N. 299 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 luglio 2012
Ripubblicazione dell'ordinanza n. 299 del 27 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Bombana Andrea contro Banca d'Italia e Mantovabanca 1896 Credito cooperativo societa' cooperativa.. -(GU n.7 del 5-2-2014 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 4836 del 2011, proposto da Andrea Bombana, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Teti, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Dario Calvo in Roma, via M. Montefusco, 4; Contro Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefania Ceci, Piera Coppotelli e Marco Di Pietropaolo, con domicilio eletto presso i medesimi in Roma, via Nazionale, 91; Nei confronti di Mantovabanca 1896 Credito Cooperativo Societa' Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio, per l'annullamento: del provvedimento sanzionatorio della Banca d'Italia, in data 10.02.2011, a firma del Direttore Generale, Dr. Fabrizio Saccomanni, con cui venivano comminate sanzioni amministrative pecuniarie ex artt. 144 e 145 d.lgs. n. 385/93 nei confronti del Sig. Andrea Bombana, nella sua qualita' di ex membro del disciolto Consiglio di Amministrazione della Mantova Banca 1896 Credito Cooperativo s.c., in amministrazione straordinaria; dell'Atto di proposta per l'irrogazione di sanzioni amministrative, in data 08.02.2011, Prot. n. 0114040/11, redatto dall'area Vigilanza Bancaria e Finanziaria - Servizio Rapporti Esterni e Affari Generali - Divisione Segreteria Commissione per l'Esame delle Irregolarita' riscontrate nelle attivita' di vigilanza, a firma del capo del servizio, dott. Luigi Di Donato, nonche' del Presidente della Commissione, dott. Stefano Mieli; del Parere su procedure sanzionatorie in data 08.02.2011, Prot. n. 0118283/11, redatto dal Servizio Consulenza Legale - Divisione Segreteria e Affari Generali, a firma dell'Avvocato Capo, Sig. Marino Ottavio Perassi; nonche' di ogni altro atto prodromico, contestuale, conseguente e/o successivo ai medesimi tutti notificati al Sig. Andrea Bombana in data 22.03.2011, con nota della Banca d'Italia, Filiale di Brescia, in data 16.03.2011, Prot. n. 234788/11, a firma del Direttore, dott. F. Trimarchi. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d'Italia e la relativa documentazione; Vista l'ordinanza collegiale istruttoria di questa Sezione n. 1215/12 del 7.2.2012; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del 13 luglio 2012 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale; Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale, notificato il 24.5.2011 e depositato il successivo 7.6.2011, il ricorrente indicato in epigrafe chiedeva l'annullamento dei provvedimenti, pure in epigrafe, evidenziati, che avevano portato all'irrogazione nei suoi confronti da parte della Banca d'Italia di una sanzione pecuniaria amministrativa ex art. 144-145 T.U.B. per euro 45.000,00 complessivi, in conseguenza di rilevate violazioni nella sua qualita' di componente il consiglio di amministrazione della Mantovabanca 1896 Credito Cooperativo soc. coop.; Rilevato che si costituiva in giudizio la Banca d'Italia chiedendo la reiezione del ricorso; Rilevato che con l'ordinanza sopra indicata questa Sezione disponeva incombenti istruttori consistenti nell'acquisizione di ulteriore documentazione; Rilevato che le parti depositavano memorie (anche di replica) ad illustrazione delle rispettive tesi difensive; Rilevato che nella memoria di replica nonche' nella pubblica udienza del 13.7.2012 la Banca d'Italia dichiarava di' eccepire l'illegittimita' costituzionale degli art. 133, comma 1, lett. 1), e 134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/10 e 135, comma 1, lett. c) nonche' dell'art. 4, comma 1, n. 17) dell'Allegato n. 4 del d.lgs. n. 104/10 (Codice del processo amministrativo - c.p.a.) che radicano la giurisdizione, esclusiva ed estesa al merito, di questo Tribunale sulle controversie relative a sanzioni inflitte dalla medesima Banca d'Italia ai sensi dell'art. 145 d.lgs. n. 385/93, in relazione all'art. 76 Cost., secondo le argomentazioni di cui alla recente sentenza della Corte costituzionale n. 162/2012; Rilevato che a tale udienza pubblica la causa era trattenuta in decisione; Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di parte resistente e del contenuto della suddetta sentenza della Sovrana Corte ora richiamata, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di illegittimita' costituzionale come prospettata; Considerato, infatti, in punto di rilevanza, che la giurisdizione di questo Tribunale, nella configurazione ivi prevista, in ordine alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia ex art. 144-145 T.U.B., si fonda esclusivamente su quanto disposto dalle norme su richiamate che si applicano alla presente fattispecie; Considerato che, in particolare, l'art. 133, comma 1, lett. l), del d.lgs. n. 104/10 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tra altre, per le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d'Italia; Considerato che l'art. 134, comma 1, lett. c), del medesimo testo legislativo prevede tra le materie di giurisdizione estesa al merito «... c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione e' devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorita' amministrative indipendenti e quelle previste dall'articolo 123»; Considerato che l'art. 135, comma 1, lett. c), d.lgs. cit. prevede la competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, per «...c) le controversie di cui all'articolo 133, comma 1, lettera l), fatta eccezione per quelle di cui all'articolo 14, comma 2, nonche' le controversie di cui all'articolo 104, comma 2, del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385; Considerato, infine, che l'art. 4, comma 1, n. 