N. 166 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 2015
Ordinanza del 18 maggio 2015 del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Franceschini Giordano contro Universita' degli studi di Perugia. Universita' - Professori e ricercatori - Procedimento disciplinare - Disciplina transitoria in tema di procedimento disciplinare nel periodo intercorrente tra la soppressione del Collegio di disciplina presso il CUN e l'istituzione e la regolamentazione dei Collegi di disciplina presso le singole Universita' - Mancata previsione - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del principio di presunzione di innocenza fino alla condanna definitiva - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi del giusto processo - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 10. - Costituzione, artt. 3, 27, comma secondo, 97, 111 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6, § 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, e all'art. 41, comma 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (Carta di Nizza).(GU n.36 del 9-9-2015 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 173 del 2015, proposto da:
Giordano Franceschini, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano
Goretti, con domicilio eletto presso Stefano Goretti in Perugia, via
Martiri dei Lager, 98/D;
Contro Universita' degli studi di Perugia, rappresentata e difesa
per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia,
domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;
Per l'annullamento previa sospensiva della delibera n. 24 del
Consiglio di Amministrazione dell'Universita' degli studi di Perugia
del 18 dicembre 2014 avente ad oggetto «Procedimento disciplinare a
carico di unita' di personale docente. Determinazioni» con cui e'
stata applicata nei confronti del prof. Giordano Franceschini la
sanzione disciplinare della sospensione dall'ufficio e dallo
stipendio per la durata di mesi sei, compreso, per quanto possa
occorrere, il decreto rettorale n. 1719 del 25 settembre 2014 di
proposta di irrogazione a carico del prof. Giordano Franceschini di
sanzione disciplinare, il verbale della riunione del Collegio di
Disciplina del 12 novembre 2014, il decreto rettorale n. 2405 del 30
dicembre 2014, la delibera del Senato Accademico del 29 marzo 2011,
n. 5.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto Patto di costituzione in giudizio dell'Universita' degli
studi di Perugia;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2015 il
dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti difensori come specificato
nel verbale;
1. Con il ricorso in epigrafe l'odierno istante, professore
ordinario dell'Universita' degli studi di Perugia in regime di tempo
definito, contesta la legittimita' della sanzione disciplinare
inflittagli dal proprio Ateneo consistente nella sospensione
dall'ufficio e dallo stipendio per sei mesi per «esercizio del
commercio e dell'industria incompatibile con lo status di docente
universitario», in asserita -violazione degli artt. 60, d.P.R. n.
3/1957, 11, comma 4, lettera b), d.P.R. n. 382/1980 e 6 comma 9,
legge n. 240/2010, valutando la fattispecie riconducibile
all'«abituale mancanza dei doveri d'ufficio» e/o «all'abituale
irregolarita' di condotta» ai sensi dell'art. 89, lettere b) e c) del
R.D. n. 1592 del 1933. Precisa il prof. Franceschini che il
procedimento disciplinare e' iniziato il 28 dicembre 2011 con la
contestazione dell'addebito da parte del Rettore, e si e' concluso
soltanto il 18 dicembre 2014 con l'applicazione della sanzione da
parte del Consiglio di Amministrazione.
Tale abnorme ritardo nella conclusione del procedimento sarebbe
dovuto all'entrata in vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240
(c.d. Gelmini) entrata in vigore il 29 gennaio 2011 - quindi
antecedentemente la contestazione di addebito - il cui art. 10 ha
assegnato la competenza della fase istruttoria in materia
disciplinare, in precedenza attribuita al Collegio di disciplina
presso il CUN (ai sensi della legge 16 gennaio 2006, n. 18) a
Collegio da istituire ex novo da parte di ogni Ateneo, previo
necessario adeguamento dello Statuto e dei regolamenti.
Non prevedendo l'art. 10 della legge n. 240/2010 «Gelmini» alcuna
disposizione transitoria per il passaggio al nuovo modello
procedimentale disciplinare decentrato, il Senato Accademico
dell'Universita' di Perugia, con delibera n. 5 del 29 marzo 2011
ovvero ben prima dell'avvio del procedimento disciplinare nei
confronti del ricorrente, ha motivatamente disposto di procedere -
con norme di carattere generale ed astratto per tutti i procedimenti
interessati - alla tempestiva contestazione degli eventuali addebiti
disciplinari, con contestuale sospensione sino alla nomina ed
insediamento del Collegio di Disciplina, in applicazione analogica
del quinto comma dell'art. 10 della suddetta legge.
A seguito di diffida ricevuta il 4 gennaio 2012, il ricorrente ha
abbandonato tutte le cariche sociali ritenute incompatibili con il
dovere di esclusivita', ovvero nel caso di specie la carica rivestita
dal 1994 al 2011 di amministratore unico della societa' P.S.G.R.
s.r.l. con sede in Perugia, operante nel settore della progettazione.
Il 28 maggio 2012 con D.R. n. 889/2012 e' stato approvato il
nuovo Statuto dell'Universita' degli studi di Perugia, i cui artt. 27
e 53 hanno rispettivamente delegato ad apposito Regolamento la
disciplina del Collegio di Disciplina e rimesso al Regolamento
Generale di Ateneo il compito di disciplinare le modalita' di
elezione ed il funzionamento degli organi di Ateneo.
