N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 luglio 2017
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria l'11 luglio 2017 (della Regione autonoma Valle d'Aosta). Finanza pubblica - Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze recante il riparto del contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 tra le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano - Determinazione dell'accantonamento, per l'anno 2017, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali delle autonomie speciali. - Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 9 maggio 2017, recante "Riparto del contributo alla finanza pubblica previsto dall'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, tra le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano. Determinazione dell'accantonamento per l'anno 2017".(GU n.33 del 16-8-2017 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni nell'interesse della
Regione autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta, P.zza Deffeyes, n.
1, c.f. 80002270074, in persona del presidente pro tempore Pierluigi
Marquis, rappresentato e difeso, in forza di procura in calce al
presente atto ed in virtu' della deliberazione della giunta regionale
n. 914 del 3 luglio 2017, dal Prof. Avv. Francesco Saverio Marini
(CF. MRNFNC73D28H501U; pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax. 06.36001570), ed
elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via di Villa
Sacchetti, 9; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370, nonche' contro il Ministero dell'economia e
delle finanze, in persona del Ministro pro tempore, con sede in Roma,
Via XX settembre, 97 (00187), rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
resistente.
Per l'accertamento dell'avvenuta violazione di norme
costituzionali e statutarie attributive di competenze e garanzie alla
Regione ricorrente e per il conseguente annullamento del decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze 9 maggio 2017, recante:
«Riparto del contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 16,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, tra le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano.
Determinazione dell'accantonamento per l'anno 2017», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 115 del 19 maggio 2017.
Fatto
1. Con il decreto-legge n. 95 del 2012 («Spending review»),
convertito, con modificazioni, nella legge n. 135 del 2012, il
legislatore ha introdotto disposizioni urgenti finalizzate a
«razionalizzare la spesa pubblica attraverso la riduzione delle spese
per beni e servizi, garantendo al contempo l'invarianza dei servizi
ai cittadini», con l'obiettivo di stimolare la crescita e la
competitivita' del nostro Paese.
2. L'art. 16, comma 3, del citato decreto-legge dispone: «con le
procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Fino all'emanazione delle
norme di attuazione di cui al predetto art. 27, l'importo del
concorso complessivo di cui al primo periodo del presente comma e'
annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali o, previo accordo tra la Regione richiedente, il
Ministero per la coesione territoriale e il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, a valere sulle risorse destinate alla
programmazione regionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione,
sulla base di apposito accordo sancito tra le medesime autonomie
speciali in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
entro il 31 gennaio di ciascun anno. In caso di mancato accordo in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, l'accantonamento e'
effettuato, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
da emanare entro il 15 febbraio di ciascun anno, in proporzione alle
spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal
SIOPE. Fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al citato
articolo 27, gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi incrementati di 500 milioni di euro annui derivanti dalle
predette procedure. In caso di utilizzo delle risorse del Fondo per
lo sviluppo e la coesione per le finalita' di cui al presente comma,
la Regione interessata propone conseguentemente al CIPE per la presa
d'atto, la nuova programmazione nel limite delle disponibilita'
residue, con priorita' al finanziamento di interventi finalizzati
alla promozione dello sviluppo in materia di trasporti, di
infrastrutture e di investimenti locali».
3. Avverso l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012,
la Regione Valle d'Aosta ha a suo tempo proposto ricorso in via
principale, definito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 77
del 2015. La pronuncia, da ascriversi alla categoria delle sentenze
interpretative di rigetto, ha ritenuto non fondate le questioni
prospettate, valorizzando, quali condizioni essenziali per poter
ritenere non illegittima la norma, tre profili: i) la circostanza che
le somme accantonate, pur gravate da un vincolo di indisponibilita',
permangono comunque nella titolarita' della Regione; ii) la
temporaneita' dell'accantonamento e del connesso vincolo
d'indisponibilita'; iii) il venir meno dell'obbligo di contribuire
alla finanza pubblica ex art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95
del 2012, a far data dall'anno 2017, disposto dall'art. 1, comma 454,
della legge n. 228 del 2012.
