N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 2016
Ordinanza del 16 giugno 2016 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Quattrone Carmela Adele Ester Rosaria ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri.. Impiego pubblico - Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici - Criteri per la determinazione dei compensi professionali degli avvocati e dei procuratori dello Stato [- Computo dei compensi professionali del personale dell'Avvocatura dello Stato ai fini del raggiungimento del limite massimo retributivo di cui all'art. 23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011]. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), art. 9, commi [1,] 3, 4 e 6.(GU n.49 del 7-12-2016 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
Sezione Staccata di Reggio Calabria
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso n. 708 del 2015,
proposto da Carmela Adele Ester Rosaria Quattrone, Roberto Antillo,
Michele Conforti, Francesco Triolo, rappresentati e difesi dagli
avvocati Massimo Luciani e Caterina Notaro, presso lo studio di
quest'ultima elettivamente domiciliati, in Reggio Calabria, alla via
Domenico Tripepi n. 9;
Contro:
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore;
il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore;
l'Avvocatura dello Stato, in persona dell'Avvocato generale
pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, con domicilio eletto in
Reggio Calabria, alla via del Plebiscito n. 15;
Nei confronti di Andrea Russo, per l'accertamento del diritto
alla corresponsione dei compensi professionali senza le decurtazioni
e limitazioni previste dall'art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014,
n. 90, con conseguente condanna, anche in forma generica, delle
amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2016 il dott.
Roberto Politi e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Premettono i ricorrenti, Avvocati e Procuratori dello Stato in
servizio presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria, che ai medesimi e' affidata la rappresentanza e la difesa
in giudizio dello Stato e di altri numerosi enti pubblici
territoriali, nonche' una generale attivita' di consulenza volta
all'analisi e alla soluzione di questioni tecnico-giuridiche
concernenti l'attivita' di pubbliche amministrazioni.
Evidenziano che, fino all'entrata in vigore dell'art. 9 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n.
114, il loro trattamento economico era regolato dal regio decreto 30
ottobre 1933, n. 1611, nonche' dalle leggi 2 aprile 1979, n. 97 e 3
aprile 1979, n. 103.
Tale disciplina prevedeva, in particolare:
una quota fissa, commisurata a ruolo, titolo e grado del
personale dell'Avvocatura ed equiparata, per il quantum, al
trattamento dei magistrati dell'ordine giudiziario;
una quota variabile, in funzione dell'esito delle
controversie patrocinate, quando la pubblica amministrazione non
risulti soccombente;
l'esazione, a cura della stessa Avvocatura dello Stato, delle
competenze di avvocato nei confronti delle controparti, liquidate con
sentenza od ordinanza, oppure pattuite per rinuncia o transazione.
Le somme cosi' raccolte (detratto il 12,50% per il personale
amministrativo) venivano ripartite nella misura di sette decimi tra
gli avvocati di ciascun ufficio, in base a norme regolamentari; e di
tre decimi, in misura uguale fra tutti gli Avvocati dello Stato.
Soggiungono inoltre che, nei casi di transazione dopo sentenza
favorevole allo Stato, o di pronuncia con compensazione delle spese
in controversie nelle quali l'Amministrazione comunque non sia stata
soccombente, l'erario corrispondeva all'Avvocatura la meta' delle
competenze che sarebbero state liquidate.
Il descritto quadro e' stato parzialmente modificato per effetto
dell'art. 1, comma 457, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, che ha
disposto una riduzione nella misura del 75%, per il triennio
2014-2016, dei compensi liquidati a seguito di sentenza che
riconosceva la pubblica amministrazione non soccombente.
E', quindi, intervenuto l'art. 9 del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, il quale cosi' ha disposto:
tutti i compensi professionali sono computati ai fini del
raggiungimento del limite retributivo di cui all'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214;
nell'ipotesi di sentenza favorevole, con condanna della
controparte alle spese, solo il 50% delle somme recuperate e'
ripartito tra gli Avvocati dello Stato secondo le previsioni
regolamentari dell'Avvocatura dello Stato; mentre il 25% delle
suddette somme e' destinato a borse di studio per lo svolgimento
della pratica forense presso l'Avvocatura dello Stato; ed il
rimanente 25% e' versato al fondo per la riduzione della pressione
fiscale di cui all' art. 1, comma 431, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147;
nei casi di integrale compensazione delle spese, ai
dipendenti della pubblica amministrazione, ad esclusione del
personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti compensi
professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti
e nei limiti dello stanziamento gia' previsto;
i regolamenti dell'Avvocatura dello Stato fissano i criteri
per il riparto delle somme recuperate, in base al rendimento
individuale e secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano
conto della puntualita' negli adempimenti processuali.
Il comma 2 dell'art. 9 del citato decreto-legge n. 90/2014 ha,
poi, abrogato l'art. 1, comma 457, della legge n. 147 del 2013 e
l'art. 21, comma 3, del regio decreto n. 1611 del 1933: norme,
queste, che prevedevano la misura degli onorari da corrispondere agli
Avvocati dello Stato sia nel caso di liquidazione delle spese legali
a carico delle controparti, sia nel caso di compensazione delle
spese, ferma pero' restando la non soccombenza dell'Amministrazione.
Sostengono i ricorrenti di aver conseguito, sin dalla data del
loro ingresso nel ruolo dell'Avvocatura dello Stato, il «diritto»
alla corresponsione dei compensi per l'attivita' professionale
esercitata ai sensi dell'art. 21 del regio decreto n. 1611 del 1933.
Ed evidenziano che, a seguito della entrata in vigore dell'art. 9
del decreto-legge n. 90 del 2014, i compensi professionali ai
medesimi spettanti vengono a ragguagliarsi ad importi
significativamente ridotti rispetto a quanto sarebbe stato loro
riconosciuto in applicazione delle previgenti disposizioni, in vigore
al momento della loro assunzione e anche al momento in cui hanno
concretamente svolto prestazioni professionali.
Di conseguenza - premesso di appartenere al personale della
pubblica amministrazione che, ai sensi dell'art. 3 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e' tuttora inquadrato in regime di
diritto pubblico - con il presente ricorso essi chiedono
l'accertamento del diritto alla corresponsione degli onorari
professionali senza le decurtazioni e limitazioni previste dall'art.
9 del decreto-legge n. 90 del 2014; con conseguente condanna, anche
in forma generica, delle amministrazioni intimate al pagamento delle
somme dovute, anche ove nelle more illegittimamente trattenute.
L'accoglimento delle predette domande di accertamento e condanna
postula, peraltro, la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 9 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito dalla legge
n. 114 del 2014.
Sostengono, al riguardo, l'illegittimita' di tutte le previsioni
dell'art. 9 che dispongono la decurtazione e la limitazione dei
compensi spettanti agli Avvocati dello Stato, con particolare
riferimento ai commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 e 9.