Indi, a seguito della costituzione del nuovo Senato Accademico il
9 gennaio 2014, con D.R. n. 470 del 29 marzo 2014 e n. 1190 del 25
giugno 2014 sono stati rispettivamente approvati il Regolamento
Generale di Ateneo ed il Regolamento di funzionamento del Collegio di
Disciplina.
Il 5 febbraio 2014 il Senato Accademico ha dunque designato i
membri del suddetto Collegio, insediatosi il 3 luglio 2014.
Con deliberazione n. 24 approvata dal Consiglio di
Amministrazione dell'Universita' nella seduta del 18 dicembre 2014,
e' stata disposta nei confronti dell'odierno ricorrente la sanzione
della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio per sei mesi, con
effetto immediato.
Il prof. Franceschini impugna la suddetta deliberazione n.
24/2014 unitamente agli ulteriori atti del procedimento disciplinare
in epigrafe indicati, ivi compresa la citata deliberazione n. 5/2011
del Senato Accademico, deducendo censure cosi' riassumibili:
I. Violazione dell'art. 111 Cost. e degli artt. 1 e 2 della
legge n. 241 del 1990, del «giusto procedimento», eccesso di potere
per contraddittorieta', illogicita' e difetto di motivazione:
l'abnorme durata del procedimento, iniziato il 28 dicembre 2011 e
conclusosi il 30 dicembre 2014 si porrebbe in contrasto con il
principio di «ragionevole durata del processo» di cui all'art. 6
della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo applicabile per
analogia anche ai procedimenti sanzionatori di tipo afflittivo,
secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo;
II. Violazione dell'art. 85 del Regolamento Generale di
Ateneo, eccesso di potere per contraddittorieta' ed illogicita',
difetto di motivazione e/o insufficienza della motivazione: la
sanzione inflitta non sarebbe adeguata e proporzionata alla gravita'
dei fatti addebitati, tenendo conto del diminuito disvalore in
relazione al lungo tempo trascorso dalla commissione dei fatti;
III. Violazione delle norme regolamentari inerenti il
procedimento disciplinare, eccesso di potere per contraddittorieta'
ed illogicita': il procedimento si sarebbe irrimediabilmente estinto
per decorso del termine perentorio di 180 giorni previsto dal comma
5, dell'art. 10 della legge n. 240/2010 individuando nella data di
nomina dei componenti del Collegio di Disciplina, avvenuta il 18
febbraio 2014, il termine per la riattivazione del procedimento
sospeso in applicazione analogica del citato comma quinto, secondo
capoverso;
IV. Violazione delle norme regolamentari (art. 3 del
Regolamento sul funzionamento del Collegio di Disciplina) inerenti il
procedimento disciplinare, eccesso di potere per contraddittorieta'
ed illogicita' sotto altro profilo: il verbale della seduta del 12
novembre 2014 del Collegio di Disciplina non sarebbe sottoscritto dai
soggetti intervenuti, come invece imposto dal Regolamento.
Si e' costituita l'Universita' degli studi di Perugia chiedendo
il rigetto del gravame, stante l'infondatezza di tutte le censure ex
adverso dedotte, in sintesi evidenziando:
l'eccesiva durata del procedimento disciplinare sarebbe
riconducibile
non gia' all'attivita' dell'Ateneo ma all'entrata in vigore
dell'art. 10 della legge «Gelmini», quale pur decentrando a livello
locale i procedimenti disciplinari del personale docente, non avrebbe
dettato alcuna disposizione transitoria per il periodo necessario
all'adeguamento statutario e regolamentare, indispensabile per
l'istituzione ed il funzionamento dei nuovi Collegi di Disciplina;
a tale vero e proprio vuoto normativo l'Universita' avrebbe
ragionevolmente tentato di apporre parziale rimedio, prevedendo con
la delibera n. 5/2011 parimenti impugnata la immediata contestazione
degli eventuali addebiti disciplinari e la sospensione dei
procedimenti sino alla nomina ed all'insediamento del Collegio di
Disciplina, in ritenuta applicazione analogica del comma 5 dell'art.
10 della legge n. 240/2010 in ipotesi di «ricostituzione» del
Collegio;
la rilevanza disciplinare dei fatti contestati e la
proporzionalita' della sanzione applicata, non sindacabile dal
giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di
legittimita' se non in ipotesi di manifesta irragionevolezza,
incongruita' o travisamento;
il computo del «dies a quo» per la decorrenza del termine di
180 giorni di cui al comma quinto dell'art. 10 della legge n.
240/2010 dalla data di insediamento dell'istituito Collegio di
Disciplina, non potendosi computare a tal fine - come prospettato dal
ricorrente - la data (18 febbraio 2014) di relativa costituzione, non
essendo tra l'altro ancora approvato il Regolamento per il
funzionamento del predetto organo;
Alla camera di consiglio del 15 aprile 2015 con ordinanza n.
44/2015 e' stata accolta l'istanza cautelare del prof. Franceschini
ravvisando il «fumus boni iuris» in relazione alla sospettata
incostituzionalita' dell'art. 10 della legge n. 240 del 2010, nelle
more della decisione della questione incidentale di legittimita'
costituzionale, da sollevare d'ufficio con separata ordinanza.