Piu' in dettaglio, nella sentenza n. 77 del 2015 si legge: «per
mezzo dell'accantonamento previsto dalla norma impugnata [...] poste
attive che permangono nella titolarita' della regione, cui infatti
spettano in forza degli statuti e della normativa di attuazione
(sentenza n. 23 del 2014), sono sottratte a un'immediata
disponibilita' per obbligare l'autonomia speciale a ridurre di un
importo corrispondente livello delle spese. Una volta chiarito che il
contributo imposto a tal fine alle ricorrenti e' legittimo, si deve
concludere che l'accantonamento transitorio delle quote di
compartecipazione, in attesa che sopraggiungano le norme di
attuazione cui rinvia l'art. 27 della legge n. 42/2009, costituisce
il mezzo procedurale con il quale le autonomie speciali, anziche'
essere private definitivamente di quanto loro compete, partecipano al
risanamento delle finanze pubbliche, impiegando a tal fine le risorse
che lo Stato trattiene. Le quote accantonate rimangono, in tal modo,
nella titolarita' della Regione e sono strumentali all'assolvimento
di un compito legittimamente gravante sul sistema regionale.
Naturalmente non e' questa una situazione che si possa protrarre
senza limite, perche' altrimenti l'accantonamento si tramuterebbe di
fatto in appropriazione. Ma, nell'attuale contesto emergenziale, ove
e' particolarmente forte l'esigenza di obbligare le Regioni a
contenere la spesa, una simile tecnica non viola i parametri dedotti
dalle ricorrenti, giacche' si risolve nell'omessa erogazione, in via
transitoria, di somme che queste ultime non avrebbero potuto comunque
impiegare per incrementare il livello della spesa. Va inoltre
ribadito che, per effetto dell'art. 1, comma 454, della legge n. 228
del 2012, il contributo prescritto dall'art. 16, comma 3, impugnato,
e con esso l'accantonamento, cessera' di essere dovuto, in ogni caso,
nel 2017».
4. Successivamente l'art. 1, comma 484, della legge n. 232 del
2016 ha stabilito che alla Regione autonoma Valle d'Aosta «non si
applicano le disposizioni in materia di patto di stabilita' interno
di cui all'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre
2012, n. 228», al quale viene sostituito, a decorrere dal 1° gennaio
2017, il regime del pareggio di bilancio, fondato sull'equilibrio
complessivo tra entrate e spese.
Dal canto suo, la legge regionale valdostana n. 24 del 2016 ha
disposto che «in attuazione della sentenza della corte costituzionale
n. 77 del 13 maggio 2015, l'importo dell'accantonamento per il
concorso della Regione agli obiettivi complessivi di finanza pubblica
e' determinato in euro 72.974.369 per l'anno 2017 e in euro
94.200.130 a decorrere dall'anno 2018». L'entita'
dell'accantonamento, in buona sostanza, viene ora determinata
detraendo dall'importo complessivo del contributo per il concorso
agli obiettivi complessivi di finanza pubblica le somme di cui al
citato art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, non piu'
applicabile all'odierna ricorrente.
5. Che le disposizioni in materia di patto di stabilita' interno
non si applichino piu' alla Regione ricorrente - con conseguente
venir meno dell'obbligo, per la Valle, di contribuire alla finanza
pubblica ex art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, a far
data dall'anno 2017 - e', del resto, circostanza ben nota allo stesso
Ministero dell'economia e delle finanze. Nel decreto impugnato si da'
atto di cio' in piu' passaggi: tanto nelle premesse dell'atto, ove si
legge che alla Valle «non si applicano le disposizioni in materia di
patto di stabilita' interno di cui all'art. 1, commi 454 e seguenti,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228»; quanto in nota alla «Tabella
1», recante l'individuazione puntuale degli importi del concorso
finanziario, in cui viene precisato che per la Valle «non trova piu'
applicazione la disciplina del patto di stabilita' interno», ragione
per cui «il contributo in termini di indebitamento netto e' riportato
al solo fine di rendere esaustivo il quadro del concorso previsto
dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 tra tutte le
Autonomie speciali».