In proposito, affermano l'illegittimita':
del comma 1, nella parte in cui dispone che i compensi
professionali corrisposti agli avvocati pubblici siano da computare
nel tetto massimo degli emolumenti di cui all'art. 23-ter del
decreto-legge n. 201 del 2011;
del comma 2, nella parte in cui abroga parzialmente l'art. 21
del regio decreto n. 1611 del 1933 e l'art. 1, comma 457, della legge
n. 147 del 2013 (recanti il precedente e piu' favorevole regime dei
compensi);
dei commi 3 e 6, nella parte in cui dettano per gli Avvocati
dello Stato un regime diverso da quello della generalita' degli
avvocati dipendenti della pubblica amministrazione;
del comma 4, nella parte in cui riduce, nei termini gia'
ricordati, i compensi degli Avvocati dello Stato;
del comma 5, nella parte in cui si conferisce alle
competenti amministrazioni la potesta' regolamentare necessaria a
determinare le modalita' della decurtazione dei compensi
professionali degli avvocati, ivi compresi gli Avvocati dello Stato;
del comma 8, nella parte in cui fissa il dies a quo
dell'applicazione del nuovo regime dei compensi professionali e in
cui reca (addirittura) una clausola di minor favore nel caso di
mancata attuazione regolamentare dell'art. 9 medesimo;
del comma 9, nella parte in cui pone la clausola di
invarianza dei risparmi conseguiti dalla finanza pubblica.
In proposito, i ricorrenti hanno prospettato svariate questioni
di legittimita' costituzionale della disciplina come sopra
individuata, assumendone il contrasto con i seguenti parametri:
art. 3 (principio di ragionevolezza) ed art. 97 (buon
andamento della pubblica amministrazione), in una con la violazione
dell'art. 36;
art. 3 (principi di eguaglianza e di ragionevolezza);
articoli 3, 23 e 53 (prelievo tributario);
articoli 3, 4, 23, 36, 42 e 117, comma 1, in riferimento
all'art. 1 del Primo protocollo aggiuntivo della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo;
art. 77;
articoli 2 e 117, in relazione agli articoli 6 e 13 CEDU, per
il profilo del diritto all'affidamento e della certezza giuridica.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio
argomentando diffusamente per l'infondatezza delle censure di
incostituzionalita' sopra indicate ed insistendo, pertanto, per la
reiezione del ricorso.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza
dell'8 giugno 2016.
1. La disamina delle dedotte doglianze - volte a sottolineare il
contrasto con la normativa di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 90
del 2014 con i parametri costituzionali precedentemente indicati -
impone una previa ricognizione del pregresso quadro normativo di
riferimento, sinotticamente riguardato con le modificazioni apportate
dalla disposizione ora citata.
Viene, in primo luogo, in considerazione quanto previsto
dall'art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, che cosi'
disponeva:
«L'Avvocatura generale dello Stato e le avvocature
distrettuali nei giudizi da esse rispettivamente trattati curano la
esazione delle competenze di avvocato e di procuratore nei confronti
delle controparti quando tali competenze siano poste a carico delle
controparti stesse per effetto di sentenza, ordinanza, rinuncia o
transazione» (comma 1, cosi' sostituito dall'art. 27 della legge 3
aprile 1979, n. 103);
«Con l'osservanza delle disposizioni contenute nel titolo II
della legge 25 novembre 1971, numero 1041, tutte le somme di cui al
precedente comma e successivi vengono ripartite per sette decimi tra
gli Avvocati e Procuratori di ciascun ufficio in base alle norme del
regolamento e per tre decimi in misura uguale fra tutti gli Avvocati
e Procuratori dello Stato. La ripartizione ha luogo dopo che i
titoli, in base ai quali le somme sono state riscosse, siano divenuti
irrevocabili: le sentenze per passaggio in giudicato, le rinunce per
accettazione e le transazioni per approvazione» (comma 2, dapprima
sostituito dall'art. 27 della legge 3 aprile 1979, n. 103 e poi cosi'
modificato dal comma 1 dell'art. 43 della legge 18 giugno 2009, n.
69);
«Negli altri casi di transazione dopo sentenza favorevole
alle Amministrazioni dello Stato e nei casi di pronunciata
compensazione di spese in cause nelle quali le Amministrazioni stesse
non siano rimaste soccombenti, sara' corrisposta dall'erario
all'Avvocatura dello Stato, con le modalita' stabilite dal
regolamento, la meta' delle competenze di avvocato e di procuratore
che si sarebbero liquidate nei confronti del soccombente. Quando la
compensazione delle spese sia parziale, oltre la quota degli onorari
riscossa in confronto del soccombente sara' corrisposta dall'Erario
la meta' della quota di competenze di avvocato e di procuratore sulla
quale cadde la compensazione» (comma 3, abrogato dal comma 2
dell'art. 9, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114).
La disciplina come sopra indicata ha subito una modificazione
temporalmente circoscritta per effetto dell'entrata in vigore della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, il cui art. 1, al comma 457, ha
disposto che «A decorrere dal 1° gennaio 2014 e fino al 31 dicembre
2016, i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del
50 per cento, quelli a carico della controparte, a seguito di
sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del
regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, o di altre
analoghe disposizioni legislative o contrattuali, in favore dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato,
sono corrisposti nella misura del 75 per cento. Le somme provenienti
dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate
annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia
finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato».
Sia il comma 3 dell'art. 21 del regio decreto n. 1611/1933, che
il comma 457 dell'art. 1 della legge n. 147/2013, sono stati, quindi,
abrogati per effetto dell'entrata in vigore dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90 del 2014; il quale ha completamente ridisegnato
la disciplina dei compensi spettanti agli Avvocati e Procuratori
dello Stato, secondo quanto infra riportato:
«1. I compensi professionali corrisposti dalle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli
avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il
personale dell'Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del
raggiungimento del limite retributivo di cui all'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni.
2. Sono abrogati il comma 457 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2013, n. 147, e il terzo comma dell'art. 21 del testo unico
di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611. L'abrogazione del
citato terzo comma ha efficacia relativamente alle sentenze
depositate successivamente alla data di entrata in vigore del
presente decreto.
3. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle
spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono
ripartite tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni di cui al
comma 1, esclusi gli Avvocati e i Procuratori dello Stato, nella
misura e con le modalita' stabilite dai rispettivi regolamenti e
dalla contrattazione collettiva ai sensi del comma 5 e comunque nel
rispetto dei limiti di cui al comma 7. La parte rimanente delle
suddette somme e' riversata nel bilancio dell'amministrazione.
4. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle
spese legali a carico delle controparti, il 50 per cento delle somme
recuperate e' ripartito tra gli Avvocati e Procuratori dello Stato
secondo le previsioni regolamentari dell'Avvocatura dello Stato,
adottate ai sensi del comma 5. Un ulteriore 25 per cento delle
suddette somme e' destinato a borse di studio per lo svolgimento
della pratica forense presso l'Avvocatura dello Stato, da attribuire
previa procedura di valutazione comparativa. Il rimanente 25 per
cento e' destinato al Fondo per la riduzione della pressione fiscale,
di cui all'art. 1, comma 431, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e
successive modificazioni.
