N. 98 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2015 (della Regione siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna Provincia e Citta' metropolitana deve conseguire e riversare all'erario per l'anno 2015, ai sensi dell'art. 1, comma 418, della legge di stabilita' 2015 - Indicazione tabellare di importi riferiti agli enti di area vasta siciliani. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, art. 1, comma 10, e allegata tabella 2.(GU n.52 del 30-12-2015 )
Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro tempore, On.le Rosario Crocetta rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370 presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10 e dell'acclusa tabella 2 del D.L. 19 giugno 2015 n. 78 come convertito in legge 6 agosto 2015, n. 125, pubblicata in G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n.188 S.O. recante «Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali» per violazione dei seguenti parametri: dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del 1965 in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia; Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria con riferimento all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per le quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14, lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione, art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione; Fatto Nella G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n. 188 S.O. n. 188 e' stata pubblicata la legge 6 agosto 2015, n. 125, di conversione, con modificazioni, del D.L. 78 del 2015 recante «Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali» In particolare, l'articolo 1 del D.L. 78 del 2015 rubricato «Rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilita' interno di Comuni, Province e Citta' metropolitane per gli anni 2015-2018 e ulteriori disposizioni concernenti il patto di stabilita' interno» al comma 10 cosi' dispone: «Per l'anno 2015, l'ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna provincia e citta' metropolitana deve conseguire e del corrispondente versamento, ai sensi dell'articolo 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e' stabilito secondo gli importi indicati nella tabella 2 allegata al presente decreto». La disposizione in questione, attuativa dell'art. 1, comma 418 come modificato dall'art. 4, comma 5-ter del D.L. 31 dicembre 2014 n. 192, e' collegata non solo al riordino delle province e delle citta' metropolitane (avviato a livello nazionale con la legge n.56 del 2014, cd. Legge Delrio) ma anche al concorso al contenimento della spesa pubblica. Il versamento di risorse da parte delle province e delle citta' metropolitane in favore dello Stato, di cui al secondo periodo del citato comma 418 e successive modificazioni e integrazioni, e' strettamente connesso alla riduzione di spesa corrente previsto dal periodo precedente della medesima disposizione dell'art. 418 della legge n. 190/2014 come risulta dalla circolare n. 1/2015 del 30 gennaio 2015 con la quale sono state adottate le linee guida per l'attuazione dei commi da 418 a 430 dell'articolo 1 della legge 190/2014 in relazione al personale ed al riordino delle funzioni delle province e delle citta' metropolitane. In tale documento, con riferimento ai commi in questione, viene, tra l'altro, precisato che "la riduzione incrementale della spesa corrente si coordina anche con la graduale attuazione dei processi di mobilita' del personale definiti dalla legge n. 56 del 2014 e dai commi da 420 a 428 della legge 190/2014. Tali processi determinano una progressiva riduzione della spesa del personale sostenuta dalle citta' metropolitane e dalle province attraverso una ricollocazione del personale in mobilita' presso le amministrazioni titolari delle funzioni non fondamentali in attuazione della predetta legge 56/2014 ed in altre amministrazione pubbliche, a cui si aggiunge, nello stesso arco temporale del biennio 2015-2016, la riduzione di spesa del personale in servizio presso gli enti di area vasta in ragione dell'estinzione dei rapporti di lavoro in relazione alle cessazioni dal servizio previste dalla disciplina vigente". Pertanto, in ordine alla previsione del previsto contributo a carico degli enti di area vasta dell'Isola, ex comma 418 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come attuato dalla Tabella 2 allegata all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015 ove sono elencate le riduzioni di spesa corrente che ogni ente deve conseguire per l'anno 2015 al fine del corrispondente versamento ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato, il contributo richiesto alle Province e da finanziare attraverso riduzione della spesa corrente, si ricollega al riordino degli enti di area vasta, quale stabilito dalle fonti statali. Ora, nell'attuazione delle proprie prerogative statutarie, il legislatore siciliano ha autonomamente proceduto al riordino, tanto che ha gia' soppresso le Province regionali. Ciononostante il legislatore statale, che in precedenza aveva mostrato di essere consapevole della separazione dei percorsi di riordino, correlati all'autonomia regionale speciale, con l'art. 1, comma 10 del d.l. 78 del 2015 ha superato la generale clausola di salvaguardia recata alla fine della legge n. 190 del 2014 dal comma 734 che recita "Le disposizioni di cui alla presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione" ed ha quantificato il concorso in questione nella tabella 2 acclusa all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015. Quanto sopra premesso in fatto si formulano le seguenti doglianze Diritto Violazione dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme di' attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del 1965 in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia La previsione in argomento sottrae a ciascuna provincia e citta' metropolitana, mediante il meccanismo della riduzione della spesa corrente da