', tra le tante, Corte cost., 24 maggio 2009, n. 164
(dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale di talune norme
della L. n. 22/2006 della Regione Valle d'Aosta); Corte cost., 17
marzo 2010, n. 101 (che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
di alcune disposizioni della L. n. 12/2008 della Regione
Friuli-Venezia Giulia); Corte cost. 24 luglio 2013, n. 238 (sulla L.
31 luglio 2012, n. 27 della Regione Valle d'Aosta).
Alla luce della ratio fatta propria nella su richiamata
giurisprudenza, sembra dunque difficilmente contestabile che anche il
principio di co-pianificazione obbligatoria (Stato-Regione) per i
beni paesaggistici contenuto negli articoli 135, 143 e 156 del d.
lgs. n. 42/2004 - che rappresenta il «cuore» del sistema della tutela
attorno al quale ruotano sia i vincoli, sia i procedimenti
autorizzatori e sanzionatori di gestione e controllo - possa essere
qualificato quale norma di grande riforma economico-sociale di
diretta applicazione anche nella Regione Sardegna.
La delibera che si impugna viola pertanto direttamente questi
fondamentali parametri costituzionali, poiche' la Giunta regionale ha
adottato il Piano senza il previo accordo con i competenti organi
statali.
4. La ragione fondante la previsione dell'obbligatoria
co-pianificazione tra Stato e Regione per i beni paesaggistici - a
suo tempo esplicitata, d'altro canto, dal secondo Decreto correttivo
n. 63/2008 - risiede invero nella necessita' di evitare che il Piano
paesaggistico, atto fondamentale che rappresenta la Costituzione del
territorio, possa essere esposto a continue, anche radicali,
rivisitazioni con il susseguirsi degli organi regionali.
Il Piano paesaggistico, invece, ha un senso in quanto piano
generale sovraordinato a tutti gli altri strumenti di pianificazione
territoriale, sia urbanistica, sia settoriale (art. 145 del Codice
cit.), ponendosi necessariamente in una dimensione temporale di
stabilita' e di lungo periodo, incompatibile con le unilaterali
scelte dei soli Organi regionali, poiche' esprime le scelte di fondo
della pianificazione futura del territorio.
E' conseguentemente ragionevole che esso richieda, per essere
modificato, procedure non ordinarie, ma «rinforzate» e aggravate, che
consentano da un lato una piu' approfondita e meditata valutazione,
dall'altro lato una piu' ampia condivisione che superi anche i
limitati confini regionali, attraverso la partecipazione determinante
di una pluralita' di attori istituzionali e trascenda la singola
amministrazione che, in un determinato momento
politico-istituzionale, si trovi ad essere titolare della funzione.
E' esattamente questa la ragione per la quale il Legislatore
nazionale, introducendo una norma che costituisce l'architrave del
sistema di tutela, ha voluto la necessaria condivisione tra lo Stato
e la Regione dell'eventuale revisione del Piano paesaggistico.
5. Sotto un diverso, ma fondamentale e convergente profilo,
occorre inoltre rilevare che i beni paesaggistici propri di' ciascuna
Regione italiana, nella logica degli artt. 9 e 117 della
Costituzione, trascendono, sia come valore culturale e sociale, sia
come bene-interesse giuridicamente rilevante, l'ambito territoriale
regionale, riferibile alla collettivita' ivi stanziata, per assurgere
a una dimensione sicuramente nazionale.
Gli stessi sono infatti beni comuni riferibili all'intera
collettivita' nazionale, di tal che e' la Repubblica ad avere
competenza a tutelare il paesaggio, e rientra nella competenza
esclusiva dello Stato il compito di tutelare l'ambiente.
Anche in un'ottica che tenga presente il ruolo degli Enti
territoriali alla luce del fondamentale principio di bilanciamento e
della leale collaborazione in presenza di eventuali competenze
concorrenti, cio' non puo' che significare che, anche da questo punto
di vista, il potere degli organi regionali di ridisegnare i connotati
dei relativi paesaggi incontra un preciso limite costituito (quanto
meno) dal potere di necessaria co-decisione statale opponibile anche
all'Autonomia speciale della Regione sarda.
6. Le considerazioni ora svolte dimostrano altresi' come il
principio di codecisione paritetica necessaria Stato-Regione rifletta
e attui a un tempo i principi di adeguatezza e (soprattutto)
differenziazione posti dall'art. 118 Cost. (anch'esso violato),
inteso come contrappeso per il riequilibrio del principio di
sussidiarieta' verticale.
La violazione regionale, qui denunciata, si traduce dunque in una
violazione diretta di tale essenziale parametro costituzionale nella
distribuzione equilibrata delle competenze amministrative.
7. La ricostruzione del sistema normativo fin qui prospettata,
d'altro canto, appare perfettamente coerente con i parametri
costituzionali e non svilisce in alcun modo la centralita' del ruolo
e delle competenze regionali, riconosciute sia dal Codice del 2004,
sia dalla Convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000.
Resta infatti fermo e non contestato il ruolo centrale,
strategico e propositivo dell'autonomia regionale.
La stessa deve pero' necessariamente confrontarsi, su un piano
paritario e codecisionale, con il ruolo, parimenti essenziale, degli
uffici periferici dello Stato.