5. I regolamenti dell'Avvocatura dello Stato e degli altri
enti pubblici e i contratti collettivi prevedono criteri di riparto
delle somme di cui al primo periodo del comma 3 e al primo periodo
del comma 4 in base al rendimento individuale, secondo criteri
oggettivamente misurabili che tengano conto tra l'altro della
puntualita' negli adempimenti processuali. I suddetti regolamenti e
contratti collettivi definiscono altresi' i criteri di assegnazione
degli affari consultivi e contenziosi, da operare ove possibile
attraverso sistemi informatici, secondo principi di parita' di
trattamento e di specializzazione professionale.
6. In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale
delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza
favorevole alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai
dipendenti, ad esclusione del personale dell'Avvocatura dello Stato,
sono corrisposti compensi professionali in base alle norme
regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento
previsto, il quale non puo' superare il corrispondente stanziamento
relativo all'anno 2013. Nei giudizi di cui all'art. 152 delle
disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile e
disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 18 dicembre 1941,
n. 1368, possono essere corrisposti compensi professionali in base
alle norme regolamentari o contrattuali delle relative
amministrazioni e nei limiti dello stanziamento previsto. Il suddetto
stanziamento non puo' superare il corrispondente stanziamento
relativo all'anno 2013.
7. I compensi professionali di cui al comma 3 e al primo
periodo del comma 6 possono essere corrisposti in modo da attribuire
a ciascun avvocato una somma non superiore al suo trattamento
economico complessivo.
8. Il primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze
depositate successivamente alla data di entrata in vigore del
presente decreto. I commi 3, 4 e 5 e il secondo e il terzo periodo
del comma 6 nonche' il comma 7 si applicano a decorrere
dall'adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al
comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto. In assenza del
suddetto adeguamento, a decorrere dal 1º gennaio 2015, le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere
compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni
stesse, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato.
9. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
minori risparmi rispetto a quelli gia' previsti a legislazione
vigente e considerati nei saldi tendenziali di finanza pubblica''.
Dalla riforma dell'assetto retributivo degli Avvocati dello
Stato, come sopra delineata dall'art. 9, muovono le censure di
illegittimita' costituzionale dalla parte ricorrente articolate con
il presente mezzo di tutela, che il Collegio intende partitamente
affrontare ai punti che seguono».
2. In primo luogo, per quanto attiene la dedotta violazione del
parametro di cui all'art. 77 della Costituzione, si rileva come la
Sede di Trento del T.R.G.A. del Trentino Alto Adige, con ordinanza 10
marzo 2016, n. 138, abbia riservato favorevole considerazione alle
argomentazioni di parte ricorrente, sulla base dei rilievi di seguito
riportati:
«l'art. 77, commi secondo e terzo, della Costituzione prevede
la possibilita' per il Governo di adottare, sotto la propria
responsabilita', atti con forza di legge (nella forma del
decreto-legge) come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di
condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla stessa Costituzione
come "provvisori", devono risultare fondati sulla presenza di
presupposti "straordinari" di necessita' ed urgenza e devono essere
presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle Camere, ai
fini della conversione in legge, conversione che va operata nel
termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove la
conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge perdono
la loro efficacia fin dall'inizio, salva la possibilita' per le
Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base
dei decreti-legge non convertiti.
Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva
reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte,
il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del
decreto-legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n.
108 del 1986), a partire dalla meta' degli anni novanta del secolo
scorso ha affermato che "la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimita'
costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori
dell'ambito applicativo costituzionalmente previsto. La Corte ha
altresi' precisato che lo scrutinio di costituzionalita' "deve
svolgersi su un piano diverso" rispetto all'esercizio del potere
legislativo, in cui "le valutazioni politiche potrebbero essere
prevalenti". Ha specificato al riguardo che "il difetto dei
presupposti di legittimita' della decretazione d'urgenza, in sede di
scrutinio di costituzionalita'", deve "risultare evidente", e che
tale difetto di presupposti, "una volta intervenuta la conversione,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge". Ha
percio' escluso, con cio', l'eventuale efficacia sanante di
quest'ultima, dal momento che "affermare che tale legge di
conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe
attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare
il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del
Governo quanto alla produzione delle fonti primarie" (sentenze n. 128
del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).
La Corte ha poi precisato che il riconoscimento
dell'esistenza dei presupposti fattuali di cui all'art. 77, secondo
comma, si ricollega "ad una intrinseca coerenza delle norme contenute
in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o
dal punto di vista funzionale e finalistico", e che l'urgente
necessita' del provvedere "puo' riguardare una pluralita' di norme
accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate,
ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente
eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati
all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare". In tale ottica, la Corte ha
conferito rilievo anche all'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, che "pur non avendo, in se' e per se' rango
costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di
legittimita' ... costituisce esplicitazione della ratio implicita nel
secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento
dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessita' e
urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento" (sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto
"decreto Milleproroghe").
14. Ora, applicando gli insegnamenti della Corte
costituzionale, occorre verificare se la "evidente" carenza del
requisito della straordinarieta', del caso di necessita' e di urgenza
di provvedere, renda la prospettata questione non manifestamente
infondata.
Al riguardo si osserva che l'epigrafe del decreto reca
l'intestazione "Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari".
Il preambolo del decreto cosi' recita: "Ritenuta la
straordinaria necessita' e urgenza di emanare disposizioni volte a
favorire la piu' razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a
realizzare interventi di semplificazione dell'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre
ulteriori misure di semplificazione per l'accesso dei cittadini e
delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la
straordinaria necessita' ed urgenza di introdurre disposizioni volte
a garantire un miglior livello di certezza giuridica, correttezza e
trasparenza delle procedure nei lavori pubblici, anche con
riferimento al completamento dei lavori e delle opere necessarie a
garantire lo svolgimento dell'evento Expo 2015; Ritenuta la
straordinaria necessita' ed urgenza di emanare disposizioni per
l'efficiente informatizzazione del processo civile, amministrativo,
contabile e tributario, nonche' misure per l'organizzazione degli
uffici giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del
processo attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi e il piu'
efficace impiego delle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione".
A sua volta, l'art. 9 all'esame e' parte del Titolo I
rubricato "Misure urgenti per l'efficienza della p.a. e per il
sostegno dell'occupazione" e del Capo I denominato "Misure urgenti in
materia di lavoro pubblico". Gli articoli del Capo dispongono,
principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche
amministrazioni, di semplificazione e flessibilita' nel turn-over, di
mobilita' obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove
mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in
quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di
diretta collaborazione.
