N. 249 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2015
Ordinanza del 22 maggio 2015 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Lega Toscana delle Autonomie Locali e Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie) contro Comune di Lastra a Signa. Enti locali - Prevista possibilita' di distacco temporaneo di propri dipendenti presso gli organismi nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncem, della Cispel - Mancata previsione della possibilita' di distaccare tale personale anche in associazioni diverse da quelle tassativamente indicate. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 271, comma 2. -(GU n.47 del 25-11-2015 )
IL CONSIGLIO DI STATO in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 6889 del 2010, proposto da: Lega Toscana delle Autonomie Locali, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso Giuseppe Morbidelli in Roma, Via G. Carducci 4; Contro Comune di Lastra a Signa; e con l'intervento di ad adiuvandum: Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie), rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Cintioli, Domenico Ielo e Fabio Elefante, con domicilio eletto presso Fabio Cintioli in Roma, Via Salaria, 259; Per la riforma della sentenza del T.A.R. Toscana - Firenze: Sezione II n. 01542/2009, resa tra le parti, concernente diniego distacco dipendente comunale; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2015 il Cons. Francesco Catinella e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Fabio Elefante; 1. Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno respinto il ricorso proposto dalla Lega Toscana delle Autonomie Locali, associazione regionale di enti locali, aderente alla Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie), avverso il provvedimento con il quale il Comune di Lastra a Signa ha respinto la richiesta finalizzata ad ottenere il distacco temporaneo di un dipendente comunale presso la sede dell'associazione ai sensi dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Con il ricorso in epigrafe specificato la Lega contesta gli argomenti posti a fondamenti del decisum. Ha spiegato intervento adesivo la Legautonomie. All'esito dell'udienza il Consiglio di Stato, previa adozione di una decisione di reiezione parziale del gravame (sentenza 3 luglio 2012, n. 3883), ha pronunciato l'ordinanza 25 luglio 2012, n. 4217, recante la sollevazione di incidente di legittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte in cui esclude la possibilita' per gli enti locali di distaccare il proprio personale anche presso associazioni diverse da quelle tassativamente indicate». Sulla questione la Corte costituzionale ha adottato la sentenza 24 ottobre 2014, n. 241 con cui e' stata dichiarata l'inammissibilita' della questione per difetto di motivazione. E' stata quindi fissata la nuova udienza del 17 febbraio 2015 all'esito della quale, acquisite le nuove produzioni difensive delle parti, la causa e' stata nuovamente trattenuta in decisione. 2. Con la sentenza 3883/2012 cit. questa Sezione ha respinto i primi due motivi di gravame. In particolare, il Collegio ha reputato non meritevole di positiva valutazione il secondo motivo di gravame con cui parte ricorrente aveva sviluppato la tesi secondo la quale l'elenco - contenuto nell'art. 271, comma 2, T.U.E.L. - delle associazioni, in favore delle quali e' consentito il distacco dei dipendenti comunali, non avrebbe carattere tassativo. Si e' osservato che, in senso contrario all'assunto svolto dall'appellante e dall'interveniente, si pone, sul piano letterale, il riferimento recato dalla norma alla possibilita', per gli enti locali, di disporre il distacco dei propri dipendenti presso le associazioni specificamente indicate - id est gli organismi nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncern, della Cispel e sue federazioni - senza l'uso di alcuna locuzione volta a chiarire la caratterizzazione esemplificativa dell'elencazione e la possibilita' di estendere la sfera di operativita' di tale normativa anche ad altre associazioni di enti locali. Il dato letterale si salda con quello sistematico, visto che lo stesso testo unico, al precedente art. 270, dedicato alla riscossione dei contributi associativi, fa riferimento, al comma 1, alla categoria residuale delle altre associazioni di enti locali diverse da quelle enumerate, cosi' evidenziando quella volonta' di estendere la sfera soggettiva di applicazione che, a contrario, fa difetto nella successiva norma dedicata al distacco del personale. 