N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 febbraio 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 14 febbraio 2014 (della Regione Liguria). Finanza pubblica - Verifica sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile attivata presso la Regione Liguria dal MEF - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Relazioni effettuate dai Servizi ispettivi in materia di scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica nelle quali sono state rilevate criticita' sulla gestione regionale dell'attivita' finanziaria e di bilancio e su quella del personale - Nota del Ragioniere generale dello Stato di trasmissione delle relazioni, con la quale si invita la Regione ad adottare provvedimenti correttivi - Invio delle relazioni alla Procura regionale della Corte dei conti, ai fini dell'accertamento di eventuali responsabilita' per danno erariale - Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti proposto dalla Regione Liguria - Denunciata illegittimita' degli atti adottati dagli organi statali ai sensi dell'art. 14, comma 1, lett. d), della legge n. 196 del 2009, applicabile alle Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale e alle Province autonome ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 149 del 2011, nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, dichiarato poi costituzionalmente illegittimo in parte qua dalla sentenza n. 219 del 2013 - Invasione della sfera di attribuzioni costituzionali della Regione ricorrente - Denunciata illegittimita' costituzionale dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ai cui sensi e' stata eseguita l'ispezione sulla gestione del personale, per le medesime ragioni a base della sentenza n. 219 del 2013 - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare "previa dichiarazione di nullita' e/o di annullamento degli atti provenienti dagli organi statali (...) e previa delibazione della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 (...), che non spetta allo Stato (...) il potere di effettuazione di verifiche ispettive nei confronti della Regione Liguria con riguardo agli scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica e alla gestione del personale regionale, e/o di imporre obblighi alla Regione all'esito di tali verifiche. - Nota del Ragioniere Generale dello Stato del 14 maggio 2013, n. 41906; Nota del Ragioniere Generale dello Stato del 26 novembre 2013, n. 97572; Relazioni dei Servizi ispettivi di finanza pubblica del MEF del 15 ottobre 2013. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 14, comma 1, lett. d); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 60, comma 5.(GU n.12 del 12-3-2014 )
Ricorso proposto da Regione Liguria (P.IVA 00849050109), in
persona dal Presidente della Giunta Regionale Claudio Burlando
elettivamente domiciliato in Roma Viale Giulio Cesare 14/4 sc A
presso lo studio dell'Avvocato Gabriele Pafundi del foro di Roma
(PFNGRL57B09HSO1K, pec: gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org; fax:
06.3212646) che la difende per procura a margine del presente atto
unitamente all'Avvocato Luigi Cocchi del foro di Genova (C.F.
CCCLGU46T19D969E; PEC: luigi.cocchi@ordineavvgenova.it; Fax:
010541994);
Contro:
il Presidente del Consiglio dei Ministri, presso la sua sede
in Roma Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370, 00187 Roma;
il Ministro dell'Economia e delle Finanze presso la sua sede
in Roma Via XX Settembre 97, 00187 Roma;
il Ragioniere Generale dello Stato presso la sua sede in Roma
Via XX Settembre 00187 Roma;
per la declaratoria di nullita' e/o l'annullamento per difetto di
attribuzione:
1) della nota del Ragioniere Generale dello Stato 26/11/2013
n. 97572 avente ad oggetto «Verifica amministrativa contabile presso
la Regione Liguria»;
2) per quanto di ragione, della nota 14/5/2013 del Ragioniere
Generale dello Stato;
3) delle relazioni ispettive redatte dagli ispettori del MEF
in data 15/10/2013, in esito a verifiche eseguite dal giorno
20/5/2013 al giorno 27/6/2013, aventi ad oggetto:
a) l'una, la verifica in materia di scostamento dagli
obiettivi di finanza pubblica sotto il profilo contabile e
finanziario;
b) l'altra, la verifica in materia di scostamento degli
obiettivi di finanza pubblica con riguardo alla gestione del
personale.
Fatto
Regione Liguria e' stata destinataria della nota 26/11/2013 del
Ragioniere Generale dello Stato, con la quale le sono state trasmesse
le relazioni in data 15/10/2013 redatte in esito a verifica ispettiva
in materia di scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica e di
gestione del personale, con le quali, e per quanto qui assume
rilievo:
a) si affida all'iniziativa di Regione Liguria l'adozione di
provvedimenti idonei all'eliminazione delle criticita' rilevate nella
predette relazioni, ed e' formulato un (perentorio) invito all'invio
dei relativi elementi informativi al Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato, con la prescrizione del rispetto dell'ordine e
del contenuto dei singoli rilievi;
b) si provvede all'invio delle relazioni alla Procura
Regionale della Corte dei Conti per l'accertamento di eventuali
responsabilita' di danno erariale ed alla Sezione regionale di
controllo della Corte dei Conti, in conformita' al disposto del'art.
