N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 febbraio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni in materia di vendita di carburanti - Obbligo, per i nuovi impianti di distribuzione di dotarsi, fino al raggiungimento del numero minimo stabilito dalla Regione, di almeno un prodotto a basso impatto ambientale, con precedenza per il metano, nonche', in aggiunta, dell'erogatore di elettricita' per i veicoli, se l'impianto e' aperto nelle aree urbane individuate con provvedimento amministrativo della Giunta regionale - Estensione di tale obbligo anche a carico degli impianti gia' esistenti solo se oggetto degli indicati interventi di ammodernamento - Prevista operativita' fin da subito a carico dei nuovi impianti con piu' prodotti petroliferi - Esclusione totale di detto obbligo a favore degli impianti gia' esistenti ed oggetto di interventi di ammodernamento nel caso in cui l'installazione dei predetti erogatori sia tecnicamente impossibile e, comunque, abbia un costo sproporzionato all'entita' della modifica in conformita' ai criteri preventivamente adottati dalla Giunta con apposita delibera - Prevista clausola di esclusione parziale per i nuovi impianti in caso di assoluta impossibilita' tecnica o per eccessiva onerosita' per l'installazione del prodotto metano, salvo l'obbligo di erogazione del GPL - Ricorso del Governo - Denunciata violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione del principio di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34, art. 1, comma 1, lett. d) ed e). - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 17, comma 5; Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, artt. 49 e 56.(GU n.13 del 1-4-2015 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (cod. fiscale della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo PEC ags.m2@mailcert.avvocaturastato.it). Contro la Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, per l'impugnazione della legge regionale della Regione Lombardia 19 dicembre 2014, n. 34, pubblicata nel B.U.R. n. 52 del 23 dicembre 2014, recante «Disposizioni in materia di vendita di carburanti. Modifiche al titolo II, capo IV della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)», in relazione all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e). La legge regionale della Regione Piemonte 19 dicembre 2014, n. 34, pubblicata nel B.U.R. n. 52 del 23 dicembre 2014, recante «Disposizioni in materia di vendita di carburanti. Modifiche al titolo II, capo IV della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere)», all'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e) dispone: Art. 1: «1. Al titolo II, capo IV, della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere) sono apportate le seguenti modifiche: (omissis); d) dopo il comma 4 dell'articolo 88 e' aggiunto il seguente comma: "4-bis. Le modifiche di cui al comma 3, lettere a) e b), di un impianto di distribuzione di carburante gia' esistente sono subordinate ai medesimi obblighi previsti dall'articolo 89 per l'apertura di un nuovo impianto, ivi incluso, nelle aree urbane individuate dalla Giunta regionale, l'obbligo relativo agli erogatori di elettricita' per veicoli elettrici, salvo che nel contesto considerato l'installazione degli erogatori di energia elettrica, GPL o metano, sia tecnicamente impossibile o, comunque, abbia un costo sproporzionato all'entita' della modifica, in conformita' ai criteri preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera."; e) all'articolo 89 sono apportate le seguenti modifiche: (omissis); 4) il secondo periodo del comma 2 e' cosi' costituito: "Nei bacini in equilibrio per il prodotto metano, i nuovi impianti devono dotarsi del prodotto GPL o in alternativa del prodotto metano e, in aggiunta ai precedenti, nelle aree urbane individuate con provvedimento amministrativo della Giunta regionale dell'erogatore di elettricita' per veicoli, fino al completo raggiungimento di tutti gli obiettivi di programmazione regionale per la rete ordinaria e per la rete autostradale sull'intero territorio regionale. L'obbligo di dotarsi dell'erogatore di elettricita' per veicoli puo' essere assolto, d'intesa con il Comune competente, anche individuando una localizzazione dell'erogatore su area pubblica o privata diversa dal sedime dell'impianto oggetto di istanza autorizzatoria."; 5) il terzo periodo del comma 2 e' cosi' sostituito: "I nuovi impianti con piu' prodotti petroliferi non possono essere messi in esercizio se non ottemperano fin da subito all'obbligo di erogazione del prodotto a basso impatto ambientale, individuato ai sensi del presente comma: metano o, limitatamente ai bacini in equilibrio per tale prodotto, GPL."; 6) al comma 4, le parole "agli obblighi di cui al comma 2 del presente articolo e al comma 8 dell'articolo 90" sono sostituite dalle seguenti: "all'obbligo di dotarsi del prodotto metano," e dopo la parola "deliberazione" sono aggiunte le seguenti: ", se tale obbligo comporta ostacoli tecnici ed oneri economici eccessivi e non proporzionali alla finalita' dell'obbligo medesimo. In tal caso l'impianto