N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 aprile 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 aprile 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Basilicata - Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2015 - Disposizioni in materia di intese tra la Regione Basilicata e lo Stato - Disciplina del procedimento di codecisione per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di intesa da parte della Regione Basilicata - Ricorso del Governo - Denunciata applicabilita' della disciplina alle opere energetiche soggette ad intesa regionale, tra cui i gasdotti - Interferenza nell'ambito dei principi fondamentali riservati alla competenza dello Stato nella materia di legislazione concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Violazione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Contrasto con il principio di sussidiarieta' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4, artt. 27, 28, 29 e 30. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lett. m), e terzo, e 118, primo comma; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, comma 1; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 29, comma 2, lett. g); decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 37; legge 8 agosto 1990, n. 241, art. 14-quater. Rifiuti - Norme della Regione Basilicata - Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2015 - Strategia regionale Rifiuti Zero 2020 - Previsione che il Piano regionale di gestione dei rifiuti dovra' provvedere alla progressiva eliminazione della presenza di inceneritori sul territorio della Regione, con la definizione di modalita' e tempi di dismissione degli impianti di incenerimento esistenti e la contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti - Ricorso del Governo - Contrasto con la norma statale che prevede un sistema integrato a livello nazionale in grado di garantire il principio di autosufficienza nazionale per lo smaltimento dei rifiuti urbani - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. - Legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4, art. 47, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 35, comma 1.(GU n.20 del 20-5-2015 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t. rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici e' domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della Regione Basilicata in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del Capo IV (articoli 27, 28, 29 e 30) nonche' dell'art. 47, comma 4 della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 pubblicata sul B.U.R. n. 3 del 31 gennaio 2015 recante: Collegato alla legge di stabilita' regionale 2015. E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe, la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare con l'illustrazione dei seguenti motivi 1) Il Capo IV (articoli 27, 28, 29 e 30) della Legge Regione Basilicata n. 4/15 viola l'art. 117, comma 3, l'art. 118, comma 1, l'art. 117, comma 2, lett. m) e l'art. 97 della Costituzione 1.1. Il Capo IV della legge regionale in epigrafe si intitola «Disposizioni in materia di intese tra la regione Basilicata e lo Stato» e reca disposizioni che regolamentano il procedimento mediante il quale la Regione, dopo aver consultato gli Enti locali, puo' esprimere il parere, positivo o negativo, in merito ai procedimenti sui quali e' richiesta l'intesa tra lo Stato e le regioni. In particolare, l'art. 27 dispone che «nell'ambito delle materie di legislazione di interesse dei territori e della popolazione appartenente alle Comunita' locali, il presente Capo disciplina il procedimento di codecisione per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di intesa, da parte della Regione Basilicata, previsto dal vigente ordinamento giuridico.» L'art. 28 definisce l'atto di intesa o di diniego dell'intesa; l'art. 29 disciplina il procedimento per il rilascio ovvero per il diniego dell'intesa e l'art. 30 esclude da detta disciplina le materie della protezione civile e della sanita'. La L.R. Basilicata, dunque, al capo IV, disciplina le modalita' di consultazione dei territori in quei procedimenti nei quali l'amministrazione regionale e' chiamata ad esprimere la propria intesa o il diniego della stessa. L'ambito di applicazione dell'articolo 27 ha portata generale e comprende, pertanto, anche tutte le opere energetiche soggette ad intesa regionale, tra cui i gasdotti di competenza di una Direzione Generale del Ministero dello sviluppo economico. Detta norma e' in contrasto con la carta costituzionale, in quanto disciplina le forme e i modi di codecisione all'interno del territorio regionale per raggiungere o negare l'intesa con lo Stato, in materie a legislazione concorrente. La Corte Costituzionale ha gia' chiarito a quali titoli di competenza vadano ascritte le disposizioni normative concernenti la disciplina dell'intesa. Con sentenza n. 331/2010, infatti, il Giudice delle leggi ha affermato che: «la disciplina normativa di queste forme di collaborazione e dell'intesa stessa, spetta... al legislatore che sia titolare della competenza legislativa in materia: si tratta, vale a dire, del legislatore statale, sia laddove questi sia chiamato a dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai principi fondamentali, con riferimento all'energia. Anche in quest'ultimo