17), dell'Allegato 4 al suddetto d.lgs. n. 104/10 prevede l'abrogazione del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, articolo 145, commi da 4 a 8, (nonche' art. 145-bis, comma 3) che regolavano il procedimento sanzionatorio della Banca d'Italia - per quel che qui rileva - radicando la giurisdizione sulle opposizioni avverso i relativi provvedimenti avanti alla Corte d'appello di Roma; Considerato, quindi, che la giurisdizione di questo Tribunale, come conformata ai sensi degli artt. 133, 134 e 135 citt. dell'art. 4, Allegato 4 d.lgs. cit., discende dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 104/10 che ha anche provveduto ad abrogare la norma che radicava presso la corte d'appello la giurisdizione sulle sanzioni specifiche pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia; Considerato, pero', come esplicitamente rilevato dalla Banca d'Italia, che la Corte costituzionale, con la sentenza 27.6.2012, n. 162, ha dichiarato che sono costituzionalmente illegittimi, per violazione dell'art. 76 Cost., gli articoli 133, comma 1, lettera l), 135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e alla competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB), e dell'art. 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del medesimo d.lgs. n. 104 del 2010; Considerato che le argomentazioni della Corte Sovrana sono legate alla questione rimessa alla sua attenzione e relativa a sanzioni irrogate dalla Consob, per cui il Collegio ritiene che il relativo dispositivo non possa direttamente applicarsi alla presente fattispecie, relativa a sanzioni pecuniarie amministrative irrogate dalla Banca d'Italia; Considerato, pero', che le argomentazioni di cui alla su ricordata sentenza, fondate sulla violazione dell'art. 76 Cost. delle medesime norme, possono ben conformarsi alla presente fattispecie tanto da evidenziare la non manifesta infondatezza della relativa questione di costituzionalita' come prospettata dalla Banca d'Italia; Considerato, infatti, che la Corte costituzionale ha affermato, in relazioni alle medesime norme del d.lgs. n. 104/10 sopra indicate, sia pure in riferimento alle sanzioni irrogate dalla Consob, quanto segue: «Nel merito, la questione e' fondata con riferimento al parametro di cui all'art. 76 Cost. In riferimento alle deleghe per il riordino o il riassetto di settori normativi - tra le quali, come si e' detto poco sopra, deve essere annoverata la delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69 del 2009 - questa Corte ha sempre inquadrato in limiti rigorosi l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla finalita' di ricomposizione sistematica perseguita con l'operazione di riordino o riassetto. La Corte ha sempre rimarcato che, a proposito di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino ed il riassetto di norme preesistenti, «l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente e' (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalita' del legislatore delegato», giacche' quest'ultimo non puo' innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalita' esplicitamente individuato dalla legge-delega» (sentenza n. 293 del 2010), specificando che «per valutare se il legislatore abbia ecceduto [i] - piu' o meno ampi -margini di discrezionalita', occorre individuare la ratio della delega» (sentenza n. 230 del 2010). Questi principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza di questa Corte e ribaditi da ultimo nella sentenza n. 80 del 2012, impongono, nel caso di deleghe per il riordino o il riassetto normativo, un'interpretazione restrittiva dei poteri innovativi del legislatore delegato, da intendersi in ogni caso strettamente orientati e funzionali alle finalita' esplicitate dalla legge di delega. Alla luce di tali principi, in merito alla questione oggi all'esame della Corte, occorre ricordare che la delega - che deve essere qualificata come una delega per il riordino e il riassetto normativo - abilitava il legislatore delegato a intervenire, oltre che sul processo amministrativo, sulle azioni e le funzioni del giudice amministrativo anche rispetto alle altre giurisdizioni e in riferimento alla giurisdizione estesa al merito, ma sempre entro i limiti del riordino della normativa vigente; il che comporta di certo una capacita' innovativa dell'ordinamento da parte del Governo delegato all'esercizio della funzione legislativa, da interpretarsi pero' in senso restrittivo e comunque rigorosamente funzionale al perseguimento delle finalita' espresse dal legislatore delegante. In base alla delega conferitagli, il legislatore delegato, nel momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di giurisdizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, doveva tenere conto della «giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori» nell'assicurare la concentrazione delle tutele, secondo quanto prescritto dalla legge di delega (art. 44, commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009). Attribuendo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con la competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, e con cognizione estesa al merito), il legislatore delegato non ha invece tenuto conto della giurisprudenza delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto. La Corte di cassazione ha, infatti, sempre precisato che la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari, anche di tipo interdittivo, spetta all'autorita' giudiziaria ordinaria, posto che anche tali sanzioni, non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere applicate sulla base della gravita' della violazione e tenuto conto dell'eventuale recidiva e quindi sulla base di criteri che non possono ritenersi espressione di discrezionalita' amministrativa (Corte di cassazione, sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703; nello