15. Occorre ora ricordare che, ai sensi dell'art. 15, comma
1, della legge n. 400 del 1988, i decreti-legge sono presentati per
l'emanazione "con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze
straordinarie di necessita' e di urgenza che ne giustificano
l'adozione", mentre il comma 3 sancisce che "i decreti devono
contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve
essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo".
Ebbene, il dubbio di costituzionalita' dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza
che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e
le previsioni normative di cui si prospetta l'illegittimita'
costituzionale.
Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a
interventi organizzativi e semplificatori nella e della pubblica
amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il
terzo all'informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la
disposizioni di cui si discute - volta a riformare la struttura degli
onorari degli Avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici
nell'ottica del contenimento della spesa pubblica - non sembrano aver
nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma
censurata e l'elemento funzionale - finalistico proclamato nel
preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.
Per converso, in nessun punto del preambolo e' stato dato
conto delle ragioni di necessita' e di urgenza che imponevano
l'adozione - a mezzo di decreto-legge - delle disposizioni di riforma
strutturale degli onorari all'Avvocatura dello Stato di cui all'art.
9. L'infrazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
appare, quindi, questione non manifestamente infondata.
A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte
costituzionale ha specificato come "l'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalita' del decreto spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»",
di cui all'art. 77, e che "il presupposto del «caso» straordinario di
necessita' e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento
inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca
coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno", per
cui "la scomposizione atomistica della condizione di validita'
prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualita' temporale" (sentenza n.
22 del 2012).
Ne discende che l'immissione delle disposizioni all'esame
(come si e' detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di
un decreto-legge volto, dichiaratamente, alla "piu' razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di
semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione", non vale a trasmettere alle
stesse - che appaiono quindi dissonanti - il carattere di urgenza
proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalita'.
Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che
l'art. 9 contiene anche alcune misure che non sono
"auto-applicative", ossia "di immediata applicazione" come sancito
dall'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988.
Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova
disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce pero'
che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per
cento delle somme recuperate - commi 3, 4 e 5, secondo e terzo
periodo del comma 6) puo' trovare applicazione solo a decorrere
dall'introduzione, nei regolamenti dell'Avvocatura dello Stato, di
regole che prevedano criteri di riparto delle somme "in base al
rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che
tengano conto tra l'altro della puntualita' negli adempimenti
processuali".
Sicche', trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta
sussistenza del caso straordinario di necessita' e di urgenza, il
solo che puo' legittimare il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento».
Intende il Collegio pienamente aderire ai surriportati rilievi
(fatti propri anche dal Tribunale amministrativo regionale
del Molise, ordinanza 25 marzo 2016, n. 161), dando atto della non
manifesta infondatezza e della rilevanza della questione riguardante
la compatibilita' costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge n.
90/2014 rispetto al parametro di cui all'art. 77 della Costituzione.
3. Omogeneamente a quanto osservato dal Tribunale amministrativo
regionale del Molise con il suindicato provvedimento di rimessione
alla Corte costituzionale, ha inoltre modo questa Sezione di dubitare
della compatibilita' costituzionale della disciplina de qua rispetto
all'ulteriore parametro di cui all'art. 3 della Costituzione:
segnatamente, per quanto concerne la lamentata violazione del
principio di uguaglianza tra la disciplina riservata agli Avvocati
dello Stato e quella regolante gli avvocati di altre amministrazioni
pubbliche, con riferimento alle ipotesi di sentenza favorevole con
recupero delle spese legali a carico delle controparti (comma 4
dell'art. 9 del decreto-legge n. 90/2014, con riferimento al
precedente comma 3).
3.1 Come si e' avuto modo di constatare attraverso la lettura
delle disposizioni da ultimo riportate di cui all'art. 9 del decreto
n. 90, i commi 3 e 4 hanno introdotto la decurtazione degli onorari
solo per i primi (prevedendo, in particolare, la corresponsione nei
limiti del 50% delle somme liquidate nei provvedimenti
giurisdizionali in favore dell'Amministrazione, in caso di vittoria
della causa).
Diversamente, sui punti sopra indicati la vigente disciplina
riservata agli avvocati delle altre Amministrazioni dello Stato e
degli enti pubblici non ha subito modificazione taluna: venendosi
ora, per i profili all'esame, a configurare una manifesta - quanto
ingiustificata ed ingiustificabile - difformita' di trattamento, che
il Collegio ritiene, sulla base delle considerazioni in seguito
rassegnate, priva di convincente fondamento, con riveniente
vulnerazione del citato parametro ex art. 3 della Costituzione.
Ben e' a conoscenza il Collegio che la Corte costituzionale ha
avuto modo di chiarire che il contenimento e la razionalizzazione
della spesa pubblica, attraverso cui puo' attuarsi una politica di
riequilibrio del bilancio, implicano sacrifici gravosi «che trovano
giustificazione nella situazione di crisi economica»; e che si
giustificano sotto il profilo della ragionevolezza, «in quanto mirati
ad un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il comparto del
pubblico impiego, in una dimensione solidaristica - sia pure con le
differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti professionali
delle categorie che vi appartengono - e per un periodo di tempo
limitato, che comprende piu' anni in considerazione della
programmazione pluriennale delle politiche di bilancio» (Corte
costituzionale, 17 dicembre 2013, n. 310).
Si tratta, quindi, di provvedimenti che, pur diversamente
modulati, «devono applicarsi all'intero comparto pubblico e impongono
limiti e restrizioni generali», in una dimensione che la Corte ha
connotato in senso solidaristico (citata sentenza n. 310 del 2013,
punto 13.5; e sentenza n. 178 del 2015).
Alla luce delle riportate coordinate, destano perplessita' le
specifiche deroghe specificamente riferite all'Avvocatura di Stato
dal comma 4 dell'art. 9 del decreto-legge n. 90/2014, atteso che:
se agli avvocati delle amministrazioni pubbliche non statali
e' accordata la possibilita' di acquisire le somme liquidate in
favore dell'Amministrazione patrocinata, anche in misura integrale
secondo quanto previsto nei regolamenti dei rispettivi enti;
diversamente, per Avvocati dello Stato una tale possibilita'
e' limitata ex ante al 50% per i (soli) giudizi conclusisi con
condanna alle spese in favore dell'Amministrazione da essi
patrocinata.
3.2 Ritiene il Collegio che una tale diversificazione della
disciplina non trovi giustificazione nel livello della «componente
fissa» della retribuzione degli Avvocati dello Stato, non potendo
addursi a pretesa giustificazione la circostanza per cui siffatta
componente fissa sarebbe superiore, in media, a quella degli avvocati
delle amministrazioni pubbliche.
Va innanzi tutto rilevato come la commisurazione della componente
retributiva fissa non possa assumere dirimente rilevanza ai fini
dello scrutinio di compatibilita' costituzionale di disposizioni che
hanno inciso sulla spettanza di compensi che, pur suscettibili di
essere sussunti nel genus della «remunerazione», non possono tuttavia
essere assimilati a componenti «retributive» in senso proprio.