caso, infatti, determinare le forme ed i modi della collaborazione, caratterizza, quale principio fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse opportunita' di efficace conseguimento degli obiettivi prioritari, affidati dalla Costituzione alle cure del legislatore statale.» La legge n. 239 del 2004 (Riordino del settore energetico) sancisce all'articolo 1, comma 1, che «sono principi fondamentali in materia energetica, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma Cost., quelli posti dalla presente legge» ed il successivo comma 7, lett. h) riserva a favore dello Stato l'esercizio delle funzioni amministrative in tema di imposizione e vigilanza sulle scorte energetiche obbligatorie; laddove il comma 8 lett. b), numero 2 assegna allo Stato funzioni in merito al settore del gas naturale e l'individuazione della rete nazionale dei gasdotti. In tali campi e' indefettibile il principio dell'intesa, assunto a principio fondamentale negli ambiti individuati dalle citate disposizioni. La Corte Costituzionale ha gia' qualificato le norme interposte invocate come principi fondamentali della materia di potesta' legislativa concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (tra le tante, sentenze n. 124 del 2010, n. 282 del 2009 e n. 383 del 2005). 1.2. Analogamente, l'art. 29, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) - ulteriore parametro interposto, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale - riserva allo Stato, come gia' riconosciuto dalla Corte Costituzionale, funzioni amministrative e autorizzatorie in materia di impianti costituenti parte della rete energetica nazionale e le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti (sentenze n. 313 del 2010 e n. 383 del 2005). Le richiamate disposizioni, sulla scorta degli insegnamenti espressi dalla Corte Costituzionale, con la nota sentenza n. 303 del 2003, in virtu' del principio di legalita', hanno l'effetto della conseguente attrazione della competenza legislativa per la disciplina delle funzioni «chiamate in sussidiarieta'». Gli articoli 27 e seguenti, della Legge Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4, sono stati dunque emanati in aperta violazione non solo dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto regolano, illegittimamente, principi fondamentali riservati alla competenza dello Stato, bensi' anche in violazione dell'art. 118, primo comma, Cost. Infatti, il problema della competenza legislativa dello Stato non puo' essere risolto esclusivamente alla luce dell'art. 117 Cost., come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale (ex plurimis: C. Cost. sent. n. 6 del 2004), ma con una ricostruzione che tenga conto dell'esercizio del potere legislativo di allocazione delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza di cui al primo comma dell'art. 118 Cost., conformemente a quanto gia' la Corte costituzionale ha sancito a seguito del nuovo assetto costituzionale (cfr. sentenza 303 del 2003). In questa logica, la legge n. 239/2004 e le altre discipline specifiche in materia di energia, come quelle relative ai procedimenti di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche, (legge n. 330/2004, e da ultimo D.L. 133/2014, convertito nella legge n. 164 del 2014, cosiddetto Sblocca-Italia, entrambe modificative del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001), pur nel rispetto del vigente ordinamento costituzionale ed in particolare dell'attribuzione di potesta' legislativa di tipo concorrente alle Regioni in tema di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», hanno ridefinito in modo unitario ed a livello nazionale i procedimenti di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari energetiche, in base all'evidente presupposto della necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative. In tal guisa, pur ritenendo che la normativa soprarichiamata non contenga, in parte qua, principi fondamentali volti a guidare il legislatore regionale nell'esercizio delle proprie attribuzioni, essa tuttavia costituisce, nel ricostruito quadro costituzionale, norma di dettaglio auto-applicativa non suscettibile di essere sostituita da singole Regioni. Se infatti cio' fosse possibile, si potrebbe giungere a una procedura «per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di intesa....» diversa per ogni regione italiana. Con riguardo al citato D.L. 133/2014, convertito nella legge n. 164 del 2014, ed in particolare all'articolo 37, nella parte in cui ha modificato, tra l'altro, l'art. 52-quinquies, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'», laddove trattasi di infrastrutture lineari energetiche, stabilisce il termine di trenta giorni per il procedimento di rilascio dell'intesa, decorso il quale il parere si intende acquisito. La legge Regione Basilicata, invece, all'art. 29, reca un allungamento notevole dei termini che vengono portati a 90 giorni, vanificando cosi' totalmente l'intento acceleratorio delle procedure voluto dal legislatore statale. 