2. Reputa il Collegio che la lamentata abnorme durata del
procedimento disciplinare subita dal ricorrente (pari a tre anni) sia
dovuta se non esclusivamente, principalmente all'indefettibile
adeguamento statutario e regolamentare da parte dell'Universita'
resistente, in conseguenza del previsto decentramento della fase
istruttoria del procedimento disciplinare dal Collegio di Disciplina
presso il CUN ad un Collegio di Disciplina universitario, da
istituirsi per espressa previsione del comma 1, dell'art. 10, della
legge 30 dicembre 2010, n. 240 «Norme in materia di organizzazione
delle Universita', di personale accademico e reclutamento, nonche'
delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del
sistema universitari» «secondo modalita' definite dallo Statuto».
L'assoluta mancanza di qualsivoglia disposizione transitoria
necessaria a governare i procedimenti sanzionatori disciplinari nella
delicata e non breve fase di costituzione del nuovo organo, determina
il rilievo d'ufficio della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, legge n. 240/2010 per contrasto con gli artt. 3
(ragionevolezza) 27 (responsabilita' personale) 97 (buon andamento)
111 (giusto processo) e 117, comma 1, in rapporto agli artt. 6, par.
1, CEDU (diritto ad un processo equo e ragionevole durata del
processo) e 41 della Carta dei diritti fondamentali di Nizza (diritto
ad una buona amministrazione) della Costituzione.
Il Collegio ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale dell'anzidetta norma di legge statale, nella parte in
cui non prevede una disciplina transitoria in tema di procedimento
disciplinare nel periodo intercorrente tra la soppressione del
Collegio di Disciplina presso il CUN e l'istituzione e
regolamentazione dei Collegi di Disciplina presso le singole
Universita', assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione
della presente controversia e sia non manifestamente infondata, per
le ragioni che si diranno.
Diviene percio' necessario un breve riepilogo delle disposizioni
piu' significative vigenti in materia di procedimento disciplinare
dei docenti universitari prima e dopo la riforma «Gelmini»,
limitatamente ai tratti salienti per la decisione dell'incidente di
costituzionalita'.
3. La normativa statale.
3.1. Nel regime previgente la riforma «Gelmini», l'art. 3 della
legge 16 gennaio 2006, n. 18, prevede, in estrema sintesi, che il
procedimento disciplinare per l'applicazione delle sanzioni piu'
gravi della censura, tra quelle previste dall'articolo 87 del testo
unico delle leggi sull'istruzione superiore di cui al regio decreto
31 agosto 1933, n. 1592, risulta contraddistinto da azione esercitata
dal Rettore dell'Universita' interessata innanzi ad un Collegio di
Disciplina istituito presso il CUN, con formulazione di parere
vincolante per l'eventuale sanzione, di competenza ancora del
Rettore.
L'art. 10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, ha stabilito,
invece, che: «1. Presso ogni universita' e' istituito un collegio di
disciplina, composto esclusivamente da professori universitari in
regime di tempo pieno e da ricercatoti a tempo indeterminato in
regime di tempo pieno, secondo modalita' definite dallo statuto,
competente a svolgere la fase istruttoria dei procedimenti
disciplinati e ad esprimere in merito parere conclusivo. Il collegio
opera secondo il principio del giudizio fra pari, nel rispetto del
contraddittorio. La partecipazione al collegio di disciplina non da'
luogo alla corresponsione di compensi, emolumenti, indennita' o
rimborsi spese.
2. L'avvio del procedimento disciplinare spetta al rettore che,
per ogni fatto che possa dar luogo all'irrogazione di una sanzione
piu' grave della censura tra quelle previste dall'articolo 87 del
testo unico delle leggi sull'istruzione superiore di cui al regio
decreto 31 agosto 1933, n. 1592, entro trenta giorni dal momento
della conoscenza dei fatti, trasmette gli atti al collegio di
disciplina, formulando motivata proposta.
3. Il collegio di disciplina, uditi il rettore ovvero un suo
delegato, nonche' il professore o il ricercatore sottoposto ad azione
disciplinare, eventualmente assistito da un difensore di fiducia,
entro trenta giorni esprime parere sulla proposta avanzata dal
rettore sia in relazione alla rilevanza dei fatti sul piano
disciplinare sia in relazione al tipo di sanzione da irrogare e
trasmette gli atti al consiglio di amministrazione per l'assunzione
delle conseguenti deliberazioni. Il procedimento davanti al collegio
resta disciplinato dalla normativa vigente.
4. Entro trenta giorni dalla ricezione del parere, il consiglio
di amministrazione, senza la rappresentanza degli studenti, infligge
la sanzione ovvero dispone l'archiviazione del procedimento,
conformemente al parere vincolante espresso dal collegio di
disciplina.
5. Il procedimento si estingue ove la decisione di cui al comma 4
non intervenga nel termine di centottanta giorni dalla data di avvio
del procedimento stesso. Il termine e' sospeso fino alla
ricostituzione del collegio di disciplina ovvero del consiglio di
amministrazione nel caso in cui siano in corso le operazioni
preordinate alla formazione dello stesso che ne impediscono il
regolare funzionamento. Il termine e' altresi' sospeso, per non piu'
di due volte e per un periodo non superiore a sessanta giorni in
relazione a ciascuna sospensione, ove il collegio ritenga di dover
acquisire ulteriori atti o documenti per motivi istruttori. Il
rettore e' tenuto a dare esecuzione alle richieste istruttorie
avanzate dal collegio.