Infatti, ancorche' i compensi di che trattasi siano preordinati a
«remunerare» prestazioni professionalmente rese nell'esercizio delle
funzioni istituzionalmente rimesse ad Avvocati e Procuratori dello
Stato, nondimeno essi non rientrano nel concetto di «retribuzione in
senso proprio», atteso il carattere di variabilita' che ne assiste la
commisurazione (diversamente dalla «fissita'» che connota le
componenti retributive) e la non assimilabilita' del relativo regime
contributivo/pensionistico.
Cio' preliminarmente posto, si osserva che gli avvocati delle
Amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato hanno statuti e
inquadramenti che mutano da un ente all'altro senza possibilita' di
individuazione di una disciplina giuridico/economica unitaria, di
modo che l'assegnazione ai soli Avvocati dello Stato di un
trattamento variabile, peggiorativo rispetto agli altri, assume il
carattere di una penalizzazione discriminante, soprattutto se il
trattamento deteriore consegue alla mera appartenenza all'Avvocatura
dello Stato e non sia «collegata» ad una soglia stipendiale
specifica.
I dubbi di costituzionalita' non si sarebbero posti qualora il
provvedimento contestato, anziche' identificare specificamente - ed
esclusivamente - negli Avvocati dello Stato i destinatari della
deroga, avesse stabilito la limitazione del riconoscimento delle
competenze nei confronti di tutti gli Avvocati di enti pubblici che
superassero nella quota fissa una determinata retribuzione; cio' in
linea con la richiamata giurisprudenza costituzionale, secondo cui la
prioritaria azione di risanamento delle finanze, pur legittimando
l'adozione di misure che comportano sacrifici per le categorie di
volta in volta incise, non puo' non essere condotta nel rispetto del
fondamentale principio di ragionevolezza e deve avere riguardo a
tutto il comparto del pubblico impiego sia pure valorizzando le
distinzioni statutarie esistenti (cfr.: Corte costituzionale,
sentenza n. 310 del 2013, cit.).
Nella fattispecie, l'art. 9 del decreto-legge n. 90/2014 e'
rivolto alla riforma della parte variabile dei compensi non solo
dell'Avvocatura dello Stato ma di tutte le avvocature pubbliche, di
modo che la coerenza e ragionevolezza dell'intervento normativo deve
essere letta nel contesto piu' generale in cui l'intervento e' posto
in essere, con la conseguenza che ogni differenziazione del relativo
trattamento, quale e' quello deteriore riservato all'Avvocatura dello
Stato, dovrebbe fondarsi su circostanze obiettive, nella fattispecie
non ravvisabili.
Va, inoltre, considerato il particolare status che regola
l'attivita' degli Avvocati dello Stato: i quali, a differenza degli
avvocati delle altre Amministrazioni pubbliche, appartengono ad un
plesso organizzativo distinto rispetto a quello dell'ente (lo Stato)
che essi sono chiamati a difendere in sede giudiziale (tale
circostanza rilevando al fine di garantire una posizione di maggiore
indipendenza ai primi, ma non di giustificarne la sottoposizione ad
un trattamento economico deteriore rispetto a quello goduto dalle
altre avvocature pubbliche, soprattutto nei casi in cui queste godano
del medesimo trattamento economico di parte fissa).
3.3 Nel ribadire, conseguentemente, i dubbi di compatibilita'
costituzionale della disciplina come sopra introdotta dall'art. 9 del
decreto-legge n. 90/2014 con riferimento al diversificato trattamento
riservato agli Avvocati e Procuratori dello Stato rispetto ai legali
delle altre Amministrazione pubbliche, intende il Collegio dissentire
dalle argomentazioni, sul punto, esposte dal Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, Lecce, sezione I, 20 gennaio 2016, n. 170).
Nella pronunzia da ultimo indicata si afferma che:
«la parte fissa del trattamento economico assicurato agli
Avvocati dello Stato (pari ... al trattamento economico assicurato ai
magistrati) deve ritenersi adeguata anche al rilievo, alla
complessita' e all'impegno connessi alla tutela giudiziale ed
extragiudiziale degli interessi della pubblica amministrazioni da
parte degli Avvocati dello Stato ai quali, peraltro, anche in forza
dell'art. 9 del decreto-legge n. 90 del 2014, continua comunque ad
essere garantito, sebbene in misura minore rispetto a prima,
un'ulteriore compenso in quota variabile (pari al 50% delle somme
recuperate dallo Stato nel caso di vittoria dell'Amministrazione in
giudizio con condanna della controparte alla rifusione delle spese di
lite), aggiuntivo rispetto a quello fisso pari al trattamento dei
magistrati ordinari, che trova la propria ragion d'essere nel
beneficio economico che l'attivita' difensiva ha portato alle casse
pubbliche e nella ripartizione che di tale beneficio ha voluto dare
il legislatore, ferma restando l'adeguatezza per l'attivita' prestata
della parte fissa di trattamento economico loro riconosciuta»;
«... gli avvocati pubblici diversi da quelli dello Stato sono
stati anch'essi colpiti da misure di riduzione del trattamento
economico e, in ogni caso, risultano destinatari di una parte fissa
della retribuzione molto piu' bassa di quella riconosciuta agli
Avvocati dello Stato ...».
Le sopra esposte considerazioni, ad avviso del Collegio prive di
pregio giuridico, non soltanto muovono dall'inconferente
argomentazione in ordine alla ritenuta «adeguatezza» del trattamento
economico riservato agli Avvocati e Procuratori dello Stato, sol
perche' «pari al trattamento riservato ai magistrati»; ma escludono,
vieppiu', la configurabilita' stessa di una ingiustificata
diversificazione di disciplina rispetto agli avvocati delle altre
amministrazioni ed enti dello Stato, a fronte del calcolo «medio» di
una retribuzione fissa a questi ultimi spettante significativamente
«piu' bassa» rispetto a quella in atto riconosciuta ai primi.
Disattesa la giuridica consistenza - ai fini in discorso - della
constatata equiparabilita' del trattamento (parte fissa) riservato
agli Avvocati dello Stato rispetto a quello riconosciuto al personale
di magistratura, atteso che non vengono qui in considerazione
astratte rivendicazioni di carattere retributivo intercategoriale
(quanto, piuttosto, la verifica in ordine alla compatibilita'
costituzionale di una disciplina che ha introdotto differenziati
livelli retributivi per soggetti - gli Avvocati ed i Procuratori
dello Stato - rivelanti medesima sostanza prestazionale rispetto agli
Avvocati di altre amministrazioni ed enti dello Stato), il giudice
pugliese, nella sentenza ora in rassegna, ha affatto omesso:
di considerare le peculiarita' ordinamentali/organizzative
che assistono la configurazione istituzionale dell'Avvocatura dello
Stato rispetto alla collocazione organica/funzionale dei
professionisti officiati dell'assistenza legale degli altri enti ed
amministrazioni;
di evidenziare (almeno) plausibili argomentazioni a conforto
della modificazione in pejus del regime dei compensi che ha vulnerato
i soli Avvocati e Procuratori dello Stato, mantenendo -
inspiegabilmente, quanto (ad avviso del Collegio) illegittimamente -
inalterato il previgente regime per i soli legali delle altre
amministrazioni ed enti pubblici.