riversare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato a titolo di concorso per l'anno 2015, somme di spettanza degli enti locali siciliani. Cio' incide sul funzionamento degli enti locali siciliani e sulla loro autonomia finanziaria e comporta, indirettamente, un vulnus all'autonomia finanziaria della Regione in quanto sottrae alla stessa, in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia, risorse nella misura in cui, per fronteggiare le necessita' di concorso degli enti locali, l'Ente regione deve utilizzare proprie risorse di fatto - tenuto conto della particolare congiuntura attuale - gia' destinate ad altri bisogni e che, invece, occorre riversare nelle casse degli stessi enti. In proposito si osserva che, secondo consolidata giurisprudenza, essendo indiscutibile il depauperamento della finanza regionale, Codesta Corte ha affermato che non "sia necessario dimostrare alcun vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent.n.152/2011). Ed invero il concorso di cui ci si duole comporta effetti negativi sul bilancio regionale poiche' la misura di compartecipazione al concorso degli enti locali, che deve necessariamente essere integrata dalla Regione in considerazione della critica contingenza economica in cui detti enti locali versano, va a sommarsi alle altre gia' insostenibili riduzioni di risorse subite dalla Regione negli ultimi anni, anche indirettamente. Ne consegue la violazione dei principi formulati da codesta ecc.ma Corte costituzionale con riferimento ai limiti entro i quali sono legittime le riduzioni anche indirette di risorse per la Regione, ossia che si tratti di manovre non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali (sentenza 138/99). Codesta Corte ha precisato in proposito che «Cio' vale tanto piu' in presenza di un sistema di finanziamento che non e' mai stato interamente e organicamente coordinato con il riparto delle funzioni, cosi' da far corrispondere il piu' possibile, come sarebbe necessario, esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato, disponibilita' di risorse, in termini di potesta' impositiva (correlata alla capacita' fiscale della collettivita' regionale), o di devoluzione di gettito tributario, o di altri meccanismi di finanziamento, dall'altro». Inoltre, appare necessario evidenziare che la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte ammesso che la legge dello Stato puo', nell'ambito di manovre di finanza pubblica, anche determinare riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle Regioni, purche' non sia alterato il rapporto tra i complessivi bisogni regionali e i mezzi finanziari per farvi fronte (cfr. sentenze n. 307 del 1983, n.123 del 1992, n. 370 del 1993 e n.138 del 1999) e, che, a tal fine, essendo indiscutibile il depauperamento della finanza regionale, la stessa Corte ha affermato che non "sia necessario dimostrare alcun vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent. n.152/2011). Violazione degli agli artt. 14, lett.o) e 15) dello Statuto d'Autonomia. Questa difesa e' consapevole della giurisprudenza di questa Corte relativa al concorso degli enti locali delle autonomie speciali (cfr. da ultimo sent.155 del 2015) ed al riguardo non puo' non rilevare come Codesta Corte abbia affermato che «l'inerzia del legislatore statale nella ricerca di un quadro complessivo di relazioni finanziarie conforme al dettato costituzionale ....... ha determinato una situazione che puo' pregiudicare l'assetto economico-finanziario delle autonomie speciali nella misura in cui non assicuri la congruenza tra l'attribuzione di risorse fiscali successivamente alla riforma del 2011 e le funzioni effettivamente attribuite ed esercitate dalle stesse autonomie speciali». Il principio come sopra affermato e' estensibile agli enti locali poiche' l'indiscriminata sottrazione di fondi a titolo di spesa corrente da riversare in apposito capitolo di entrata al bilancio dello Stato non consente, come precisato nella rubrica che precede, l'esercizio di funzioni ne' alla Regione ne' agli enti locali. Cio' in quanto al disposto concorso degli enti locali delle autonomie speciali deve sopperire, a causa del depauperamento delle casse degli enti locali, la stessa Regione con la conseguente sottrazione dal suo bilancio delle somme necessarie a rifinanziare gli enti locali regionali in relazione agli articoli dello statuto rubricati. Quanto sopra precisato, si rileva, quindi, la lesione delle competenze regionali sancite dall'art. 14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti ivi citati). Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria con riferimento all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per le quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione. Alla Regione viene impedito di attuare le proprie funzioni amministrative in violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della Pubblica Amministrazione, quali sanciti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, articolo quest'ultimo che, oltre che nel comma 2, risulta violato anche con riferimento al comma 1 per l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio. Si denunciano tali vizi, che pur non afferiscono al riparto delle competenze tra Stato e Regione, in quanto ridondano nella lesione delle competenze regionali quali previste dalla Statuto. L'art. 20 attribuisce alla Regione la piena podesta' amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa spetta la potesta' legislativa, in questo caso esclusiva, ai sensi degli artt. 14 e 15 (principio del parallelismo) e gli interventi della norma che s'impugna afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti articoli, alle lettere come sopra riportate e impediscono alla Regione di portare avanti le proprie attivita' amministrative nei detti ambiti. Contestualmente si evidenzia che, per gli effetti che la sua applicazione determina, la stessa disposizione si presta anche a rilievi di incostituzionalita' individuati nella