60, comma 5, del decreto legislativo165/2001;
c) si prefigura l'obbligo di assunzione di iniziative («si
resta in attesa di conoscere l'esito») per sanare le situazioni di
criticita' emerse dall'ispezione.
Dall'esame delle relazioni trasmesse, entrambe sottoscritte il
15/10/2013, emerge che, fermo l'oggetto generale della verifica
ispettiva (scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica), esse
hanno ad oggetto:
i) la verifica di eventuali scostamenti finanziari dagli
obiettivi di finanza pubblica sotto il profilo di bilancio e
finanziario;
ii) la verifica delle spese di personale, con particolare
riguardo agli oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati.
Dagli atti emerge ancora che l'attuazione e lo svolgimento
dell'attivita' ispettiva nei confronti di Regione Liguria pretende di
rinvenire le sue fonti normative di legittimazione degli organi
statali:
nell'art. 14, comma 1, lett. d) L. 196/2009;
nell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo165/2001.
La relazione sulle problematiche finanziarie, dopo aver permesso
una valutazione generale e di complessiva solidita' finanziaria,
riferita all'analisi dei dati di bilancio per il periodo 2008/2012
(tra l'altro pertinenti a bilanci gia' sottoposti con riscontro
positivo al controllo della Sezione di controllo della Sezione
Giurisdizionale della Corte dei Conti) segnala alcune pretese
criticita' con riguardo ad una serie di temi quali:
=====================================================================
| | | Riferimento |
| Numero | Descrizione sintetica dei rilievi| normativo |
+===========+==================================+====================+
| |Necessita' di riassorbire il | |
| |disavanzo sanitario mediante il | |
| |conseguimento dei maggiori | |
| 1 |economie | |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Progressivo peggioramento della | |
| |situazione economico-patrimoniale | |
| |delle societa' partecipate (in | |
| |particolare. ARPAL ED ARTE) e | |
| |mancata conciliazione tra debiti e| |
| |crediti reciproci iscritti nei |Art. 82 della legge |
| |bilanci societari ed in quello |Regione Liguria |
| 2 |regionale. |26/3/2002 n. 15. |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Grave indebitamento bancario a | |
| |carico dell'Azienda regionale | |
| |territoriale per l'edilizia (ARTE)| |
| |della Provincia di Genova | |
| |conseguente all'esecuzione del | |
| |contratto di acquisto da parte di | Corte dei Conti - |
| |ARTE di rilevantio beni immobili |Sezione di controllo|
| |di proprieta' della Regione e di |parere n. 531 del |
| 3 |diverse ASL Liguria (pag. 64-65). |18/10/2011. |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Anomala contabilizzazione e | |
| |mancato pareggio della partite di | |
| |gito nel periodo 2009-2011 con | |
| |impegni di spesa superiori agli | |
| |acceramenti in entrata (pag. | |
| 4 |71-72). | |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Sensibile peggioramento della | |
| |situazione economico-patrimoniale | |
| |della Regione con una differenza | |
| |tra attivita' e passivita' | |
| |iscritte in bilancio pari a 277 | |
| 5 |milioni di € (pag. 78). | |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Criticita' varie in materia di | |
| |residui: a) mancata tramissione | |
| |alla competente Procura della | |
| |Corte dei Conti dell'elenco dei | |
| |residui attivi dichiarati | |
| |abbandonati al fine di verificare | |
| |eventuali responsabilita' in | |
| |ordine alla perdita del credito; | |
| |b) mancata deliberazione di | |
| |abbandono da parte della Giunta | |
| |regionale per taluni residui | |
| |attivi ritenuti dalle strutture | |
| |reginali pescritto insussistenti; | |
| |c) necessita' di effettuare un | |
| |riaccertamento dei residui attivi | |
| |e passivi in considerazione della | |
| |presenza in bilancio di voci | |
| |risalenti nel tempo, al fine di | |
| |verificare l'effettiva sussistenza| Art. 228 comma 3 |
| |di reali regioni di credito e di |del d.lgs 18/8/2000 |
| 6 |debito (pag. 79-87). |n. 267. |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| | |Artt. 119 comma 6 |
| | |della Costituzione; |
| | |Art. 30 comma 15 |
| | |della legge |
| | |27/12/2002 n. 289; |
| | |Art. 3 comma 16 e 21|
| |Illegittimo ricorso |della legge |
| |all'indebitamento per finanziarie |24/12/2003 n. 350; |
| |spese non qualificabili come si |Art. 36 della legge |
| |investimento in violazione della |Regione Liguria |
| 7 |«golden rule» (pagg. 116-118). |7/5/2002 n. 4. |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