deve, comunque, dotarsi del prodotto GPL".». Tali norme sono illegittime per il seguente M o t i v o 1) In relazione all'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera e), violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza. Costituisce oramai consolidato insegnamento di codesta Corte quello secondo il quale rientrano nel concetto di concorrenza contemplato dall'art. 117, comma 2, lettera e), tra le altre, le misure legislative «di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacita' imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo, cioe', in generale, i vincoli alle modalita' di esercizio delle attivita' economiche» (cosi', ex multis, le sentenze nn. 125 del 2014, nn. 270 e 45 del 2010, n. 160 del 2009, nn. 430 e 401 del 2007); in una battuta, fanno parte del concetto di concorrenza tutelato in Costituzione non solo le misure di tutela in senso proprio, ma anche quelle pro-concorrenziali. Le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, lettera e), nn. 4 e 5 della legge regionale impugnata, nel modificare il comma 2 dell'art. 89 della legge regionale n. 6/2010, impongono l'obbligo per i nuovi impianti di distribuzione di dotarsi, fino al raggiungimento del numero minimo stabilito dalla Regione, di almeno un prodotto a basso impatto ambientale, con precedenza per il metano, nonche', in aggiunta, dell'erogatore di elettricita' per veicoli se l'impianto e' aperto «nelle aree urbane individuate con provvedimento amministrativo della Giunta regionale». Gli stessi obblighi sono, inoltre, estesi, dalla norma di cui all'articolo 1, comma 1, lettera d), che modifica l'articolo 88 della legge regionale n. 6/2010, anche a carico degli impianti gia' esistenti solo se oggetto degli indicati interventi di ammodernamento e operano «fin da subito a carico dei nuovi impianti con piu' prodotti petroliferi», prevedendo una clausola di esclusione totale solo in favore degli impianti gia' esistenti e oggetto di interventi di ammodernamento per il caso in cui l'installazione dei predetti erogatori «sia tecnicamente impossibile e, comunque, abbia costo sproporzionato all'entita' della modifica in conformita' ai criteri preventivamente individuati dalla Giunta con apposita delibera». Con riguardo ai nuovi impianti, ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera e) n. 6, che modifica il comma 4 dell'art. 89 della legge regionale n. 6/2010, e', prevista una clausola di esclusione parziale, che opera solo se l'impossibilita' tecnica o l'eccessiva onerosita' riguardi l'istallazione del prodotto metano, nel qual caso resta, comunque, obbligatoria l'erogazione del GPL. Ebbene, le suddette disposizioni, imponendo obblighi di erogazione a carico dei soli nuovi gestori e di quelli che intendano ammodernare i propri impianti, prevedendo l'aggiunta obbligatoria della vendita di nuovi prodotti petroliferi o la ristrutturazione totale dell'impianto, violano la norma di cui al comma 5 dell'art. 17 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27), il quale, ha modificato l'art. 83-bis, comma 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133) (1) , introdotto dal legislatore statale nell'esercizio della competenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. Tale disposizione, infatti, stabilisce che, al fine di garantire il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e di assicurare il corretto e uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti non possono essere subordinati, tra l'altro, all'obbligo della erogazione «di piu' tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalita' dell'obbligo». Le sopra riportate disposizioni regionali, in contrasto con tale norma, perseguono la finalita' di promozione della diffusione dei carburanti a minore impatto ambientale con l'imposizione di obblighi asimmetrici a carico dei soli nuovi impianti, obblighi che vengono selettivamente estesi solo ai gestori di impianti esistenti maggiormente virtuosi in quanto disponibili a investire per l'ammodernamento dei loro impianti di distribuzione. Le norme introducono all'evidenza ostacoli all'accesso di nuovi operatori ad un'attivita' economica completamente liberalizzata e, nello specifico, all'accesso all'attivita' di distribuzione di carburante per autotrazione, producendo, quindi, un effetto distorsivo al corretto svolgimento del confronto concorrenziale, considerata l'idoneita' degli obblighi imposti ad accrescere significativamente i costi per i nuovi entranti, nonche' a ridurre il numero dei soggetti potenzialmente disposti a svolgere questa attivita', considerato, tra l'altro, l'inevitabile aumento delle dimensioni minime richieste per i nuovi impianti, con conseguente riduzione del numero dei siti idonei a ospitare nuovi punti vendita. Le stesse previsioni risultano, inoltre, ingiustificatamente discriminatorie perche' non impongono obblighi analoghi anche agli operatori gia' attivi creando, di conseguenza, barriere all'ingresso nel mercato interessato in contrasto con i principi comunitari di liberta' di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui agli artt. 49 e 56 TFUE, che vietano di