6. E' abrogato l'articolo 3 della legge 16 gennaio 2006, n. 18.».
3.2. La c.d. Riforma «Gelmini» ha dunque profondamente innovato
il previgente modello procedimentale, decentrando la fase istruttoria
del procedimento disciplinare, prima centralizzata, presso collegi di
disciplina da istituirsi e regolamentarsi presso ogni Ateneo, nel
contempo abrogando la competenza del CUN (come inequivocabilmente
dispone il comma 6, del sopra citato art. 10, cfr. T.A.R. Emilia -
Romagna, Bologna, sez. I, 23 ottobre 2013, n. 645) e assegnando la
potesta' di applicare la sanzione non piu' al Rettore ma al Consiglio
di Amministrazione. A ben vedere, ai neo Collegi di Disciplina
interni e' assegnata oltre che l'istruttoria, lo stesso potere
decisorio, essendo il parere formulato di natura vincolante per il
Consiglio d'Amministrazione.
Trattasi di una scelta che appare conforme all'autonomia delle
istituzioni universitarie costituzionalmente garantita (art. 33,
ultimo comma Cost.).
3. Ritiene il Collegio sin d'ora evidenziare che l'esigenza di
previsione di termini certi e perentori per l'avvio e l'estinzione
del procedimento disciplinare e' riconosciuta oltre che da pacifica
giurisprudenza amministrativa (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 9
marzo 2010, n. 1374; T.A.R. Lazio - Roma sez. I, 4 marzo 2013, n.
2287) dalla stessa Consulta (sent. n. 1128 del 1998) laddove e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 2,
legge 18 marzo 1958, n. 311, per violazione dell'art. 3 Cost., nella
parte in cui non richiama, ai fini della sua applicazione ai
professori universitari di ruolo, l'art. 120, d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3, che stabilisce l'estinzione del procedimento disciplinare
quando siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto senza che nessun
ulteriore atto sia stato compiuto.
4. Sulla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale.
4.1. Con il ricorso in epigrafe l'odierno istante lamenta,
unitamente ad altre censure, l'eccessiva durata del procedimento
disciplinare iniziato con la contestazione dell'addebito il 28
dicembre 2011 e conclusosi con l'applicazione della sanzione il 18
dicembre 2014, in asserita violazione del principio di «ragionevole
durata» del procedimento disciplinare desumibile dall'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, come interpretato dalla
Cotte di Strasburgo.
Il ritardo sicuramente abnorme (tre anni) nella conclusione del
procedimento non e' dipeso da inerzia imputabile all'Universita' di
Perugia bensi', soprattutto, alla mancata previsione da parte del
legislatore statale di una disciplina intertemporale idonea a
regolare i procedimenti disciplinari per tutto il periodo
intercorrente tra la data di entrata in vigore della Riforma
«Gelmini» (e connessa soppressione del precedente Collegio di
Disciplina presso il CUN) e l'effettiva costituzione e
regolamentazione dei nuovi organi disciplinari decentrati.
Tale vero e proprio vuoto normativo ha determinato la sospensione
sine die dei procedimenti disciplinari sino all'istituzione e
regolamentazione dei suddetti nuovi organi disciplinari, non potendo
i Rettori delle Universita' ne' esercitare l'azione disciplinare
innanzi ai soppressi Collegi presso il CUN ne', tantomeno, procedere
con immediatezza all'istituzione dei nuovi Collegi di Disciplina
decentrati senza il necessario adeguamento statutario, come
inequivocabilmente prevede il comma 1, dell'art. 10 della legge n.
240/2010.
Sul punto, a differenza di quanto prevedeva l'abrogato art. 3
della legge 2006, n. 18, la legge n. 240/2010 non reca alcuna
previsione in ordine al numero dei componenti del collegio ed alle
modalita' di elezione, si da rendere viepiu' indispensabile la
disciplina attuativa da parte degli statuti e dei regolamenti degli
Atenei.
L'Universita' resistente, stante la necessita' di procedere con
immediatezza alla contestazione dell'addebito disciplinare, in
attuazione alla deliberazione del Senato Accademico n. 5 del 2011 si
e' dunque determinata - con disposizione di carattere generale e
astratto ed in applicazione analogica del comma quinto del citato
art. 10 - a sospendere il procedimento sino alla costituzione ed
all'insediamento del nuovo Collegio di Disciplina, avvenuto il 3
luglio 2014 all'esito della riorganizzazione statutaria e
regolamentare.
4.2. Va sul punto evidenziato l'iter particolarmente rafforzato e
complesso che la legge (art. 6, comma 9, legge 9 maggio 1989, n. 168)
contempla per l'approvazione degli statuti e dei regolamenti di
Ateneo, i quali dopo essere deliberati dagli organi competenti
dell'Universita' a maggioranza assoluta dei componenti, debbono
altresi' esser trasmessi al MIUR che, entro il termine perentorio di
sessanta giorni, esercita il controllo di legittimita' e di merito
nella forma della richiesta motivata di riesame.