| |Mancata costituzione di un | |
| |apposito fondo rischi per far | |
| |fronte alle eventuali maggiori | |
| |uscite derivanti dalle operazioni | |
| |di finanza derivata poste in | |
| |essere dalla Regione, con | |
| |particolare riguardo al «Credit | |
| |Default Swap» tenuto conto degli | |
| |elevati rischi connessi alla | |
| |complessita' di tale tipologia di |Art. 41 della legge |
| 8 |operazioni (pagg. 119-139). |28/12/2001 n. 448. |
+-----------+----------------------------------+--------------------+
La relazione per la parte concernente la «gestione del personale»
(non solo l'applicazione degli accordi collettivi) ha evidenziato
ancora numerose criticita' cosi' sintetizzabili:
=====================================================================
| | Descrizione sintetica del | |
| Numero | rilievo | Riferimento normativo|
+============+===============================+======================+
| |Mancato rispetto del principio| |
| |di adeguato accesso | |
| |dall'esterno in materia di | |
| |assunzioni di personale (pagg |Art. 35 del d.lgs |
|1 |6-7). |30/3/2001 n. 165; |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Mancato conseguimento | |
| |dell'obiettievo della | |
| |progressiva riduzione della | |
| |spesa di personale rispetto | |
| |agli esercizi precedenti ed | |
| |errata mobilita' di calcolo in | |
| |contrasto con l'orientamento | |
| |del Ministero dell'economia e | |
| |delle finanze e della |Art. 1 comma 557 della|
| |magistratura contabile (pagg. |legge 27/12/2006 n. |
|2 |13-17). |296; |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| | |Legge Regione Liguria |
| | |17/8/2006 n. 25; Legge|
| | |Regionale Liguria |
| | |28/6/2011 n. 16; Art. |
| | |40 comma 3-quinquies |
| | |del d.lgs 30/3/2001 n.|
| |Illegittima integrazione con |165; Art. 9 comma |
| |leggi regionali del fondo |2-bis del d.l. |
| |per il trattamento accessorio |31/5/2010 n. 78, |
| |della dirigenza e del personale|convertito nella legge|
| |del comparto, in contrasto con |30/7/2010 n. 122; Art.|
| |la normativa nazionale e la |4 comma 5 del CCNL |
| |disciplina contrattuale vigente|1/4/1999; Art. 31 del |
|3 |(pag. 18-21). |CCNL 22/1/2004. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Errata quantificazione dei | |
| |fondi per le politiche di | |
| |sviluppo delle risorse umane e | |
| |per la produttivita' del | |
| |personale del comparto, | |
| |conseguente: a) | |
| |all'integrazione dei fondi 2008| |
| |e 2009 conseguente | |
| |all'istituzione di posizioni di| |
| |vice-dirigenza in assenza della| |
| |necessaria previsione della | |
| |contrattazione collettiva | |
| |nazionale; b) | |
| |all'individuazione delle | |
| |ricorse accessorie al netto | |
| |delle somme destinate al | |
| |finanziamento delle | |
| |progressioni economiche | |
| |orizzontali; c) agli incrementi| |
| |derivanti dai presunti risparmi| |
| |derivanti dal processo di | |
| |contrattualizzazione del | |
| |pubblico impiego, i quali | |
| |riguardano risorse di bilancio | |
| |impropriamente messe a | |
| |disposizione a decorrere dal | |
| |1997, per l'istituzione delle | |
| |posizioni organizzative prima | |
| |della loro introduzione ad | |
| |opera del CCNL 31/3/1999 ed | |
| |all'illeggittimo loro | |
| |consolidamento; d) | |
| |all'inserimento di risorse non | |
| |previste dalla contrattazione | |
| |collettiva nazionale per il | |
| |finanziamento delle posizioni |Art. 27 del d.lgs |
| |organizzative; e) agli |30/3/2001, n. 165; |
| |incrementi del fondo per |Art. 8, comma 1, della|
| |finanziare il riconoscimento |legge 15/3/2009 n. 15;|
| |automatico a tutto il personale|Artt. 26 del CCNL |
| |trasferito di una progressione |5/10/2001; Art. 31, |
| |economica orizzontale (pagg. |32, 37 del CCNL |
|4 |23-43). |22/1/2004. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Illegittima erogazione del | |
| |fondo per il trattamento | |
| |accessorio del personale del | |
| |comparto conseguente: a) | |
| |all'erogazione di compensi | |
| |legati alla produttivita', in | |
| |assenza di predefiniti criteri | |
| |selettivi e conseguente | |
| |valutazione dei risultati | |
| |conseguiti; b) alla | |
| |corresponsione della indennita'| |
| |connesse alle attivita' | |
| |disagiate, corrisposte a | |
| |diverso titolo al | |
| |personale della regione, senza| |
| |dimostrazione dell'effettivo | |
| |disagio connesso alle attivita'| |
| |svolte e, comunque, erogato in | |
| |misura superiore a quanto | |
| |stabilito dalla contrattazione | |