3. Si deve a questo punto nuovamente esaminare, all'esito della restituzione degli atti da parte della Corte delle Leggi, il terzo motivo di ricorso con cui l'appellante, in via subordinata, deduce l'illegittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove interpretata secondo l' accezione restrittiva ora delineata. Il Collegio reputa di dover rinnovare il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale, con le integrazioni motivazionali relative ai punti su cui si e' soffermata la citata sentenza della Corte costituzionale. Sul piano della rilevanza, giova ribadire che il diniego impugnato e' basato proprio sulla ritenuta tassativita' dell'elenco delle associazioni contemplate dalla norma in parola. Quanto alla non manifesta infondatezza, la Sezione osserva che la previsione di un numerus clausus di associazioni potenzialmente beneficiarie dei distacchi in esame, oneri economici sono posti in via integrale a carico degli enti locali a quibus, fa affiorare dubbi di legittimita' costituzionale in relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 18, 97, 114,118, 119 Cost. 4. Quanto al parametro di cui all'art. 3 Cost., questa Sezione rileva che la previsione di un elenco tassativo, che esclude aprioristicamente la possibilita' di distacco presso altre associazioni, e' di dubbia compatibilita' con il principio di eguaglianza, applicabile anche alle persone giuridiche e agli enti collettivi, in quanto consacra una disparita' di trattamento a carico delle associazioni diverse da quelle tipizzate, che non possono beneficiare dei distacchi in esame, e degli enti locali che aderiscano a tali associazioni, che non possono giovarsi del meccanismo normativamente enucleato. Detta disparita' e' accentuata dalla circostanza che la previsione di un elenco rigido produce una cristallizzazione delle associazioni beneficiarie, avulsa dalla verifica del dato, potenzialmente variabile, dell'effettiva assunzione di un altrettanto o piu' rilevante grado di rappresentativita' e meritevolezza anche da parte di associazioni diverse (vedi Corte costituzionale sentenze nn. 2/1969, 975/1988 e 492/1995, che hanno sottolineato l'esigenza di una verifica periodica, ad opera degli appositi organi amministrativi, della rappresentativita' delle associazioni sindacali, escludendo l'ammissibilita' dell'individuazione aprioristica, una volta per tutte, di tali associazioni). A questa stregua la norma - che nel caso di specie esclude l'associazione ricorrente nonostante questa abbia dimostrato il suo rilevante grado di rappresentativita' e la finalizzazione della sua azione al soddisfacimento dei bisogni istituzionali degli enti rappresentati - si espone a un possibile rimprovero di irragionevolezza, accentuato dal rilievo sistematico della diversa opzione abbracciata dal citato art. 270 TUEL che, in tema di riscossione dei contributi, mostra invece di annettere rilievo anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti locali diverse da quelle elencate dal legislatore. 4.1. Con la rammentata sentenza n. 241/2014 la Consulta ha ritenuto che l'ordinanza di rimessione risulti carente di un'adeguata motivazione, in ordine sia alle ragioni sottese alla formulazione della regola contenuta nella normativa oggetto di censura (di cui viene denunciato esclusivamente il carattere tassativo), sia dei motivi della ritenuta (ma, anch'essa, non altrimenti motivata) omogeneita' (quanto a caratteri, struttura associativa, compiti e funzioni) delle associazioni ricorrenti rispetto a quelle contemplate dalla norma, omogeneita' che determinerebbe la necessita' di estendere ad esse la disciplina in esame. Una tale lacuna risulta, ad avviso del Giudice delle Leggi, ancor piu' evidente se si pone mente alla mancata considerazione della decisione, pronunciata nel primo grado dello stesso giudizio a quo, che ha dichiarato manifestamente infondata analoga questione di legittimita' costituzionale, per esclusione del dedotto carattere immotivato e discriminatorio della formulazione dell'elenco di cui alla norma impugnata (sull'assunto che esso «comprende tipologie precise di associazioni di Enti locali, individuandone una per ogni tipologia»: Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione seconda, 14 ottobre 2009, n. 1542). La pronuncia della Corte costituzionale ha inoltre rimarcato che l'ordinanza di rimessione non e' confortata da adeguata motivazione in merito alla configurabilita' di quella eadem ratio della disciplina impugnata con quella degli evocati tertia comparationis (sentenza n. 142 del 2014; ordinanze n. 101 e n. 16 del 2014) che, sola, porterebbe a ritenere «irragionevole», e per cio' stesso arbitraria, la scelta discrezionale del legislatore di differenziare il trattamento di situazioni di comprovata omogeneita'. Manca poi la giustificazione dell'auspicata estensione del criterio di «maggiore rappresentativita'» (enucleato dalla giurisprudenza della Corte in rapporto alla specificita' - di diretta matrice costituzionale - della regolamentazione delle organizzazioni sindacali: da ultimo sentenza n. 231 del 2013) per individuare le associazioni di enti locali destinatarie del beneficio in esame. 4.2. La Sezione ritiene che il doveroso approfondimento sollecitato dalla sentenza della Consulta conduca alle seguenti integrazioni dell'originario ordito motivazionale. 