Se non vi sono rilievi vi e' l'emanazione da parte del Rettore e
la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale altrimenti, come accaduto
nella fattispecie, occorre il recepimento con nuova deliberazione da
parte del Senato Accademico e del Consiglio di Amministrazione.
Ragione per cui soltanto il 28 maggio 2012, con D.R. n. 889/2012,
e' stato approvato il nuovo Statuto dell'Universita' degli studi di
Perugia, i cui artt. 27 e 53 hanno rispettivamente delegato ad
apposito Regolamento la disciplina del Collegio di Disciplina e
rimesso al Regolamento Generale di Ateneo il compito di disciplinare
le modalita' di elezione ed il funzionamento degli organi di ateneo.
Solamente a seguito della costituzione del nuovo Senato
Accademico, avvenuta il 9 gennaio 2014 a seguito dell'elezione dei
relativi componenti, con D.R. n. 470 del 29 marzo 2014 e n. 1190 del
25 giugno 2014 sono stati rispettivamente approvati il Regolamento
Generale di Ateneo ed il Regolamento di funzionamento del Collegio di
Disciplina.
Il 5 febbraio 2014 il Senato Accademico ha dunque designato i
membri del suddetto Collegio, insediatosi il 3 luglio 2014.
Con deliberazione n. 24 approvata dal Consiglio di
Amministrazione dell'Universita' nella seduta del 18 dicembre 2014 e'
stata disposta nei confronti dell'odierno ricorrente la sanzione
della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio per sei mesi, con
effetto immediato.
4.3. Ritiene il Collegio che il complesso e farraginoso iter
procedimentale seguito dall'Universita' sia di stretta attuazione
della riforma del procedimento disciplinare nei confronti dei docenti
universitari attuata con la citata legge «Gelmini», la quale ha di
fatto procrastinato l'esercizio di ogni azione disciplinare (rectius
l'istruttoria sugli addebiti) alla descritta riorganizzazione
universitaria, non tenendo minimamente conto del diritto
dell'inquisito di ogni procedimento disciplinare di vedere definita
la propria posizione in un termine ragionevole ne', invero,
dell'esigenza di continuita' dell'azione amministrativa.
4.4. E' pertanto evidente la rilevanza, ai sensi dell'art. 23,
legge n. 87/1953, della questione di legittimita' costituzionale,
poiche' l'art. 10 della legge n. 240/2010 non ha consentito
all'Universita' di definire il procedimento nel termine complessivo
di 180 giorni di cui al comma quinto dell'art. 10 legge n. 240/2010
(di natura perentoria vedi T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 13
ottobre 2014, n. 965) o comunque entro un termine «prefissato e
ragionevole», in danno del ricorrente.
Tale doglianza, oltre che di carattere assorbente, riveste
nell'«ordo quaestionum» della presente controversia priorita' logica,
poiche' idonea se fondata a comportare la radicale illegittimita'
della sanzione disciplinare inflitta per decadenza della potesta'
punitiva.
4.5. La rilevanza della questione non e' parimenti esclusa dalla
natura cautelare del giudizio nell'ambito del quale la questione di
costituzionalita' viene sollevata.
La Corte costituzionale, proprio con riferimento a questioni di
legittimita' sollevate in sede cautelare, ha, in piu' occasioni,
osservato che la potestas iudicandi non puo' ritenersi esaurita
quando la concessione della misura cautelare, come nella specie, e'
fondata, quanto al «fumus boni iuris», sulla non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dovendosi
in tal caso la sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato
ritenere di carattere provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del
giudizio cautelare dopo l'incidente di legittimita' costituzionale
(ex plurimis: sentenze n. 444 del 1990, n. 367 del 1991; n. 30 e n.
359 del 1995; n. 183 del 1997, n. 4 del 2000 nonche' l'ordinanza n.
24 del 1995 e n. 194 del 2006).
4.6. Ne' puo' il Collegio definire la controversia con una
sentenza in rito di inammissibilita', risultando priva di pregio
l'eccezione sollevata dalla difesa erariale circa la mancata
tempestiva impugnazione della deliberazione n. 3/2011 del Senato
Accademico con cui l'Universita' resistente ha stabilito, in termini
generali ed astratti, la sospensione con effetto immediato e sino
alla nomina e all'effettivo insediamento del Collegio di Disciplina
di tutti i procedimenti ricadenti nel predetto vuoto normativo.
Basti all'uopo osservare che secondo i comuni principi in tema di
interesse a ricorrere valevoli nel processo amministrativo, la
concretezza e l'attualita' della lesione della posizione sostanziale
azionata dal ricorrente si e' avuta soltanto all'esito negativo del
procedimento disciplinare, la cui sanzione inflitta dal Consiglio
d'Amministrazione e' stata ritualmente gravata unitamente al
presupposto atto deliberativo. Trattasi poi di atto assunto
esclusivamente a garanzia dei docenti, che - come il prof.