| |collettiva nazionale, che | |
| |prevede un compenso di € 30 | |
| |mensili dell'indennita' di | |
| |rischio; c) alla corresponsione| |
| |generalizzata dei compensi per | |
| |specifiche responsabilita' | |
| |conferiti al personale delle | |
| |categorie A, B, C, e D in | |
| |assenza di specifici incarichi |Art. 1, comma 5 della |
| |che comportino responsabilita' |legge Regione Liguria |
| |aggiuntive rispetto a quella |7/7/20140 n. 10; Art.|
| 5 |ordinaria (pagg. 43-66). |17 del CCNL 1/4/1999. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| | |Legge regione Liguria |
| | |6/10/2009 n. 36; Art.|
| | |45 del d.lgs 30/3/2001|
| | Illeggittimo conferimento |n. 165; Art. 15 del |
| |della retribuzione di |CCNL 1/4/1999; Art. 31|
| |anzianita' regionale con legge |del CCNL 22/1/2004; |
| |regionale in contrasto con la |Sentenza Corte |
| |normativa e la contrattazione |Costituzionale |
| |collettiva nazionale, nonche' |12/12/2011 n. 339; |
| |con l'orientamento |Deliberazione |
| |giurisprudenziale della |28/3/2013 n. 137 della|
| |magistratura contabile e della |Sezione Controllo |
| |Corte Costituzionale (pagg. |della Corte dei Conti |
| 6 |66-68). |Sez. Lombardia. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Illegittima corresponsione di | |
| |altre indennita' previste dalla| |
| |legge regionale 24 gennaio 2006| |
| |n. 1, finanziate con risorse | |
| |diverse da quelle inserite nel | |
| |fondo per le politiche di | |
| |sviluppo delle risorse umane e |Art. 45 del d.lgs |
| |per la produttivita' del |30/3/2001 n. 165; Art.|
| |personale del comparto, in |4 della Legge Regione |
| |contrasto con la disciplina |Liguria 24 gennaio |
| 7 |contrattuale (pagg. 69-76). |2006 n. 1. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Illegittimo conferimento di | |
| |incarichi dirigenziali a tempo | |
| |determinato oltre i limiti | |
| |previsti dalla normativa | |
| |nazionale e in assenza di | Art. 19, comma 6 del |
| |procedura selettiva (pagg. |d.lgs 30/3/2001 n. |
| 8 |81-89). |165. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| | Illeggittimo finanziamento | |
| |delle retribuzioni di posizioni| |
| |e di risultato dei direttori | |
| |generali mediante l'utilizzo di| |
| |risorse diverse da quelle | |
| |previste per finanziare il | |
| |fondo per il trattamento | |
| |accessorio della dirigenza, in | |
| |contrasto con la disciplina |Artt. 26 e 27 del CCNL|
| 9 |contrattuale (pagg. 89-90). |23/12/1999. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Illegittimo incremento del | |
| |fondo per il trattamento | |
| |accessorio della dirigenza del | |
| |Giunta regionale, conseguente | |
| |ad una conciliazione | |
| |giudiziale, per il complessivo | |
| |importo di € 506.429, in | |
| |contrasto con la disciplina | |
| |contrattuale che non prevede | |
| |fonti atipiche di integrazione | |
| |delle risorse decentrate ed | |
| |errata quantificazione del | |
| |fondo per il trattamento |Artt. 26 del CCNL |
| |accessorio della dirigenza per |23/12/1999; Art. 5, |
| |l'anno 2007 per € 17.221,73 |comma 4 del CCNL |
|10 |(pagg. 93-95). |3/8/2010. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Mancata preventiva | |
| |individuazione di idonei e | |
| |differenziati parametri | |
| |valutativi e verifica dei | |
| |risultati per l'attribuzione al| |
| |Segretario Generale ed ai | |
| |dirigenti della relativa | |
| |retribuzione di risultato |Artt. 28 e 29 del CCNL|
|11 |(pagg. 96-97). |23/12/1999. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
| |Mancato rispetto del vincolo | |
| |previsto dal'art. 9 comma 1 del| |
| |D.L. 78/2010, secondo il quale | |
| |il trattamento economico dei | |
| |singoli dipendenti del | |
| |Consiglio regionale, anche di | |
| |qualifica dirigenziale, non | |
| |puo' superare il trattamento |Art. 9 commi 1 e 2-bis|
| |spettante per l'anno 2010 e |del D.L: 31/5/2010 n. |
| |deve essere ridotto in |78 convertito nella |
| |proporzione del personale in |legge 30/7/2010 n. |
|12 |uscita. |122. |
+------------+-------------------------------+----------------------+
Dette relazioni si connotano, sul piano del metodo, per la
sistematica pretesa di «disapplicazione» di leggi regionali mai
impugnate dal Governo e quindi pienamente vigenti nell'ordinamento
con valore formale e forza giuridica assolutamente paritaria alle
leggi statali, mentre sul piano del merito - che non assume peraltro
rilievo in codesta Ecc.ma Sede - Regione Liguria si riserva di
redigere adeguate controdeduzioni per contestarne la ammissibilita'
e/o la fondatezza.