stesso senso 11 febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n. 9383). Anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, in punto di giurisdizione sulle controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte dalla CONSOB, sussistessero precedenti giurisprudenziali nel senso della giurisdizione ordinaria, affermando da ultimo la giurisdizione del giudice amministrativo solo sulla base dell'insuperabile dato legislativo espressamente consolidato nell'art. 133 (materie di giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del 2010, che prevede testualmente che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati (...) dalla Commissione nazionale per la societa' e la borsa» (Consiglio di Stato, sezione VI, 19 luglio 2011, n. 10287), vale a dire sulla base proprio delle disposizioni impugnate in questa sede. Precedentemente all'intervento legislativo qui in esame, invece, lo stesso Consiglio di Stato aveva aderito all'impostazione della Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB (Consiglio di Stato, sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza, sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148). La citata giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale esclude che l'irrogazione delle sanzioni da parte della CONSOB sia espressione di mera discrezionalita' amministrativa, unitamente alla considerazione che tali sanzioni possono essere sia di natura pecuniaria, sia di tenore interdittivo (giungendo persino ad incidere sulla possibilita' che il soggetto sanzionato continui ad esercitare l'attivita' intrapresa), impedisce di giustificare sul piano della legittimita' costituzionale l'intervento del legislatore delegato, il quale, incidendo profondamente sul precedente assetto, ha trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB, discostandosi dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, che invece avrebbe dovuto orientare l'intervento del legislatore delegato, secondo quanto prescritto dalla delega. Di conseguenza, deve ritenersi che, limitatamente a simile attribuzione di giurisdizione, siano stati ecceduti i limiti della delega conferita, con conseguente violazione dell'art. 76 Cost. Per le medesime ragioni sopra illustrate deve ritenersi affetto da illegittimita' costituzionale anche l'intero articolo 4, comma 1, numero 19), dell'Allegato numero 4, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, nella parte in cui abroga le disposizioni del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, che attribuiscono alla Corte d'appello la competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB, con la conseguenza che queste ultime disposizioni, illegittimamente abrogate, tornano ad avere applicazione»; Considerato che le medesime statuizioni della Corte Costituzionale possono trovare ingresso anche in relazione alle sanzioni pecuniarie inflitte dalla Banca d'Italia, fondate sulle Medesime norme dichiarate incostituzionali sopra richiamate (salvo il n. 17) dell'art. 4, comma 1, Allegato 4), si' che la questione, come detto, si presenta non manifestamente infondata nella presente sede perche' relativa al rispetto dell'art. 76 Cost. in relazione al contenuto dell'art. 44 della l. n. 69/09; Considerato, infatti, che anche in relazione alle sanzioni amministrative inflitte dalla Banca d'Italia la Corte di Cassazione (a Sezioni Unite) aveva statuito, prima dell'entrata in vigore del d.lgs n. 104/10, che rientravano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative all'opposizione contro i provvedimenti con i quali il Ministero dell'economia e delle finanze, su richiesta della Consob o della Banca d'Italia, applica sanzioni amministrative di carattere pecuniario, sia pure per la violazione delle norme in tema di intermediazione finanziaria (Cass. SSUU, 15 febbraio 2005, n. 2980); Considerato, quindi, che la questione di costituzionalita' prospettata e' rilevante, trattandosi nella fattispecie di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia, delibate avanti a questo Giudice in virtu' delle su richiamate norme del c.p.a.; Considerato che non appare manifestamente infondata la questione di costituzionalita' sollevata in relazione al rispetto dell'art. 76 Cost. da parte degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 nonche' dell'art. 4, comma 1, n. 17) dell'Allegato 4 al medesimo decreto legislativo, nella parte in cui, in relazione alle sanzione inflitte dalla Banca d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative; Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere sospeso, con contestuale rimessione della questione di costituzionalita' dedotta alla Corte Costituzionale; Considerato che non puo' accogliersi l'istanza cautelare presentata oralmente alla pubblica udienza da parte del difensore del ricorrente, in quanto non risulta illustrato alcun pregiudizio sopravvenuto, non potendosi identificare il medesimo con la mera pendenza della questione di costituzionalita', oltretutto inerente attribuzione di giurisdizione a questo Tribunale;
P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134 Cost.; 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 l. 11 marzo 1953, n. 87,: dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 nonche' dell'art. 4, comma 1, n. 17), dell'Allegato 4 al medesimo decreto legislativo, nella parte in cui, in relazione alle sanzione inflitte dalla Banca d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative; ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del 13 luglio 2012. Il Presidente: Bianchi Il consigliere: Sapone Il consigliere estensore: Correale Avvertenza: Si ripubblica il testo dell'ordinanza n. 299 del 2012, gia' pubblicata in forma incompleta nella Gazzetta Ufficiale - 1ª Serie Speciale - n. 3 del 16 gennaio 2013.