Franceschini - sarebbero potuti essere sottoposti a procedimento
disciplinare nel suddetto periodo, non essendo ipotizzabile il rinvio
anche della contestazione dell'addebito, stante il pacifico obbligo
di immediatezza, la competenza al riguardo del Rettore (comma 2,
dell'art. 10 legge n. 240/2010) nonche' il carattere obbligatorio
dell'esercizio dell'azione disciplinare (T.A.R. Campania - Napoli,
sez. I, 19 maggio 2010, n. 7147; T.A.R. Lazio - Roma, sez. III, 11
luglio 2014, n. 7449).
4.7. Non ignora infine il Collegio la giurisprudenza della
Consulta in tema di inammissibilita' di questioni di
costituzionalita' aventi ad oggetto la richiesta di una pronuncia
additiva «dai contenuti indefiniti e non costituzionalmente
obbligati», non spettando alla Corte costituzionale ma al legislatore
(atteso il carattere discrezionale delle relative scelte) il compito
di stabilire disposizioni normative di carattere transitorio
(sentenze 8 luglio 2010, n. 250; 14 novembre 2006, n. 380).
Non di meno, ritiene il Collegio che nel caso di specie, possano
sussistere i presupposti per un intervento additivo, dal momento che
la statuizione richiesta avrebbe contenuto sostanzialmente
circoscritto alla mancata previsione da parte della legge statale
della ultrattivita' del Collegio di disciplina presso il CUN, al fine
di garantire la necessaria continuita' dell'attivita' disciplinare e
le indefettibili garanzie difensive dei docenti incolpati, si da
elidere sul punto anche la discrezionalita' della scelta da parte del
legislatore stante la negativa incidenza - come si vedra' - su
diritti fondamentali della persona garantiti a livello sovranazionale
(art. 6, par. 1, CEDU e art. 41, comma 1, Carta dei diritti
fondamentali di Nizza).
5. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
5.1. Come detto, l'art. 10 della legge n. 240/2010 nel prevedere
l'immediata soppressione del Collegio di Disciplina presso il CUN,
non ha previsto alcuna disciplina di diritto transitorio nelle more
della costituzione e dell'insediamento dei nuovi organi disciplinari,
possibile solo previo necessario adeguamento delle fonti statutarie e
regolamentari universitarie.
Cio' ha innegabilmente creato, come ben descritto nella stessa
deliberazione n. 5/2011 del Senato Accademico, una situazione di
grave incertezza in danno sia dell'interesse pubblico
dell'Amministrazione alla repressione degli illeciti disciplinari sia
del diritto di difesa dei docenti incolpati, essendo principio del
tutto consolidato nell'ordinamento statuale e della CEDU la
immediatezza della contestazione degli addebiti e l'esercizio del
potere punitivo entro termini «prefissati e ragionevoli» (ex multis
Consiglio di Stato, sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4227; T.A.R. Lazio -
Roma sez. I, 4 marzo 2013, n. 2287).
La pur effettuata applicazione per analogia del comma quinto
dell'art. 10 da parte dell'Ateneo perugino alla diversa ipotesi della
istituzione del Collegio di Disciplina - da ritenersi del tutto
ragionevole in quanto rispettosa del diritto dell'incolpato alla
pronta conoscenza dell'addebito - ha comunque dilatato la durata del
procedimento in tre anni.
La mancata previsione di disposizioni transitorie, agevolmente
prevedibili ad es. con l'ultrattivita' del Collegio di Disciplina
presso il CUN sino alla costituzione e all'insediamento dei nuovi
organi disciplinari, specie ove si consideri il descritto complesso
iter previsto dalla legge n. 168/1989 per l'adeguamento degli statuti
e dei regolamenti universitari, depone nel senso della non manifesta
infondatezza del contrasto con l'art. 3 della Costituzione sotto il
profilo della manifesta irragionevolezza, atteso che un sistema
siffatto risulta lesivo di tutti i contrapposti interessi coinvolti e
dunque intrinsecamente irragionevole.
Non viene infatti in rilievo la necessita' di un bilanciamento di
valori contrapposti, tipicamente riservata alla discrezionalita' del
legislatore (ex multis sent. 8 luglio 2010, n. 250; id. 16 maggio
2008, n. 148) bensi' una lacuna normativa manifestamente irrazionale,
non essendo ovviamente nemeno ipotizzabile l'introduzione di una
sorta di generalizzata non punibilita' disciplinare del corpo docente
per gli illeciti commessi nell'arco temporale in questione.
5.2. Risulta altresi' non manifestamente infondato il contrasto
con l'art. 97 Cost. (buon andamento) e con il relativo corollario di
continuita' dell'azione amministrativa (Corte costituzionale 21
giugno 2013, n. 152) dal momento che l'evocato art. 10 della legge n.
240/2010 non consente all'amministrazione universitaria, nel periodo
del descritto vuoto normativo, la possibilita' di sanzionare con la
necessaria tempestivita' i fatti illeciti disciplinari commessi dal
proprio personale docente, se non mediante forzate sospensioni del
procedimento sino al lungo percorso di adeguamento normativo
necessario alla istituzione dei nuovi organi disciplinari.
Tale sospensione se non sine die comunque per un periodo di tempo
rilevante del procedimento disciplinare, con conseguente ipotizzabile
rischio di annullamento giurisdizionale delle sanzioni inflitte per
ragioni di carattere formale-procedimentale, fa dunque dubitare della
legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge «Gelmini» anche
per violazione dell'art. 97 Cost., di fatto interrompendo del tutto
immotivatamente l'attivita' disciplinare.