Regione Liguria, peraltro, ritiene che dette relazioni, per le
fonti da cui pretendono di trarre legittimazione e per i loro
concreti contenuti di metodo, e la nota 26/11/203 del Ragioniere
Generale dello Stato, siano invasive della propria sfera di
attribuzione autonoma costituzionalmente garantita dagli art. 114 e
seguenti Cost. e che pertanto la lesione che ne discende sia
suscettibile di trovare tutela mediante lo strumento previsto
dall'art. 134, comma 1, 2° alinea Cost., per l'accertamento della
carenza di potere degli Organi dello Stato e della illegittimita'
dell'invasione della propria sfera di attribuzione costituzionalmente
garantita.
Il ricorso e' affidato ai seguenti motivi.
Diritto
1) Violazione degli artt. 114 e seguenti ed in particolare
dell'art. 119 Cost. Applicazione dell'art. 14, comma 1, lett. d) L.
196/2009 gia' dichiarato incostituzionale con sentenza Corte Cost. n.
219/2013 e violazione di tale sentenza.
La verifica ispettiva effettuata e le relazioni redatte in esito
alla stessa, sottoscritte in data 15/10/2013, nelle quali gli organi
statali hanno preteso di sollevare rilievi critici sulla gestione
dell'attivita' finanziaria e di bilancio e su quella di gestione del
personale, e la nota del Ragioniere Generale, che sulle stesse si
fonda, per invitare Regione Liguria all'adozione di provvedimenti
correttivi, oltre che per segnalazione alla Procura regionale della
Corte dei Conti, pretende di rinvenire legittimazione e fondamento
nell'art. 14, comma 1, lett. d) L. 196/2009, cosi' come novellato
dall'art. 5 del decreto legislativo 174/2012.
La norma originaria attribuiva allo Stato il potere di attuare
verifiche sulla gestione amministrativa e contabile delle
amministrazioni pubbliche indicate, con espressa esclusione per le
Regioni e le Province autonome. Tali verifiche, le cui modalita'
avrebbero dovuto essere definite d'intesa tra lo Stato e la
Conferenza Unificata, si risolvevano in una ipotesi ulteriore di
controllo e monitoraggio dei conti pubblici degli enti locali
finalizzato all'adozione del piano per il conseguimento degli
obiettivi indicati dalla lett. d) dell'art. 14, comma 1 L. 196/2009.
A seguito della novella legislativa introdotta dall'art. 5 del
decreto legislativo74/2012, tale potere di' verifica e' stato esteso
anche nei confronti delle Regioni e delle Province autonome, ove
emergano indicatori di squilibrio finanziario. Sennonche' detta
norma, estensiva anche alle Regioni di tale potere di verifica, e'
stata dichiarata incostituzionale proprio perche' in contrasto con i
parametri costituzionali di garanzia della sfera di attribuzione
delle Regioni contenuti negli atti 114 e seguenti Cost., con sentenza
n. 219/2013, pubblicata il 29/7/2013.
Alle motivazioni di detta sentenza della Corte per sintesi si fa
rinvio.
Sul piano concreto tale declaratoria si risolve nella caducazione
della norma ordinaria legittimante l'attivita' di cui trattasi, che,
pertanto, nella specie appare esercitata dagli organi dello Stato al
di la' ed al di fuori di ogni potere legittimante un'attivita'
ispettiva in materia dei vincoli di finanza pubblica e, tanto meno
un'indicazione precettiva a Regione Liguria di provvedimenti
correttivi.
