N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Assestamento al bilancio di previsione 2016-2018 - Variazioni alle previsioni di spesa. - Legge della Regione Campania 7 dicembre 2016, n. 36 (Assestamento al bilancio di previsione 2016-2018 della Regione Campania), art. 3.(GU n.11 del 15-3-2017 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall' Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
Contro la Regione Campania, in persona del suo Presidente p.t.,
per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell' art. 3
della legge della Regione Campania n. 36 del 7 dicembre 2016,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania del 7
dicembre 2016, n. 83, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 2 febbraio 2017.
Fatto
In data 7 dicembre 2016 e' stata pubblicata, sul n. 83 del
Bollettino Ufficiale della Regione Campania, la legge regionale n. 36
del 7 dicembre 2016, recante «Assestamento al bilancio di previsione
2016-2018 della Regione Campania».
Una delle disposizioni contenute nella detta legge, come meglio
si andra' a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionali
ed e' violativa di previsioni costituzionali e illegittimamente
invasiva delle competenze dello Stato; si deve pertanto procedere con
il presente atto alla sua impugnazione, affinche' ne sia dichiarata
la illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sulla
base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
1. La legge di Assestamento al bilancio di previsione 2016-2018
della Regione Campania (legge regionale n. 36 del 7 dicembre 2016) ha
tra l'altro introdotto, per quanto qui interessa, all'art. 3, delle
variazioni alle previsioni di spese per l'esercizio finanziario
2016-2017-2018, con variazioni di competenza e di cassa al precedente
stato di previsione, meglio illustrate nella Tabella 4 annessa in
allegato alla legge.
In particolare, la richiamata norma prevede testualmente che: «1.
Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio finanziario
2016 sono introdotte le variazioni di competenza e cassa di cui alla
annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del maggior
disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
32.369.826,78 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013, come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 64.654.869,92 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.558.633.529,68.
2. Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio
finanziario 2017 sono introdotte le variazioni di competenza di cui
alla annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del maggior
disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
16.184.913,39 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013 come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 66.199.255,28 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.492.434.274,40.
3. Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio
finanziario 2018 sono introdotte le variazioni di competenza di cui
alla annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del maggior
disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
16.184.913,39 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013 come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 67.783.325,25 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.424.650.949,15».
Cosi' disponendo, tuttavia, il legislatore regionale ha
illegittimamente inciso nelle competenze statali: l'art. 3 della
legge regionale n. 36/2016 deve essere pertanto dichiarato
incostituzionale alla luce delle considerazioni qui di seguito
sviluppate.
2. Va premesso che la Regione Campania ha approvato, in data 14
novembre 2016, la legge regionale n. 31 (pubblicata nel B.U.R.
Campania 14 novembre 2016, n. 75), Rendiconto generale della Regione
Campania per l'esercizio finanziario 2013. La legge contiene
l'approvazione del Rendiconto generale e del conto del bilancio della
Regione Campania per l'esercizio finanziario 2013.
3. Alla luce degli elementi scaturenti da tali documenti e della
conseguente rideterminazione ed aggiornamento delle risultanze di
bilancio, con la legge che oggi si impugna si e' pertanto proceduto
al recepimento contabile delle risultanze stesse, con variazione in
aumento della quota annua del disavanzo derivante dal riaccertamento
straordinario dei residui da ripianare in trenta esercizi. La Tabella
4 allegata alla legge n. 36/2016 mostra appunto, alla penultima riga,
la «Copertura disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei
residui», con variazioni, rispettivamente per gli anni 2016, 2017 e
2018, pari rispettivamente ad € 32.369.826,78; € 16.184.913,39; €
16.184.913,39.
Trattasi, tuttavia, di artificio contabile che si pone in
evidente contrasto con la normativa statale regolante la materia.
3. Va, invero, rammentato che, con il decreto legislativo n.
118/2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), il legislatore statale ha posto principi
contabili generali da applicarsi da parte delle Regioni, delle
Province autonome e degli enti locali, ai fini della uniformita' dei
documenti contabili, disciplinando, espressamente «ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione»,
«l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni».
Tale normativa e' stata appunto posta a soddisfare l'esigenza
primaria contemplata dalla norma costituzionale richiamata (e qui
violata), che rimette alla competenza statale esclusiva la materia
della «armonizzazione dei bilanci pubblici».