3.4 Le frettolose, apodittiche ed inconferenti argomentazioni
esposte dal Tribunale amministrativo regionale di Lecce a conforto
dell'affermata insussistenza del profilo di incompatibilita'
costituzionale della disciplina introdotta dall'art. 9, comma 4, del
decreto n. 90, rafforzano vieppiu' il convincimento di questo Giudice
remittente a rivolgere allo scrutinio della Corte costituzionale la
normativa di che trattasi sotto il profilo della verifica di
compatibilita' con il parametro di cui all'art. 3 della Costituzione,
in ragione delle considerazioni precedentemente rassegnate.
4. Ritiene ulteriormente il Collegio, sulla base delle medesime
argomentazioni esposte al precedente punto 3., che la disciplina come
sopra introdotta dall'art. 9 evidenzi profili di contrasto con l'art.
3 della Costituzione anche per quanto riguarda la previsione dettata
dal comma 6.
In esso, si dispone che «In tutti i casi di pronunciata
compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di
transazione dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche
di cui al comma 1, ai dipendenti, ad esclusione del personale
dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti compensi professionali
in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti
dello stanziamento previsto, il quale non puo' superare il
corrispondente stanziamento relativo all'anno 2013. Nei giudizi di
cui all'art. 152 delle disposizioni per l'attuazione del codice di
procedura civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto
18 dicembre 1941, n. 1368, possono essere corrisposti compensi
professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali delle
relative amministrazioni e nei limiti dello stanziamento previsto. Il
suddetto stanziamento non puo' superare il corrispondente
stanziamento relativo all'anno 2013».
Tale fattispecie delinea, con accentuata valenza discriminatoria,
il diversificato trattamento riservato - ad avviso del Collegio,
ingiustificatamente - agli Avvocati e Procuratori dello Stato
rispetto agli altri avvocati pubblici, atteso che soltanto per i
primi e' affatto esclusa, in presenza di sentenza favorevole con
compensazione delle spese, la previsione di compenso alcuno, laddove
per i secondi e' all'uopo individuato il solo limite massimo
rappresentato dallo stanziamento di bilancio per l'anno 2013.
5. Viene, quindi, in considerazione l'ulteriore censura di
illegittimita' costituzionale delle normativa de qua, che parte
ricorrente ricongiunge all'affermata violazione dei parametri di cui
agli articoli 3, 23 e 53 della Costituzione.
5.1 Nella disamina dell'eccezione di che trattasi, non puo'
omettere la Sezione dal prendere in considerazione le argomentazioni
dalla Corte costituzionale esplicitate con sentenza 11 ottobre 2012,
n. 223.
Con tale pronunzia, si e' dato atto che la decurtazione del
trattamento economico riconosciuto al personale di magistratura,
operata ai sensi dell'art. 9, comma 22, del decreto-legge n. 78 del
2010, «nonostante il riferimento testuale ad una "riduzione" e ad un
"contenimento delle spese", rivesta carattere tributario, trattandosi
all'evidenza di una prestazione patrimoniale imposta, realizzata
attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a
sovvenire le pubbliche spese».
Nell'osservare come la ratio della disposizione precedentemente
citata risiedesse nell'esigenza «di reperire risorse per l'erario»
(in cio' ravvisandosi una evidente giustapponibilita' di finalita'
rispetto alle ragioni ispirative della «riforma» attuata con l'art. 9
del decreto-legge n. 90/2014), il Giudice delle leggi ha, nella
pronunzia ora in rassegna, evidenziato che "gli elementi
indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la disciplina
legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una
(definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo;
la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto
sinallagmatico (nella specie, di una voce retributiva di un rapporto
di lavoro ascrivibile ad un dipendente di lavoro pubblico statale
"non contrattualizzato"); le risorse connesse ad un presupposto
economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione sono
destinate a sovvenire pubbliche spese».
I requisiti come sopra riportati, congiuntamente considerati,
anche nella dedotta fattispecie ricorrono, atteso che:
se il riconoscimento dei compensi professionali di che
trattasi partecipa, con ogni evidenza, di una natura remunerativa
(trovandosi essi inscindibilmente connessi con lo svolgimento
dell'attivita' ratione officii rimessa ad Avvocati e Procuratori
dello Stato);
e se la novella del 2014 non ha introdotto una modificazione
di un rapporto sinallagmatico, atteso che i compensi di che trattasi,
ancorche' consistentemente ridotti, purtuttavia rimangono
riconosciuti ai dipendenti inquadrati nei ruoli dell'Avvocatura dello
Stato;
la disposta decurtazione risulta espressamente ricongiunta
dal legislatore del 2014 a finalita' di risanamento delle finanze
pubbliche (si veda, in proposito, quanto disposto dal comma 4 dello
stesso art. 9, laddove - per i casi di sentenza favorevole con
recupero delle spese legali a carico delle controparti, un 25% delle
relative disponibilita' finanziarie "e' destinato al Fondo per la
riduzione della pressione fiscale, di cui all'art. 1, comma 431,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni).
5.2 Ritenuta, quindi, la natura tributaria della misura in esame,
essa non e' immune dalle censure di illegittimita' costituzionale con
riferimento agli articoli 3, 23 e 53 della Costituzione.
Il tributo che interessa incide su una particolare voce
remunerativa, che e' parte di un reddito lavorativo complessivo gia'
sottoposto ad imposta in condizioni di parita' con tutti gli altri
percettori di reddito di lavoro; e introduce, quindi, senza alcuna
giustificazione, un elemento di discriminazione soltanto in danno
della particolare categoria di dipendenti statali non
contrattualizzati che beneficia della titolarita' dei compensi
professionali in discorso.
Con la applicazione delle disposizioni introdotte dall'art. 9,
come si e' avuto modo di constatare, vengono ad essere vulnerati, a
parita' di capacita' contributiva per redditi di lavoro,
esclusivamente gli Avvocati e Procuratori dello Stato.
Quand'anche si potesse prescindere da tale pur decisiva
considerazione, la previsione di siffatto tributo speciale
comporterebbe comunque una ingiustificata disparita' di trattamento
con riguardo alle indennita' percepite dagli altri dipendenti
statali, non assoggettate, negli stessi periodi d'imposta, ad alcun
prelievo tributario aggiuntivo.