Non senza rilevare, peraltro, tale potere di visita ispettiva
gia' previsto dalla norma legislativa statale dichiarata
incostituzionale sarebbe stato comunque esercitato, in questo caso,
al di fuori dei presupposti necessari, in assenza di qualsiasi
indicatore di squilibrio finanziario a carico di Regione Liguria, i
cui bilanci - per il periodo considerato - sono stati tutti
favorevolmente sottoposti al controllo della Sezione di controllo
della Sezione Regionale della Corte dei Conti.
Ne consegue la evidente invasivita' e illegittimita' degli atti
adottati dagli organi statali non costituendi esercizio di un potere
affidato agli uffici ed organi statali che ne sono autori e comunque
illegittimamente invasivi della sfera di attribuzione
costituzionalmente garantita di Regione Liguria.
2. Violazione dell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo
165/2001. Illegittimita' costituzionale della norma per contrasto con
i parametri contenuti negli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost.
Gli atti impugnati pretendono ancora, con riferimento a quella
(parte di) relazione pertinente alla «gestione del personale», di
fondarsi e di trarre legittimazione dall'art. 60, comma 5, del
decreto legislativo n. 165/2001.
Detta norma recita: «5. Il Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, anche su espressa richiesta del
Ministro per la funzione pubblica, dispone visite ispettive, a cura
dei servizi ispettivi di finanza del Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato, coordinate anche con altri analoghi servizi,
per la valutazione e la verifica delle spese, con particolare
riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali e
decentrati, denunciando alla Corte dei conti le irregolarita'
riscontrate. Tali verifiche vengono eseguite presso le
amministrazioni pubbliche, nonche' presso gli enti e le aziende di
cui al comma 3. Ai fini dello svolgimento integrato delle verifiche
ispettive, i servizi ispettivi di finanza del Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato esercitano presso le predette
amministrazioni, enti e aziende sia le funzioni di cui all'art. 3,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 20 febbraio
1998, n. 38 e all'art. 2, comma 1, lettera b), del decreto del
Presidente della Repubblica 28 aprile 1998, n. 154, sia i compiti di
cui all'art. 27, comma quarto, della legge 29 marzo 1983, n. 93».
Peraltro in forza dell'art. 26 del Presidente della Repubblica n.
43/2008 sono stati abrogati sia l'art. 3 del del Presidente della
Repubblica 38/1998 sia l'art. 2 del del Presidente della Repubblica
54/1998, essendo rimasto in vigore esclusivamente l'art. 27 L.
93/1983 che, ai comma 4, contiene una disposizione che si sovrappone
all'art. 60, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001.
Con riguardo alla norma sopra invocata quale fonte legittimante
del potere di verifica statale nei confronti della Regione in materia
di gestione del personale, (art. 60.5 del del decreto legislativo n.
165/2001) occorre:
a) sotto un primo profilo, circoscrivere oggettivamente il
potere ispettivo contemplato, nel senso che la norma lo limita alla
verifica della spesa con riguardo all'osservanza degli accordi
collettivi nazionali e decentrati, espressione che esclude un potere
sindacatorio generale sulla gestione del personale.
Nella specie, e con riguardo alle criticita' segnalate dalla
relazione impugnata (come sopra sintetizzate in premessa), appaiono
evidentemente estranee a tali limiti i rilievi di cui ai punti 1, 2,
7, 8 e 12.
Ne consegue che con riguardo a detti oggetti la norma statale
invocata non legittimava e non legittima alcun potere di verifica e/o
ispettivo statale nei confronti della Regione;
b) sotto un secondo profilo, generale e di metodo, appare
ancora una volta illegittima ed invasiva della sfera di autonomia
regionale la pretesa degli organi statali di sindacare la
legittimita' di leggi regionali vigenti, non contestate
tempestivamente dal Governo mediante impugnazione principale, in un
ordinamento nel quale il potere legislativo regionale e' connotato,
nelle materie di competenza, da valore formale e da forza giuridica
pari alle leggi statali.
Di tal che non e' consentito e non e' concesso ad organi
amministrativi statali di procedere ad un sindacato della
legittimita' e/o della applicabilita' di leggi regionali vigenti,
dotate di piena effettivita' ordinamentale.
c) Infine, in considerazione della matrice storica della
norma contenuta nell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2001, approvata prima della modifica del titolo V della parte II
della Costituzione introdotta con la L. Cost. 3/2001, e' da escludere
che l'art. 60 comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001 sia
conforme ai parametri costituzionali contenuti negli artt. 114 e
seguenti Cost., come novellati dall'art. 1 Cost. 3/2001.