subordinare l'accesso ad un'attivita' economica e l'esercizio della stessa a condizioni discriminatorie e/o sproporzionate rispetto all'eventuale obiettivo di interesse generale perseguito. Codesta Corte costituzionale si e', peraltro, di recente pronunciata sulla materia in esame, dichiarando illegittima per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione una disposizione generale (precisamente l'art. 43 della legge della Regione Umbria n. 10/2013) nella parte in cui ha introdotto l'obbligo per i nuovi impianti di distribuzione di carburanti di erogare contestualmente piu' tipologie di prodotti, perche' «in contrasto con quanto previsto dall'art. 83-bis, comma 17, del D.L. n. 112 del 2008 che vieta restrizioni che prevedano obbligatoriamente la presenza contestuale di piu' tipologie di carburanti». Nel motivare la declaratoria di incostituzionalita' codesta Corte ha osservato che la disposizione censurata «introduce significative e sproporzionate barriere all'ingresso nei mercati, non giustificate dal perseguimento di specifici interessi pubblici, condizionando o ritardando l'ingresso di nuovi operatori e, conseguentemente, ingenerando ingiustificate discriminazioni a danno della concorrenza, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.». Si osserva, infine, ad abundantiam, che nessuna obiezione potrebbe derivare a quanto fin'ora detto dal fatto che la materia disciplinata dalla legge in esame, siccome volta a modificare al Testo Unico n. 6 del 2010 relativo alla materia del «commercio», quindi di competenza regionale non potrebbe essere utilmente censurata da parte del ricorrente per violazione delle regole sul riparto di competente tra legislatore nazionale e provinciale. Come, infatti, ormai chiarito dalla giurisprudenza di codesta Corte, anche se una disciplina regionale sia riconducibile alla materia del commercio «... e' comunque necessario valutare se la stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus alla tutela della concorrenza, tenendo presente che e' stata riconosciuta la possibilita', per le Regioni, nell'esercizio della potesta' legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. Infatti la materia "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., non ha solo un ambito oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalita' di controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata piu' generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della potesta' legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza» (Corte cost., sentenza n. 150/2011). Nella medesima pronuncia e' stato altresi' chiarito che «Se (...) e' ammessa una disciplina che determini effetti pro-concorrenziali "sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza" (sentenza n. 430 del 2007), al contrario, e' illegittima una disciplina che, se pure in astratto riconducibile alla materia commercio di competenza legislativa delle Regioni, produca, in concreto, effetti che ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o ulteriori limiti o barriere all'accesso al mercato e alla libera esplicazione della capacita' imprenditoriale» (detti principio sono stati confermati nella recentissima sentenza n. 18/2012 di codesta Corte). E anche nel caso di specie le disposizioni dettate dal legislatore regionale si traducano nella violazione dei principi pro-concorrenziali dettati dal legislatore nazionale appare indubitabile alla luce delle considerazioni piu' sopra espresse. In ogni caso, e' principio altrettanto pacifico, ancora di recente ribadito da codesta Corte che «... ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quelle ad essa propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume rilievo la qualificazione che di esse da' il legislatore, ma occorre fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n. 169 del 2007; n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995)» (Corte costituzionale n. 164/2012). Evidente, in conclusione, che le disposizioni regionali in esame violano i parametri di cui all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e), della Costituzione. (1) Ai sensi del quale «Al fine di garantire il pieno rispetto delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e di assicurare il corretto e uniforme funzionamento del mercato, l'installazione e l'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti non possono essere subordinati alla chiusura di impianti esistenti ne' al rispetto di vincoli, con finalita' commerciali, relativi a contingentamenti numerici, distanze minime tra impianti e tra impianti ed esercizi o superfici minime commerciali o che pongono restrizioni od obblighi circa la possibilita' di offrire, nel medesimo impianto o nella stessa area, attivita' e servizi integrativi o che prevedano obbligatoriamente la presenza contestuale di piu' tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalita' dell'obbligo».
P.Q.M. Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'articolo 1, comma 1, lettere d) ed e) della legge della Regione Lombardia n. 34 del 19 dicembre 2014. Roma, addi' 16 febbraio 2015 L'avvocato dello Stato: Colelli