Ne' puo' ragionevolmente sostenersi che l'intervento attuato dal
decreto n. 90 si riproponga il conseguimento di una finalita'
«perequativa», trattandosi di una disciplina che, in quanto rivolta
ad un'unica categoria di percettori di reddito, viene a vulnerare
esclusivamente questi ultimi e con esclusivo riferimento ai compensi
di che trattasi, mediante applicazione di parametri di prelievo
suscettibili di incidere, con carattere ingiustificabilmente
discriminante del prelievo stesso, su una fonte reddituale peraltro
gia' incisa dall'ordinaria applicazione delle ritenute sul reddito
complessivamente maturato dal contribuente.
5.3 Sotto altro profilo, va osservato come la disciplina oggetto
di censura, proprio in ragione del carattere, ad essa proprio, di
prelievo «a regime», consenta di escluderne la compatibilita'
costituzionale, altrimenti ravvisabile a fronte della temporaneita'
degli effetti indotti dall'intervento legislativo sul reddito.
Non ignora il Collegio come la Corte costituzionale (sentenza 9
febbraio 2015, n. 10) abbia rilevato che casi di «temporaneo
inasprimento dell'imposizione» - quand'anche (limitatamente) operante
per «determinati settori produttivi o a determinate tipologie di
redditi e cespiti» - siano stati «ritenuti non illegittimi ...
proprio in forza della loro limitata durata».
Nella fattispecie all'esame, il «prelievo» consumatosi per
effetto della rimodulata disciplina riguardante il riconoscimento dei
compensi professionali in favore di Avvocati e Procuratori dello
Stato, lungi dall'atteggiarsi con carattere di temporaneita' (cosi'
come puo' predicarsi a proposito della decurtazione operata sugli
onorari professionali ai sensi dell'art. 1, comma 457, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, limitata al triennio 1° gennaio 2014-31
dicembre 2016), risulta strutturalmente connotata quale modificazione
sine die: a tale elemento dovendosi annettere ulteriore
configurazione di illegittimita' costituzionale, sempre con riguardo
ai suindicati parametri ex articoli 3, 23 e 53.
6. Da ultimo, intende il Collegio interrogarsi sulla
compatibilita' costituzionale della disposizione (art. 9, comma 1,
del decreto n. 90) che ha assoggettato gli emolumenti in questione -
nei limiti in cui risultano (rispetto al previgente sistema,
residualmente) percepibili da parte di Avvocati e Procuratori dello
Stato - ai vigenti limiti ai trattamenti economici ed agli emolumenti
corrisposti ai dipendenti pubblici, ai titolari di cariche elettive e
ai titolari di incarichi con emolumenti a carico della finanza
pubblica.
6.1 Come e' noto, l'art. 23-ter del decreto-legge n. 201 del
2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, al comma 1, primo
periodo, ha stabilito che «con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, previo parere delle competenti Commissioni
parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, e' definito il
trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a
carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all'art. 3
del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni,
stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento
economico del primo presidente della Corte di cassazione».
In attuazione di tale disposizione, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012, recante «Limite
massimo retributivo per emolumenti o retribuzioni nell'ambito di
rapporti di lavoro dipendente o autonomo con le pubbliche
amministrazioni statali», il quale ha disposto, all'art. 3, che «a
decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto, il trattamento
retributivo percepito annualmente, comprese le indennita' e le voci
accessorie nonche' le eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori
o consulenze conferiti da amministrazioni pubbliche diverse da quella
di appartenenza, dei soggetti di cui all'art. 2 non puo' superare il
trattamento economico annuale complessivo spettante per la carica al
Primo Presidente della Corte di cassazione, pari nell'anno 2011 a
euro 293.658,95. Qualora superiore, si riduce al predetto limite».
In seguito, il legislatore e' nuovamente intervenuto sulla
materia con l'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, disponendo che, ai fini del raggiungimento del predetto tetto,
devono esser computati anche i trattamenti pensionistici pregressi
eventualmente percepiti a carico di gestioni previdenziali pubbliche.
Il terzo periodo della medesima disposizione, al fine di
armonizzare il nuovo regime con le posizioni
retributivo-previdenziali in essere alla sua entrata in vigore,
aggiunge che «sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso
fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi», mentre
l'ultimo periodo prevede che «gli organi costituzionali applicano i
principi di cui al presente comma nel rispetto dei propri
ordinamenti».
Da ultimo l'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(convertito, con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89), ha
ridotto il tetto massimo fissato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 23 marzo 2012, prevedendo che «a decorrere dal
1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primo
presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e
23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive
modificazioni e integrazioni, e' fissato in euro 240.000 annui al
lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri
fiscali a carico del dipendente».
6.2 Sulla questione, il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con una serie di ordinanze rese nel 2016 (numeri 4153, 4199,
4200, 4201, 4202, 4203, 4204, 4205, 4220, 4250) ha avuto modo di
interrogarsi sulla compatibilita' della disciplina del cosiddetto
«tetto retributivo» (di cui alle disposizioni riportate al precedente
punto 6.1) con riferimento alla cumulabilita' del trattamento di
pensione (gia' maturato) e la remunerazione inerente alla qualifica
di Consigliere di Stato.
Il giudice remittente, con le pronunzie sopra indicate, ha - fra
l'altro - prospettato condivisibili perplessita' in ordine alla
conformita' della sopra indicata disciplina rispetto ai parametri ex
articoli 3 e 97 della Costituzione, osservando che:
«posto che il sistema di reclutamento dei Consiglieri di
Stato per nomina governativa ... mira a valorizzare le migliori
competenze professionali disponibili nell'Amministrazione, che
generalmente si rinvengono in coloro che hanno accumulato maggiore
anzianita' e accantonato un montante contributivo tale da dar luogo
ad un trattamento di quiescenza destinato a sommarsi al trattamento
retributivo»;
ed ulteriormente constatato come «la censurata disciplina
finisca per penalizzare proprio le figure di maggiore spicco, con
l'effetto di disincentivare la nomina di coloro che possono vantare i
migliori titoli e le migliori esperienze, perche' costoro dovrebbero
esercitare le funzioni di Consigliere di Stato senza una retribuzione
adeguata»;
allora, «il Governo sarebbe costretto ad indirizzare altrove
le proprie scelte, con evidente violazione del principio di
ragionevolezza e del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione (articoli 3 e 97 della Costituzione), perche' le
scelte non sarebbero indirizzate alla selezione dei migliori, e della
norma che affida al Governo l'indirizzo politico-amministrativo (art.
95 della Costituzione), che viene distolto dal suo approdo piu'
coerente e mortificato nella liberta' della sua esplicazione».
6.3 Ben e' a conoscenza questo Giudice remittente che la Corte
costituzionale, con sentenza 14 luglio 2015, n. 153, ha rigettato la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2, 3
e 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89, sollevata dalla Regione Campania in riferimento agli articoli 3,
97, 117 primo, terzo e quarto comma, 118, 119, 120 e 123 della
Costituzione.