L'anteriorita' della norma ordinaria contestata rispetto alla
riforma del titolo V, rende sollevabile la questione di sua
legittimita' costituzionale con i parametri costituzionali
sopravvenienti, anche a prescindere dalla mancata originaria
impugnativa della medesima norma statale in via principale.
Essa norma statale contempla un potere di verifica ispettiva
attribuito al Ministero dell'Economia e delle Finanze per il
controllo della spesa connessa agli oneri dei contratti collettivi di
lavoro nazionale e decentrati in funzione dell'esercizio del potere
di segnalazione alla Corte dei Conti delle irregolarita' denunciate.
Sennonche', anche per tale norma statale, se ed in quanto
ritenuta applicabile alle Regioni ed alle Province autonome, valgono
le medesime ragioni sulla base delle quali la Corte costituzionale
con la sentenza n. 219/2013 ha ritenuto illegittimo l'art. 14, comma
1, lett. d) L. 169/2009, come modificato dagli artt. 5 del decreto
legislativo n. 149/2011 e 1-bis comma 4 del decreto legislativo n.
174/2012.
E cioe' valgono a sostegno della sollevata questione di
legittimita' costituzionale gli argomenti utilizzati dalla Corte
nella sentenza n. 219/2013 con riguardo alle norma analoga di
riferimento, egualmente invasiva.
In particolare e' richiamabile puntualmente quanto si legge al
punto 16.5 della motivazione di tale sentenza laddove viene affermato
che:
«Si tratta, infatti, di valutare se la norma impugnata
comprima illegittimamente la competenza regionale residuale in
materia di organizzazione degli uffici della Regione (ex plurimis,
sentenze n. 43 del 2011; n. 200 del 2008; n. 159 del 2008; n. 95 del
2008; n. 233 del 2006; n. 274 del 2003), eccedendo dai limiti di un
principio di coordinamento della finanza pubblica, come tale
applicabile, per espressa volonta' del legislatore statale riferita a
questo caso specifico, anche ai soggetti ad autonomia speciale
(sentenza n. 193 del 2012; inoltre, sentenze n. 229 del 2011; n. 169
del 2007).
16.5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5
del d.lgs. n. 149 del 2011, nel testo introdotto dall'art. 1-bis,
comma 4, del d.l. n. 174 del 2012, e' fondata in riferimento agli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., piu' favorevoli
rispetto alle rispettive disposizioni statutarie in materia di
autonomia finanziaria (richiamate da tutte le ricorrenti) e in
materia di organizzazione degli uffici (evocata da tutte le
ricorrenti, salvo la Regione Sardegna).
Questa Corte ha ripetutamente riconosciuto la legittimita' di
leggi statali intese ad acquisire dalle Regioni dati utili, anche
nella prospettiva del coordinamento della finanza pubblica (sentenza
n. 376 del 2003; in seguito, sentenze n. 36 del 2004; n. 35 del
2005), ed in particolare in rapporto alle attribuzioni della Corte
dei conti (sentenze n. 57 del 2010; n. 417 del 2005; n. 64 del 2005).
La disposizione impugnata eccede tali confini, circoscritti alla
trasmissione da parte degli uffici regionali delle notizie ritenute
sensibili, per attribuire non al giudice contabile, ma direttamente
al Governo un potere di verifica sull'intero spettro delle attivita'
amministrative e finanziarie della Regione, nel caso di squilibrio
finanziario, per mezzo dei propri servizi ispettivi.
ll grado e la rilevanza costituzionale dell'autonomia politica
della Regione si misura anche sul terreno della sottrazione dei
propri organi e dei propri uffici ad un generale potere di
sorveglianza da parte del Governo, analogo a quello che spetta invece
nei confronti degli enti appartenenti al plesso organizzativo
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Naturalmente, non possono escludersi casi specifici in cui gli
interessi costituzionali sollecitati dalla fattispecie si coagulano
intorno ad un nucleo di competenze, la cui titolarita' spetta
esclusivamente allo Stato. Per tali ipotesi, non e' contestabile la
legittimita' costituzionale di una disciplina che protegga simili
interessi, attribuendo poteri ispettivi e di vigilanza ad organi
statali (sentenze n. 159 del 2008; n. 97 del 2001; n. 452 del 1989;
n. 29 del 1995; n. 219 del 1984), ne' e' contestabile l'esercizio di
tali poteri al fine di far valere uno specifico obbligo gravante sul
sistema regionale, in particolare nella prospettiva di riferirne alla
competente Procura contabile (sentenza n. 370 del 2010). Ben diverso,
pero', e' il caso in cui a finire sotto osservazione e' l'attivita'
amministrativa tutta delle Regioni e delle Province autonome, sia
pure in presenza di indici di squilibrio nella gestione finanziaria.