1.3. Inoltre, con specifico riferimento ai procedimenti di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche, le norme impugnate violano, altresi', l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., ridondando in ambiti materiali espressamente riservati alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali. Il procedimento unico di autorizzazione, in via generale, attuandosi mediante la convocazione della conferenza dei servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nelle ipotesi di diniego dell'intesa, ne imporrebbe il superamento per il tramite della procedura aggravata di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge 8 agosto 1990, n. 241. In ultima istanza, dunque, la norma regionale introduce un'alterazione nel procedimento di composizione d'interessi confliggenti, disciplinato dal legislatore statale nell'art. 14-quater, legge n. 241/1990, da ritenersi, ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, della medesima legge, norma afferente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione, ed in quanto tale, suscettibile di modificazioni solo ad opera del legislatore statale, cui e' riconosciuta competenza legislativa esclusiva nella materia de qua. 1.4. D'altro canto, siffatta alterazione del quadro normativo, introducendo ulteriori oneri procedimentali e tempi ingiustificatamente prolungati, viola il principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97, secondo comma, della Costituzione. Si ritiene pertanto che il Capo IV (e quindi gli articoli 27, 28, 29 e 30) debba essere dichiarato incostituzionale per violazione dell'art. 117, terzo comma Cost. in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, dell'art. 118, primo comma, Cost. sul principio di sussidiarieta', dell'art. 117, secondo comma, lett. m), in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e dell'art. 97, secondo comma Cost. sul buon andamento della pubblica amministrazione. 2) L'art. 47, comma 4 della Legge Regione Basilicata n. 4/15 viola l'articolo 117, comma 2, lett. s) della Costituzione L'articolo 47, comma 4, recante «Strategia regionale Rifiuti Zero 2020» prevede la progressiva eliminazione degli inceneritori nel territorio della Basilicata disponendo che il Piano regionale di gestione dei rifiuti definisca, tra gli obiettivi prioritari, modalita' e tempi di dismissione degli stessi, con contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate esclusivamente alla riduzione, al riciclo, al recupero e alla valorizzazione dei rifiuti. Cio' in applicazione dei principi di precauzione, sostenibilita', efficienza ed economicita', fissati dall'art. 178 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante Norme in materia ambientale. La norma ha pertanto l'«obiettivo prioritario» di eliminare dal territorio regionale gli inceneritori. Il D.L. n. 133/2014, convertito nella legge n. 164/2014, annovera, tra le misure urgenti in materia ambientale, quelle per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani, per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, per la gestione e per la tracciabilita' dei rifiuti, attribuendo allo Stato la competenza ad individuare un sistema nazionale integrato e moderno di gestione e smaltimento dei rifiuti, necessario a garantire il principio di autosufficienza nazionale (e quindi non piu' limitato al solo bacino regionale dove e' localizzato l'impianto). Lo Stato individua, a livello nazionale, la capacita' complessiva di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con l'indicazione espressa della capacita' di ciascun impianto, nonche' gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo. Cio' al fine del progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio. Peraltro, l'articolo 35, comma 1 del D.L. n. 133/2014 recita: «Gli impianti cosi' individuati costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica». Cio' posto, l'articolo 47 della legge regionale, prevedendo la progressiva eliminazione dei predetti impianti di incenerimento, contrasta con la norma statale che prevede un sistema integrato a livello nazionale in grado di garantire il principio di autosufficienza nazionale per lo smaltimento dei rifiuti urbani. In merito, la sentenza n. 249/2009 della Corte Costituzionale chiarisce che «il carattere trasversale della materia della tutela dell'ambiente, se da un lato legittima la possibilita' delle Regioni di provvedere attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale, dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello Stato a stabilire regole omogenee su tutto il territorio nazionale per procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e alla salvaguardia del territorio» Alla luce delle suesposte considerazioni, il comma 4 dell'articolo 47 della legge in esame contrasta con la normativa statale di riferimento (articolo 35 del D.L n. 133/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 164/2014) e viola l'articolo 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione che consegna alla competenza esclusiva dello Stato la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
P. Q. M. Alla luce di quanto sopra esposto, si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale del Capo IV (articoli 27, 28, 29 e 30) della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 per violazione dell'art. 117, terzo comma, dell'art. 118, primo comma, dell'art. 117, secondo comma, lett. m) e dell'art. 97, secondo comma della Costituzione nonche' dell'art. 47, comma 4 della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione. Si produce l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2015. Roma, 31 marzo 2015 Avvocato dello Stato: Wally Ferrante