Dall'esame della delibera regionale n. 45/2 del 2013 che oggi si
impugna emerge, invece in mode netto il fraintendimento di fondo da
cui la stessa e' afflitta, laddove ha ritenuto di poter declassare il
ruolo dello Stato da una posizione paritaria ad un livello meramente
consultivo, collaborativo (e facoltativo), basato "su comuni elementi
di conoscenza e analisi del paesaggio sardo". La stessa delibera,
dunque, in piu' punti dichiara apertis verbis di volere (e potere)
prescindere delle valutazioni degli organi statali, ridotti al
livello di mero ente consultivo, completamente prescindendo anche da
quella leale collaborazione che aveva invece ispirato (come riferito
nella esposizione in fatto) i precedenti rapporti Stato-Regione.
8. Ne' soccorre sul punto la previsione della norma di cui
all'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna»), laddove, come visto, nel trasferire alla Regione funzioni
gia' proprie di organi statali, prevede che «la Regione potra'
avvalersi, per la redazione dei... piani, della collaborazione degli
organi statali preposti alla tutela delle bellezze naturali e
panoramiche»: collaborazione rimessa dunque ad una scelta
discrezionale dell'Ente regionale, senza prevedere la necessita' di
un accordo con lo Stato.
Vero e', infatti, che la necessita' dell'accordo e' stata
introdotta dal Codice dei beni culturali e del paesaggio in un
momento di gran lunga successivo.
Orbene, anche al di la' del profilo - gia' ampiamente illustrato
- del limite derivante dalla natura delle disposizioni del Codice
quali norme di grande riforma economico-sociale dello Stato, va piu'
in generale rammentato che l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 deve
ancora ritenersi in vigore con riferimento alle leggi statali che
modificano i principii fondamentali in materie a competenza
legislativa ripartita tra Stato e Regioni, abrogando le norme
regionali che siano in contrasto con esse e che siano entrate in
vigore in epoca precedente.
9. Il conflitto di attribuzione non si esaurisce, peraltro, nella
sola invasione della sfera di competenza normativa e amministrativa
dello Stato, ma si traduce in una lesione diretta dei beni
paesaggistici tutelati, determinando una immediata e grave
diminuzione del livello di tutela a suo tempo garantito dalla
precedente pianificazione del 2006, oggi oggetto di profonda
rivisitazione.
La Regione, con il nuovo Piano adottato, interrompendo la
collaborazione con lo Stato in corso fino all'ottobre del 2013, che
si era esplicata nell'avvio di attivita' di cooperazione che non
avevano tuttavia raggiunto il livello di accordi conclusivi, ha
provveduto unilateralmente a definire le prescrizioni d'uso sia dei
beni sottoposti a vincolo con provvedimento ministeriale, sia delle
aree tutelate ex lege Galasso e ha «derubricato» beni paesaggistici
gia' individuati dal Piano del 2006 («centri di antica e prima
formazione»; «insediamenti storici di notevole valore paesaggistico»;
«sistemi identitari»; «corsi d'acqua»). Cio' in quanto non era stato
raggiunta alcuna intesa in ordine alla possibilita' di interventi
edificatori in aree tutelate, secondo quanto richiesto dalla Regione,
e in perfetta sintonia con le linee di azione gia' ispiratrici della
L. n. 19/2011 e della L. n. 21/2011 (impugnate in via principale
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri), e della L. n. 20/2012
(pure impugnata, e dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 308
del 17 dicembre 2013).
Il nuovo Piano adottato con la Delibera che si impugna ha
immediata efficacia e determina la decadenza di quello del 2006,
atteso che le misure di salvaguardia sono di immediata applicazione.
Cio' rileva anche ai fini della immediata lesivita' dell'atto e
dell'interesse concreto ed attuale alla sua impugnazione, che mira
non solamente al ripristino delle competenze costituzionalmente
previste, ma alla tutela di beni che, in base alle prescrizioni
impugnate, sono assai meno protetti rispetto al sistema previgente,
con rischio di danni irreparabili per il patrimonio paesaggistico,
come purtroppo recenti fatti di cronaca hanno tristemente confermato.
P.Q.M.
Si insiste pertanto affinche' l'Ecc.ma Corte adita voglia
dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure, ed in ragione
delle sfere di competenza attribuite allo Stato dall'art. 3 dello
Statuto Speciale della Regione Sardegna; dall'art. 6 del D.P.R. 22
maggio 1975, n. 480; dagli artt. 9, 117, comma 2, lett. s) e 118
della Costituzione; dagli artt. 135, 143 e 156 del d.lgs. 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) quali norme
interposte - che non spetta alla Regione Autonoma della Sardegna, e
per essa alla Giunta Regionale della Sardegna, di adottare una
delibera con la quale venga approvato l'aggiornamento e revisione del
Piano Paesaggistico regionale senza il coinvolgimento
dell'Amministrazione statale, e per l'effetto annullare la delibera
della Giunta Regionale Sardegna n. 45/2 del 25 ottobre 2013
concernente «L.R. 23 ottobre 2009, n. 4, art. 11 - Piano
Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito omogeneo
costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale n. 36/7
del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione - Approvazione
preliminare'», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre 2013.
Si depositano:
1) copia autentica dell'estratto del Verbale della delibera
del Consiglio dei ministri in data 13 dicembre 2013 con allegata
relazione;
2) copia della delibera della Giunta Regionale Sardegna n.
45/2 del 25 ottobre 2013 concernente «L.R. 23 ottobre 2009, n. 4,
art. 11 - Piano Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito
omogeneo costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale
n. 36/7 del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione -
Approvazione preliminare», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della
Regione Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre
2013.
Roma, 23 dicembre 2013
L'avvocato dello Stato: Salvatorelli