L'ampiezza e l'incisivita' di un tale potere di verifica cela in
definitiva un corrispondente potere di vigilanza, attivatile per
mezzo dei servizi ispettivi dello Stato, volto a rilevare la cattiva
gestione degli uffici da parte della Regione, cui spetta organizzarli
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Ne' vale in senso contrario porre in rilievo che la disposizione
impugnata e' finalizzata a rafforzare l'intervento della Corte dei
conti.
Allo scopo di contemperare l'autonomia costituzionale del sistema
regionale con l'interesse unitario alla sana gestione amministrativa
e finanziaria, e a soli fini collaborativi, l'art. 3 della legge n.
20 del 1994 ha individuato nella Corte dei conti l'organo al quale
riservare il potere di «effettuare e disporre ispezioni e
accertamenti diretti», anche nei confronti delle Regioni e delle
Province autonome. E questa Corte, chiamata a giudicare della
legittimita' costituzionale della normativa che introduceva in tal
modo il controllo di gestione, ha stimato che tale attribuzione non
costituisse un aspetto secondario dell'intervento in questione, ma ne
fosse piuttosto un fondamento. Difatti, tale organo agisce «quale
garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico», «di modo che l'imputazione alla Corte dei conti del
controllo sulla gestione esercitabile anche nei confronti delle
amministrazioni regionali non puo' essere considerata come
l'attribuzione di un potere che si contrappone alle autonomie delle
regioni» (sentenza n. 29 del 1995).
Ora, la norma impugnata supera il punto di sintesi che si era in
tal modo raggiunto a tutela dell'autonomia regionale, affidando al
Governo l'esercizio di un potere di verifica che, pur restando
strumentale rispetto ai compiti del giudice contabile, ugualmente si
divarica dal procedimento attivabile e gestibile da quest'ultimo, ed
in definitiva si duplica in danno delle Regioni e delle Province
autonome.
Tale assetto normativo eccede i limiti propri dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, e si ripercuote sulla
competenza legislativa regionale in materia di organizzazione degli
uffici, per entrambi questi aspetti. Anzitutto, poiche' riserva
all'apparato ministeriale un compito fino ad oggi consacrato
all'imparziale apprezzamento della Corte dei conti (sentenze n. 198
del 2012, n. 179 del 2007, n. 267 del 2006 e n. 29 del 1995).
Inoltre, poiche' cio' accade in difetto di proporzionalita' tra il
mezzo impiegato ed il fine perseguito, non essendovi ragione di
supporre l'inidoneita' degli ampi poteri ispettivi di quest'ultima a
conseguire i medesimi risultati, secondo modalita' maggiormente
compatibili con l'autonomia regionale».
statale Anche l'art. 60.5 del decreto legislativo n. 165/2000 non
puo' non essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, con la
conseguente caducazione di qualsiasi potere ispettivo attribuito e/o
attribuibile agli organi amministrativi statali nei confronti di
Regione Liguria, per la illegittimita' costituzionale dell'art. 60,
comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001 per violazione dei
parametri costituzionali contenuti negli artt. 114, 117, 118, 119
Cost.
P.Q.M.
Chiede che l'Ill.ma Corte, previa dichiarazione di nullita' e/o
di annullamento degli atti provenienti da Organi dello Stato indicati
in epigrafe e previa delibazione della questione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo
n. 165/2001 per violazione degli artt. 114, 117 Cost. 118 e 119
Cost., dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero
dell'Economia e delle Finanze e al Ragioniere Generale dello Stato,
il potere di effettuazione di verifiche ispettive nei confronti di
Regione Liguria con riguardo agli scostamenti dagli obiettivi di
finanza pubblica ed alla gestione dei personale regionale, e/o di
imporre obblighi alla Regione all'esito di tali verifiche.
Saranno depositati:
1) DGR con cui la Regione ha deciso di ricorrere;
2) nota Ragioniere Generale dello Stato 26/11/2013;
3) relazione 15/10/2013 in materia di scostamento dagli
obiettivi di finanza pubblica;
4) relazione 15/10/2013 in materia di gestione del personale.
Genova, 27 gennaio 2014
Avv. Cocchi - Avv. Pafundi