4. Per quanto qui interessa, l'art. 42 del citato decreto
legislativo n. 118/2011 (da qualificarsi quale norma interposta), nel
disciplinare il risultato di amministrazione, prevede al comma 12 un
preciso procedimento per l'imputazione in bilancio dell'eventuale
maggior disavanzo che dovesse risultare rispetto alle previsioni dei
precedenti documenti contabili, disponendo che «l'eventuale disavanzo
di amministrazione accertato ai sensi del comma 1, a seguito
dell'approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e
non contratto di cui all'art. 40, comma 1, e' applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio e' equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro e'
sottoposto al parere del collegio dei revisori. Ai fini del rientro,
possono essere utilizzate le economie di spesa e tutte le entrate, ad
eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di
quelle con specifico vincolo di destinazione, nonche' i proventi
derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre
entrate in capitale con riferimento a squilibri di parte capitale».
I successivi commi 13 e 14 prevedono, rispettivamente, che «la
deliberazione di cui al comma 12 contiene l'impegno formale di
evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed e'
allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone
parte integrante. Con periodicita' almeno semestrale, il Presidente
della giunta regionale trasmette al Consiglio una relazione
riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro. A decorrere
dal 2016, e' fatto salvo quanto previsto dall'art. 40, comma 2», e
che «l'eventuale disavanzo di amministrazione presunto, accertato ai
sensi del comma 2, e' applicato al bilancio di previsione
dell'esercizio successivo secondo le modalita' previste al comma 12.
A seguito dell'approvazione del rendiconto e dell'accertamento
dell'importo definitivo del disavanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente, si provvede alle eventuali ulteriori
iniziative necessarie ai sensi del comma 12».
5. Appare dunque di piena evidenza che il legislatore regionale
campano, nell'approvare la legge di assestamento di bilancio oggi
impugnata, ha totalmente disatteso il procedimento previsto dalla
norma statale di principio che regola il procedimento per
l'imputazione in bilancio dell'eventuale maggior disavanzo.
Invero, come risulta dalla lettura della complessa normativa
statale, e' pur vero che il disavanzo di amministrazione ben puo'
essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione (in ogni caso nei limiti costituiti dalla durata della
legislazione regionale), in una con l'adozione di una delibera
consiliare avente ad oggetto il piano di rientro del disavanzo nel
quale siano individuati i provvedimenti necessari a conseguire il
fondamentale obiettivo del pareggio di bilancio. La Regione Campania,
tuttavia, non ha seguito il corretto procedimento sopra sommariamente
richiamato. E tale comportamento non solo incide sul canone, anche
costituzionalmente previsto, della uniformita'/armonizzazione dei
bilanci pubblici, ma, sotto un ben piu' rilevante profilo
sostanziale, ma conduce ad una non corretta formazione del documento
contabile, aggirando anche l'altro principio costituzionale
costituito dal tendenziale pareggio tra entrate e spese (art. 81
Cost.).
In tal senso si e' espressa la stessa Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Campania, proprio nella relazione
allegata al giudizio di parificazione del Rendiconto 2013 (cfr. n. 2.
che precede): il legislatore regionale, osserva il Giudice contabile,
ricorrendo ad artifici contabili, finisce con l'utilizzare
illegittimamente il riaccertamento straordinario quale «mezzo per
eludere il principio costituzionale dell'equilibrio di bilancio» (1)
.
E' pertanto evidente che la disposizione regionale oggi
impugnata, l'art. 3 della legge della Regione Campania n. 36 del 7
dicembre 2016, si pone in contrasto con i principi posti dal decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e viola pertanto la competenza
esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, presentando profili di incostituzionalita' per patente
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, e'
viziata, e deve essere dichiarata incostituzionale.