lesione dei principi di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio delle quali le prime sono preordinate, quali sanciti, dagli artt.81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione, articolo quest'ultimo invocabile anch'esso dalla Regione in virtu' della clausola di maggior favore recata dall'art. 10 della legge costituzionale 3 del 2001. Violazione dell'art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 Il contributo richiesto alle Province ed alle Citta' metropolitane e da finanziare attraverso riduzione della spesa corrente, si ricollega al riordino degli enti di area vasta, quale stabilito dalle fonti statali. In sostanza viene individuato il contributo posto in capo a Province e Citta' metropolitane al risanamento della finanza pubblica per l'anno 2015. Ora, nell'attuazione delle proprie prerogative statutarie, il legislatore siciliano ha, autonomamente proceduto al riordino, tanto che ha gia' soppresso le Province regionali. Ora l'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti locali «abbiano la effettiva disponibilita' delle risorse loro attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n. 171 del 1999) e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n. 742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti sono chiamati a svolgere. Ne consegue che l'autonomia della Regione, indirettamente, e quella degli enti locali, di disporre delle proprie risorse per «finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (art. 119, quarto comma, Cost.) e' limitata dalla disciplina impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilita' delle loro risorse. Ed invero, malgrado nella L. di stabilita' lo Stato, il legislatore statale abbia mostrato di essere consapevole della separazione dei percorsi di riordino, correlata all'autonomia regionale speciale, non ha espressamente escluso gli enti siciliani dall'applicazione della previsione che si censura, attuativa del comma 418 malgrado la una generale clausola di salvaguardia recata alla fine della legge dal comma 734 che recita «Le disposizioni di cui alla presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione». Il concorso richiesto mediante contenimento della spesa incide su questa Regione con conseguente lesione della sua autonomia organizzativa in materia di enti locali e di circoscrizioni (sentt. 298/2009 e 229/2013). In ordine, poi, alla violazione dell'art. 119, comma 1 della Costituzione e' palese come i commi censurati incidano direttamente sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la disponibilita' di risorse autonome degli enti locali siciliani e, indirettamente, come gia' precisato su quella della Regione. Tanto precisato, si rileva, quindi, la lesione dei parametri rubricati e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti ivi citati), la violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria dei liberi consorzi siciliani sancita dall'art. 119, commi 1 e 4 della Cost. Ora l'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti locali «abbiano la effettiva disponibilita' delle risorse loro attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n. 171 del 1999) e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n. 742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti sono chiamati a svolgere. Ne consegue che l'autonomia della Regione, indirettamente, e quella degli enti locali, di disporre delle proprie risorse per «finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (art. 119, quarto comma, Cost.) e' limitata dalla disciplina impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilita' delle loro risorse. Violazione dell'art. 120 della Costituzione sotto il profilo della leale collaborazione. Senza recesso dalle superiori censure deve evidenziarsi l'ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale in cui incorre l'art. 1, comma 10 in esame e la relativa tabella 2 per giungere al risultato del trasferimento dei fondi dagli enti locali della Regione al bilancio dello Stato. Al riguardo val la pena sottolineare che la tipologia dell'intervento, limitato alle Regioni Sicilia e Sardegna, rendono necessaria l'interlocuzione con la Regione, anche solo per chiarirne ambiti e confini di praticabilita', modalita' prescritte quando si verta in materia finanziaria come nel caso di specie. Inoltre si rende ancor piu' necessario un momento di raccordo per l'attribuzione dei risparmi di spesa da riversare al bilancio dello Stato posta la situazione di grave crisi dei comuni siciliani. Da cio' la lesione del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni, la cui pregnanza, in particolare con riferimento agli atti di concorso degli enti locali alla finanza pubblica, in ragione del carattere delle competenze regionali coinvolte, e' stata piu' volte ribadita da codesta ecc.ma Corte costituzionale a partire dalla sent. 389/1995 (ex multis sentt. 50/2008 e -297/2012.).
P.Q.M. Per quanto sopra esposto e per quanto si fa riserva di ulteriormente dedurre si chiede che voglia codesta ecc.ma corte costituzionale ritenere e dichiarare. L'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10 del D.L. 78 del 2015 e dell'acclusa Tabella 2 per violazione dei seguenti parametri: dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 1074 del 1965 in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia Artt. 14 lett. o) e dell'art. 15 dello Statuto per violazione della competenza legislativa esclusiva in materia di "regime degli enti locali" e di "ordinamento degli enti locali". Violazione degli articoli 36 dello Statuto e dell'art. 2 comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria con riferimento all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per le quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione, art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione; Si acclude copia della delibera di Giunta di autorizzazione a ricorrere, Palermo - Roma 9 ottobre 2015 Avv. Beatrice Fiandaca - Avv. Marina Valli