Cosi' come e' consapevole che, nella pronunzia da ultimo citata,
la stessa Corte ha avuto modo di osservare che «la spesa per il
personale costituisce un importante aggregato della spesa di parte
corrente (sentenze n. 69 del 2011 e n. 169 del 2007), sicche'
disposizioni dirette al suo contenimento attraverso l'individuazione
di limiti generali ad essa, anche con la fissazione di un tetto
massimo al trattamento economico annuo onnicomprensivo del personale,
costituiscono legittima espressione della competenza legislativa
riservata allo Stato dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
di determinazione dei principi fondamentali nella materia del
''coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario''».
Nondimeno, il rigetto della questione di costituzionalita', nella
sentenza in rassegna, e' stato dal giudice delle leggi veicolato, nel
quadro della questione al medesimo prospettata, dalla disamina della
compatibilita' costituzionale di una previsione «con la quale e'
stato imposto alle regioni di estendere al proprio personale il
vincolo del tetto massimo al trattamento economico annuo
onnicomprensivo, gia' introdotto per il personale statale»: in
proposito essendosi osservato come siffatta «estensione», si collochi
«nel contesto di un piu' ampio intervento di revisione della spesa
pubblica, concorrendo, quale misura di razionalizzazione e
trasparenza dell'organizzazione degli apparati politico istituzionali
(dello Stato e delle autonomie territoriali), alla stabilizzazione
della finanza pubblica complessiva.
Questa «scelta di fondo» del legislatore statale (sentenza n. 151
del 2012) va qualificata dunque come principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, idoneo, in quanto tale, ad
attrarre alla stessa competenza legislativa dello Stato la
definizione delle particolari regole che ne costituiscono il
necessario svolgimento tecnico».
La disamina che, ora, questo Tribunale intende rimettere alla
Corte e' - diversamente - incentrata (non gia' sulla questione della
estensibilita' della normativa de qua anche al personale regionale,
ma) sulla compatibilita' con il parametro ex art. 97 di una
disciplina che, deprimendo (o, in talune ipotesi, affatto azzerando)
le previgenti disposizioni premiali ricongiungenti il riconoscimento
dei compensi professionali all'esito del contenzioso, non perseguono,
nell'ottica della citata previsione costituzionale, il miglior
conseguimento della finalita' pubblica di efficienza
dell'Amministrazione, con indubbi riflessi di finanza pubblica.
6.4 Ed allora, sulla base delle suesposte considerazioni
rassegnate all'attenzione della Corte costituzionale dal remittente
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, e' affatto agevole
mutuare omogeneo fondamento argomentativo al fine di rimettere al
vaglio di compatibilita' costituzionale la previsione di cui all'art.
9, comma 1, del decreto n. 90/2014, nella parte in cui, assoggettando
(anche) il riconoscimento dei compensi professionali spettanti ad
Avvocati e Procuratori dello Stato al «tetto retributivo» di che
trattasi (pur trattandosi di emolumenti, spettanti a titolo di
remunerazione per attivita' professionale, non sussumibili, come
rilevato, nel genus della «retribuzione» in senso proprio"), induce
un effetto (non solo potenzialmente) «disincentivante» ai fini
dell'immissione nei ruoli dell'Avvocatura dello Stato delle piu'
elevate e qualificate risorse professionali (depotenziando l'appeal,
segnatamente nei confronti degli avvocati del libero foro, del
concorso per la qualifica dell'Avvocato dello Stato), con riveniente
vulnerazione dei principi:
di cui all'art. 97 della Costituzione, nella misura in cui
tale disciplina determina un meno efficace perseguimento delle
finalita' pubbliche intrinseche alla tutela delle ragioni dello Stato
e degli enti patrocinati dalla stessa Avvocatura;
e di cui all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui
l'assoggettamento al «limite retributivo» di che trattasi integra la
presenza di un elemento discriminante, atteso che la pur omogenea
applicazione di siffatto «limite» a tutti i legali dipendenti da
pubbliche amministrazioni (ex art. 9, comma 1), assume accentuato
rilievo «penalizzante» per gli Avvocati e Procuratori dello Stato,
rispetto agli altri avvocati «pubblici», proprio in ragione della
maggiormente limitata partecipazione alla ripartizione dei compensi
che differenzia, in pejus, il trattamento ora riservato ai primi
rispetto ai secondi.
Tutto cio', soprattutto laddove si consideri l'evidente valenza
«premiante» e/o «incentivante» propria della configurazione del
sistema di corresponsione dei compensi de quibus nell'originario
assetto di cui al regio decreto n. 1611/1993, che prevedeva il
riconoscimento dei compensi professionali:
per la totalita' delle somme recuperate, in caso di condanna
alle spese della soccombente controparte;
per la meta' delle competenze che sarebbero state liquidate
nei confronti della parte soccombente, in caso di conclusiva
compensazione delle spese di lite, purche' l'amministrazione non
fosse risultata soccombente.
Tale elemento di «premialita'», praticamente «eclissato» per la
sola Avvocatura dello Stato, viene a porre la definizione dei giudizi
- quanto, ovviamente, alla liquidazione delle spese - su una curva di
sostanziale indifferenza; determinando, fra l'altro, conseguenze non
irrilevanti anche per cio' che concerne la definizione stragiudiziale
o transattiva delle controversie, in ordine alla quale l'Avvocato
dello Stato, sulla base della riforma all'esame, non partecipa dei
compensi neppure in quota parte, diversamente dal previgente regime
(e la cui rilevanza viene, con ogni evidenza, in considerazione
laddove siffatta definizione si riveli preordinata a scongiurare
eventuali rischi di soccombenza, con effetti diretti sulla finanza
pubblica).
7. Tanto premesso, il Collegio ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate le esposte questioni di costituzionalita'
delle analizzate disposizioni di cui all'art. 9 del decreto-legge n.
90/2014, convertito in legge n. 114/2014; e, per l'effetto, sospende
il giudizio, mandando alla Segreteria di trasmettere alla Corte la
presente ordinanza, di notificarla alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri nonche' di comunicarla ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla sentenza di merito lo scrutinio delle ulteriori
censure proposte da parte ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione
Staccata di Reggio Calabria - visti gli articoli 134 della
Costituzione, 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 77, secondo comma, e 3 della Costituzione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 3, 4 e 6
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n.
114;
sospende il presente giudizio, con rinvio di ogni definitiva
statuizione nel merito e sulle spese di lite all'esito del promosso
giudizio incidentale davanti alla Corte costituzionale, cui la
presente ordinanza va immediatamente trasmessa, a cura della
Segreteria del tribunale, unitamente alla prova delle previste
comunicazioni e notificazioni;
dispone, sempre a cura della Segreteria del tribunale, che la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 8 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente, estensore;
Filippo Maria Tropiano, referendario;
Angela Fontana, referendario.
Il Presidente, estensore: Politi