4.2.1. Quanto alla assenza di adeguata valutazione della ratio della norma, si rileva che la disposizione, inserita nella parte III del testo unico degli enti locali (artt. 270-272), dedicata alle «associazioni degli enti locali», e' espressione di un favor per le forme associative degli enti locali. In quest'ottica si iscrive il riconoscimento di benefici (nella specie, distacco del personale dell'ente locale a spese di quest'ultimo) alle associazioni di enti locali aventi dimensione nazionale e articolazione regionale. Trattasi, in definitiva, di un apparato normativo teleologicamente orientato al riconoscimento e alla promozione del valore ascritto all'associazionismo tra enti locali, in ragione delle attivita' strumentali poste in essere da tali organismi esponenziali a vantaggio dei compiti istituzionali degli enti locali medesimi. Si tratta della medesima ratio che sorregge altra norma contenuta nello stesso capo III, l'art. 270, che prevede un regime speciale e di favore per la riscossione (mediante ruoli) dei contributi associativi in favore delle associazioni di enti locali, indicando tuttavia, diversamente dalla noma in questa sede in rilievo, «le altre associazioni degli enti locali» in aggiunta a un elenco specifico di associazioni e mostrando, pertanto, di annettere rilievo anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti locali diverse da quelle elencate dal legislatore. Dunque, se la ratio che sorregge la prescrizione in esame e' il favore per le forme associative in subiecta materia, si deve ritenere che una discriminazione astratta, aprioristica e ingiustificata tra associazioni con le medesime caratteristiche sia in potenziale conflitto con il principio di uguaglianza. Va soggiunto che l'esigenza di contenimento della spesa pubblica, pena la frustrazione del principio che fonda la norma in punto di favor per il mondo associativo, non pare compatibile con il potere dello Stato di procedere all'individuazione ex auctoritate delle associazioni ammesse al beneficio, cosi' comprimendo la liberta' di scelta da parte degli enti locali, nel rispetto dell'autonomia costituzionalmente garantita, delle associazioni che abbiano un certo grado di rappresentativita' e omogeneita' negli elementi costitutivi. 4.2.2. Quanto al profilo dell'omogeneita' tra l'associazione ricorrente e quelle contemplate dalla norma, si deve osservare, per un verso, che dallo Statuto e dalla documentazione in atti si ricava, sulla scorta di dati non oggetto di contestazione, che si tratta di associazione del tutto analoga a quelle elencate dalla legge quanto ad organizzazione (diffusione nazionale e articolazione regionale), attivita' svolta e scopi associativi (sostegno e supporto agli enti locali nello svolgimento delle attivita' istituzionali e nel perseguimento degli interessi esponenziali); e che, per altro verso, la capacita' rappresentativa e' dimostrata dall'adesione dei maggiori Comuni italiani (tra cui Roma, Torino, Napoli, Bologna, Bari), dalla rappresentanza di enti che esprimono oltre 21 milioni di abitanti e dalla legittimazione a partecipare attivamente alle sedute del Consiglio per le Autonomie Locali, organo rappresentativo, a livello regionale, delle autonomie locali. Si deve poi rimarcare che la norma preferisce alla ricorrente, senza l'esternazione di alcuna ragione percepibile, l'ACCRE e la sua federazione toscana, nonostante si tratti di soggetti che, al pari della Legautonomie e della Lega Toscana, associano enti territoriali disomogenei (comuni, province, regioni, citta' metropolitane e unioni di comuni). Diversamente da quanto ritenuto dal Primo Giudice, non puo' risultare elemento idoneo a giustificazione la diversita' di disciplina il collegamento dell'ACCRE con organismi di enti locali della comunita' europea, trattandosi di profilo non idoneo distinguere, ai fini che in questa sede rilevano, associazioni rappresentative dei soli enti locali in ambito nazionale. 4.2.3. Quanto alla sussistenza di una eadem ratio tra la disciplina di cui all'art. 271 e quella delle associazioni sindacali si evidenzia che, pur nelle debite differenze collegate alla materia di riferimento a specifici interessi, viene ugualmente in rilievo una normativa volta a favorire lo sviluppo dell'associazionismo in una prospettiva di valore che non puo' tollerare discriminazioni ingiustificate, come tali in contrasto con il principio di associazione e di liberta' sindacale (v. Corte cost. n. 492/95). 