(1) Corte dei conti-Sezione regionale di controllo per la
Campania-delibera n. 285/2016 dell'8 luglio 2016: «in conformita'
alla ormai consolidata giurisprudenza di questa Sezione, si
rammenta che il riaccertamento straordinario non puo' costituire
mezzo per eludere il principio costituzionale dell'equilibrio di
bilancio, utilizzato per accedere al ripiano trentennale di
disavanzi che non hanno causa nel mutamento delle regole di
costruzione del bilancio (cfr. da ultimo SRC n. 532016/PRSP la
precedente SRC Campania n. 250/2015/PRSP, oltre a 228/2015/PRSP,
n. 2172015/PRSP, n. 196/2015/PRSP, n. 1622015/PRSP). La nuova
contabilita' armonizzata, infatti, imponendo la «traduzione» del
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2013 in una nuova
grandezza, ricomputata in base al principio della competenza
finanziaria «potenziata» ed al principio prudenziale della
svalutazione standard dei crediti (generante il FCDE), puo'
generare un risultato di amministrazione nettamente peggiorativo.
Cio' per due ragioni: la prima e' che la ridistribuzione
temporale di debiti e crediti e la conseguente imputazione alle
varie annualita' di bilancio puo' generare un «disavanzo tecnico»
(che pure non equivale a violazione del principio del pareggio di
bilancio in quanto, in ottica pluriennale, ciascun debito
continua ad avere la sua copertura); la seconda riguarda il
principio prudenziale della svalutazione standard dei crediti, in
base al criterio della riscossione storica. Mentre nel previgente
ordinamento il Fondo svalutazione crediti era affidato al
prudente apprezzamento dell'ente, mediante una valutazione in
concreto e partita per partita del bilancio, il nuovo istituto
obbliga, pressoche' senza eccezioni, a costruire un fondo di
svalutazione che assume a riferimento unico il criterio della
riscossione storica (diversamente calcolata per la sede
previsionale e la «competenza» annuale e per la sede consuntiva).
Giova evidenziare che e' proprio il passaggio da un criterio di
svalutazione concreto ad uno standard che rende
costituzionalmente ragionevole il largo lasso temporale (30 anni)
per ripianare i disavanzi da armonizzazione (diversamente che per
le situazioni di conclamato squilibrio attuale e latente a date
precedenti il 1° gennaio 2015): infatti, il riequilibrio secondo
le regole ordinarie avrebbe potuto portare ad un trattamento
eccessivamente rigoroso rispetto allo scopo costituzionale del
Legislatore che e' quello di garantire l'effettivo rispetto del
pareggio di bilancio (art. 81 Cost.), laddove la svalutazione
standard porta a ritenere come non riscuotibili crediti che in
concreto potrebbero invece avere un «nomen bonum» (si pensi a
Crediti per cui sono stati effettuati regolari atti internativi
concernenti aziende debitrici in bonis e con cui e' stato
raggiunto un accordo transattivo regolarmente evaso alle scadenze
stabilite o ad un consistente credito tributario verso una
multinazionale altamente solvibile che si e' insediata
improvvisamente in un territorio storicamente depresso e con una
bassa riscossione volontaria e coattiva). Per tale ragione, e
quindi in un'ottica costituzionalmente orientata, e' ammesso il
ripiano trentennale conseguente all'attuazione dei nuovi principi
contabili (art. 3, comma 16, decreto legislativo n. 118/2011).
Diversamente la legge e i principi generali dell'ordinamento
contabile, in primo luogo il principio costituzionale di
equilibrio, non consentono che disavanzi effettivi e concreti che
si basano su fatti giuridico-contabili antecedenti al 31 dicembre
2013, (data di conversione contabile del risultato di
amministrazione per la Regione Campania), ed indipendenti dalla
tecnica di contabilizzazione, siano ripianti con metodi diversi
da quelli ordinariamente previsti a seconda della gravita' dello
squilibrio entro tempi nettamente piu' ridotti, nel rispetto del
principio della solidarieta' finanziaria tra generazioni (art. 2
Cost.), nonche' del principio di ragionevolezza e
proporzionalita' (art. 3 Cost.). Per tale ragione, la
giurisprudenza di questa Corte ha puntualmente sottratto alla
regola del ripiano trentennale i disavanzi che hanno ragione in
fatti indipendenti dal mutamento di regime contabile».
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, l'art. 3 della legge della
Regione Campania n. 36 del 7 dicembre 2016, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Campania del 7 dicembre 2016, n. 83, come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 2 febbraio 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 2
febbraio 2017;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 3 febbraio 2017
L'Avvocato dello Stato: Salvatorelli