Va evidenziata l'inesistenza nel nostro ordinamento, tanto in
riferimento alla materia disciplinare quanto piu' in generale al
procedimento amministrativo, di un principio di ultrattivita' della
normativa previgente abrogata, ove il legislatore non abbia dettato
una normativa intertemporale (T.A.R. Emilia - Romagna, Bologna, sez.
I, 23 ottobre 2013, n. 645). Del tutto estranea alla fattispecie e'
altresi' la normativa (legge 15 luglio 1994, n. 444) in tema di
prorogatio degli organi amministrativi dal momento che la Commissione
di disciplina presso CUN, come diffusamente illustrato, risulta non
gia' cessata dalla carica bensi' espressamente soppressa dall'ultimo
comma dell'art. 10 della legge «Gelmini».
5.3. Non manifestamente infondata risulta ancora la violazione
dell'art. 27, comma 2, della Costituzione attesa la valenza del
principio presuntivo di innocenza ivi scolpito anche nell'ambito del
procedimento disciplinare dei dipendenti pubblici (T.A.R. Campobasso
6 novembre 2009, n. 698) in relazione alla finalita' punitiva comune
alla sanzione penale.
Infatti, l'eccessiva durata del procedimento connessa alla
mancata previsione di una disciplina di diritto transitorio comporta
anche indubbie difficolta' nell'esercizio del diritto di difesa da
parte del docente incolpato, che si trovera' a doversi difendere
innanzi ai nuovi organi disciplinari a distanza di molto tempo.
5.4. Non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio, e'
anche la violazione degli artt. 111 e 117, comma 1, Cost. secondo cui
«la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato o dalle Regioni
nel rispetto della Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» in
riferimento all'art. 6 della CEDU (diritto ad un processo equo) quale
«fonte interposta» (Corte cost. 24 ottobre 2007, n. 348 e 349; id. 11
marzo 2011, n. 80) nonche' all'art. 41, comma 1, della Carta dei
diritti fondamentali di Nizza (diritto ad una buona amministrazione).
La disciplina sovranazionale contenuta nella C.E.D.U., anche a
seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre
2009), ha assunto forza di «norma costituzionale interposta» ex art.
117, comma 1, Cost. (Corte costituzionale 11 marzo 2011, n. 80, id.
24 ottobre 2007, nn. 348 e 349) imponendo al giudice
l'interpretazione delle norme interne primarie conformemente, ove
possibile, alla C.E.D.U. quale parametro di legittimita'
costituzionale interposto (art. 117, comma 1, Cost.) ed in caso di
insanabile contrasto, di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale.
Come piu' volte evidenziato dalla Consulta, al giudice comune
spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, entro i limiti nei quali
cio' sia permesso dai testi delle norme, e qualora cio' non sia
possibile, ovvero dubiti della compatibilita' della norma interna con
la disposizione convenzionale «interposta», non puo' disapplicare la
norma stessa, ma deve investire la Corte costituzionale della
relativa questione di legittimita' rispetto al parametro dell'art.
117, comma 1, Cost. (ancora Corte cost. 24 ottobre 2007, n. 348 e
349; id. 11 febbraio 2014, n. 21).
5.5. La Corte di Strasburgo ha da tempo esteso il diritto
fondamentale della persona ad un processo equo anche ai procedimenti
sanzionatori di natura afflittiva (sentenze 4 marzo 2014, ric. n.
18640/10 Grande Stevens e altri c. Italia; 29 ottobre 2013, ric. n.
17475/2009 Varvara c. Italia; 20 gennaio 2009, Sud Fondi e altri c.
Italia) con il riconoscimento - tra l'altro - delle garanzie alla
definizione del procedimento entro un termine ragionevole, alla
ricezione nel piu' breve tempo possibile della natura e dei motivi
della contestazione, alla disponibilita' di tutte le opportunita' di
difesa.
5.6. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha altresi'
riconosciuto l'applicabilita' dell'art. 6, par. 1, della CEDU ai
procedimenti amministrativi preordinati all'applicazione di sanzioni
con valenza disciplinare, attesane la natura punitiva (sent. 28
giugno 1978, ric. n. 6232/73 Konig c. Repubblica Federale Tedesca; 26
settembre 1995, ric. n. 18160/91 Diennet c. Francia) se lesivi di un
diritto «civile» del ricorrente, quale la sospensione o la cessazione
dell'attivita' professionale.
Va evidenziato che pur non potendosi rinvenire nel procedimento
disciplinare riguardante i professori universitari una valenza
giurisdizionale, a differenza del procedimento concernente i
magistrati (Corte costituzionale 19 maggio 2008, n. 182) e' comunque
pacifica la natura amministrativa, diversamente da quanto avviene nel
pubblico impiego privatizzato, laddove l'iter punitivo ha natura
negoziale (Cassazione 8 febbraio 2003, n. 1922).
Ne consegue la tendenziale soggezione anche dei procedimenti
disciplinari nei confronti di dipendenti pubblici alle garanzie
imposte dall'art. 6, par. 1, della CEDU laddove l'Amministrazione
esercita un potere punitivo con applicazione di sanzioni
particolarmente afflittive finanche espulsive (revocazione e
destituzione).