5. Le considerazioni che precedono mettono in luce anche la non manifesta infondatezza del dubbio circa il vulnus della liberta' di associazione ex art. 18 della Carta Fondamentale, nella misura in cui l'irragionevole preclusione dell'operativita' del beneficio di cui all'art. 271, comma 2, cit. in favore di altre associazioni, produce un detenente rispetto all'adesione dell'ente locale a tali associazioni e, per l'effetto, incidendo negativamente sul valore del pluralismo, affievolisce l'esplicazione della liberta' di scegliere le associazioni a cui aderire. Sotto altro profilo non e' manifestamente infondata la questione relativa al contrasto con l'art. 18 Cost. nella misura in cui la disciplina fin qui tratteggiata sembra produrre una discriminazione, non ancorata a concreti parametri giustificativi, delle associazioni costituite mediante l'estrinsecazione della liberta' cristallizzata da detto precetto costituzionale. Non assume poi rilievo, al fine di escludere la sussistenza del dedotto profilo di contrasto con le coordinate costituzionali, la circostanza che la possibilita' del distacco temporaneo del personale degli enti pubblici presso gli organismi delle associazioni menzionate dalla norma censurata rappresenti una mera facolta' attribuita alla discrezionalita' degli enti stessi, posto che proprio l'assoluta inibizione dell'esercizio di tale facolta' impedisce all'ente locale di indirizzarsi verso associazioni non nominate, comprimendo la liberta' associativa dell'ente e, al tempo stesso, affievolendo la pretesa di ogni associazione rappresentativa a vedere valutato il proprio interesse in una logica pluralistica e non discriminatoria. 6. Si deve poi osservare, riprendendo le considerazioni prima anticipate, che la differenziazione di regime giuridico tra le associazioni in esame non trova adeguato fondamento nell'esigenza di contenere la spesa pubblica, e nel piu' generale principio di buon andamento dell'azione amministrativa, visto che, in una prospettiva costituzionalmente orientata che armonizzi i valori in gioco, dette finalita' vanno perseguite con la previsione di limiti al personale distaccabile (vedi art. 271, comma 3) e non con la limitazione irragionevole delle associazioni beneficiarie del distacco; e che, sotto altro aspetto, sempre in una prospettiva costituzionalmente orientata, l'esigenza di contenimento della spesa pubblica e di tutela dell'efficienza amministrativa non puo' essere fronteggiate con l'imposizione statale del novero delle associazioni presso cui gli enti locali possono distaccare il proprio personale ma deve transitare attraverso la valorizzazione della facolta' degli enti locali, espressione dell'autonomia organizzativa costituzionalmente protetta, di scegliere a quali organismi destinare il proprio personale. Sotto questo profilo la norma statale si appalesa di dubbia costituzionalita' per violazione degli articoli 114, 118 e 119 Cost. nella misura in cui lede l'autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali nella impedendo, in assenza di ragioni giustificative del limite posto alla sfera di liberta', la scelta discrezionale dell'associazione di riferimento e imponendo un elenco fissato in modo verticistico a livello statale Tale sospetto di compressione della sfera di autonomia risulta viepiu' significativo se si considera che la norma in esame e' rivolta alla promozione delle associazioni di enti locali e deve, pertanto, tenere nella debita considerazione l'inabdicabile esigenza di preservare la sfera di liberta', costituzionalmente garantita, di tali enti. Infine, la previsione dell'elencazione tassativa, nella misura in cui discrimina i soggetti che entrano in contatto con gli enti locali, obbligando questi ultimi a condotte amministrative non rispettose del principio di eguaglianza, produce anche una possibile violazione del principio di imparzialita' ex art. 97 Cost. 7. Per queste ragioni il Collegio reputa che sia rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale, in relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 18, 97, 114, 118, 119 Cost., dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nella parte in cui prevede, ai fini dell'individuazione degli organismi presso i quali enti locali, le loro aziende e associazioni dei comuni possono disporre il distacco temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco nominativo di associazioni e non l'indicazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali.
P. Q. M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, visti gli articoli 134 della Costituzione e 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 18, 97, 114, 118, 119 Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nella parte in cui prevede, ai fini dell'individuazione degli organismi presso i quali enti locali, le loro aziende e associazioni dei comuni possono disporre il distacco temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco nominativo di associazioni e non l'indicazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali. Spese al definitivo. Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso. Ordina che a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti e sia comunicata al Presidente del Consiglio dei ministri. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati: Alessandro Pajno, Presidente; Francesco Caringella, consigliere, estensore; Manfredo Atzeni, consigliere; Fabio Franconiero, consigliere; Luigi Massimiliano Tarantino, consigliere. Il Presidente: Pajno L'estensore: Caringella