Nel caso di specie, l'Universita' degli studi di Perugia con la
deliberazione n. 24/2014 impugnata ha disposto la sospensione del
ricorrente dall'ufficio e dallo stipendio per sei mesi per «esercizio
del commercio e dell'industria incompatibile con lo status di docente
universitario» privandolo seppur temporaneamente della posizione
lavorativa e dello stipendio in godimento (se si eccettua il
mantenimento di assegno alimentare pari alla meta' del trattamento
economico in godimento).
L'abnorme ritardo con cui e' stata inflitta la suddetta sanzione
pare dunque porsi in aperto contrasto con l'esaminato principio di
«delai raisonnaible» di cui all'art. 6, par. 1, della CEDU si da
rendere non manifestamente infondato il contrasto dell'art. 10 della
legge n. 240/2010 con l'art. 117, comma 1, Cost. in rapporto all'art.
6, par. 1, della CEDU, sempre relativamente alla mancata previsione
di una disciplina transitoria.
Mette conto inoltre evidenziare come nell'ordinamento italiano
anche la garanzia del successivo controllo giurisdizionale sulla
legittimita' della sanzione inflitta dall'autorita' amministrativa
sia di dubbia conformita' alla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo maturata nei confronti del citato art. 6, par. 1 della
CEDU, dal momento che il sindacato del giudice amministrativo e'
notoriamente di tipo estrinseco ovvero limitato al riscontro della
palese irragionevolezza, incongruita' o travisamento dei fatti (ex
multis Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2014, n. 5543).
5.7. A sua volta, l'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali
di Nizza, che a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di
Lisbona ha assunto lo stesso valore giuridico dei Trattati (Corte
costituzionale sent. 11 marzo 2011, n. 80; id. 30 a.prile 2015, n.
70) nel riconoscere ad ogni cittadino dell'Unione il «diritto ad una
buona amministrazione» vi ricomprende il diritto di ogni individuo a
che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale,
equo ed «entro un termine ragionevole» dalle istituzioni e dagli
organi dell'Unione.
Ritiene il Collegio nonostante l'equiparazione della Carta di
Nizza ai Trattati, la quale farebbe propendere per il pregiudiziale
rinvio alla Corte di Giustizia U.E. ai sensi dell'art. 267 TFUE
(Corte cost. 18 luglio 2014, n. 216) che anche la violazione della
suddetta Carta possa fungere da parametro di legittimita'
costituzionale interposto ai sensi dell'art. 117, comma 1, Cost.
La controversia per cui e' causa, riguardando diritti
fondamentali della persona ovvero di un pubblico dipendente nei
confronti del potere autoritativo dell'Amministrazione di
appartenenza, pare possa annoverarsi tra le materie oggetto di
disciplina europea, quale presupposto di applicabilita' della stessa
Carta di Nizza (Corte costituzionale sent. 11 marzo 2011, n. 80).
6. Preme sottolineare, in relazione a tutti i profili di
contrasto dell'art. 10 della legge n. 240 del 2010 sospetta di
incostituzionalita', l'impossibilita' per questo giudice di risolvere
in via interpretativa gli ipotizzati dubbi di compatibilita'
costituzionale, in relazione all'univoco tenore letterale della
legge, che segna il confine in presenza del quale il tentativo
interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimita'
costituzionale (ex multis Corte Cost. sent n. 26/2010).
Infatti, l'ipotizzabile ultrattivita' del Collegio di Disciplina
presso il CUN, per quanto soluzione pienamente conforme al principio
di continuita' dell'azione amministrativa, risulta da escludere sul
piano ermeneutico alla luce della chiara ed inequivocabile scelta
legislativa di espressa abrogazione dell'art. 3 della legge n.
18/2006, come d'altronde riconosciuto in giurisprudenza, dal momento
che la mancanza di norme transitorie non autorizza l'interprete nel
senso della ultrattivita' della disciplina abrogata (T.A.R. Emilia -
Romagna, Bologna sez. I, 23 ottobre 2013, n. 645).
7. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalita' dell'articolo 10 della legge
30 dicembre 2010, n. 240, per violazione degli articoli 3, 27, 97,
111, 117 primo comma (in rapporto con l'art. 6, par. 1, CEDU e con
l'art. 41, comma 1, Carta dei diritti fondamentali di Nizza) della
Costituzione, nella parte in cui non prevede una disciplina
transitoria in tema di procedimento disciplinare nei confronti del
personale docente nelle more della costituzione e dell'insediamento
dei nuovi Collegi di Disciplina da istituirsi e disciplinarsi presso
le singole Universita'.
Alla luce delle considerazioni che precedono e' sospesa ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione
Prima), visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita'
dell'articolo 10 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, in relazione
agli articoli 3, 27, 97, 111, 117, primo comma (in rapporto con
l'art. 6, par. 1, della CEDU e con l'art. 41, comma 1, della Carta
dei diritti fondamentali di Nizza) della Costituzione, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati
Cosi' deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 15
aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario, Estensore
Il Presidente: Lamberti
L'estensore: Amovilli