6. Nonostante il quadro normativo appena descritto, del tutto
mutato rispetto al passato, con il decreto ministeriale oggetto del
presente giudizio, adottato in dichiarata attuazione dell'art. 16,
comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, il Ministero dell'economia
e delle finanze - dopo aver dato conto della mancata emanazione delle
norme di attuazione di cui all'art. 27, della legge n. 42 del 2009,
nonche' del mancato raggiungimento dell'accordo in sede di Conferenza
permanente in ordine all'importo del concorso complessivo alla
finanza pubblica da parte delle Regioni autonome e delle Autonomie
speciali - ha stabilito di procedere alla «determinazione del
concorso alla finanza pubblica in termini di saldo netto da
finanziare ed in termini di indebitamento netto per l'anno 2017 delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano in attuazione dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95».
In particolare, ai sensi dell'art. 1 del decreto, «per l'anno
2017, il concorso alla finanza pubblica in termini di saldo netto da
finanziare da ciascuna Regione a statuto speciale e Provincia
autonoma, previsto dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, e' fissato negli importi di cui alla tabella 1, facente
parte integrante del presente decreto. Tali importi sono determinati
in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte,
per l'anno 2011, dal SIOPE».
Per l'odierna ricorrente, la tabella 1 quantifica il contributo
in termini di saldo netto finanziario in euro 144.326.970,22.
7. Tutto cio' premesso, con il presente ricorso la Valle d'Aosta,
come in epigrafe rappresentata e difesa, promuove conflitto di
attribuzioni avverso il decreto ministeriale 9 maggio 2017, chiedendo
a codesta ecc.ma Corte di voler dichiarare che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministero dell'economia e delle finanze, determinare il
riparto del contributo finanziario alla manovra e il relativo
accantonamento in violazione di norme costituzionali e statutarie
attributive di competenze e garanzie alla Regione ricorrente, e di
voler annullare, per l'effetto, l'atto gravato, alla luce dei
seguenti motivi di
Diritto
I. Violazione degli articoli 2, comma primo, lettera a); 3, comma
primo, lettera f); 4; 12; 48-bis e 50 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4, oltre che degli articoli 117, comma terzo, 119
Cost. e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e dalla
relativa normativa di attuazione statutaria e, segnatamente, degli
articoli da 2 a 7 della legge 26 novembre 1981, n. 690, oltre che dei
principi di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
1. Con il presente ricorso la Valle d'Aosta impugna il decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze 9 maggio 2017. L'atto,
infatti, e' dotato di rilevanza esterna e immediatamente lesivo della
sfera di competenze costituzionali e statutarie della Regione
ricorrente e, come tale, e' idoneo a produrre un conflitto attuale di
attribuzione fra Enti (cfr., tra le altre, Corte costituzionale,
sentenze nn. 211/1994; 341/1996; 137/1998).
2. Al fine di apprezzare la lesione delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente, va osservato come il decreto
impugnato si ponga in contrasto: con lo stesso art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012 di cui si proclama attuativo, nella
lettura costituzionalmente orientata offerta dalla sentenza n. 77 del
2015 della Corte costituzionale; con l'art. 1, comma 454, della legge
n. 228 del 2012; con l'art. l, comma 484, della legge n. 232 del
2016; con l'art. 1, della legge regionale valdostana n. 24 del 2016
(«Legge finanziaria regionale per il triennio 2017/2019»). Da tutto
questo complesso normativo, l'atto oggi gravato incredibilmente
prescinde, tamquam non esset.
3. Come gia' illustrato in narrativa, il meccanismo delineato
dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 e' stato
ritenuto legittimo dalla Corte solo a condizione di considerare il
contributo della Regione Valle d'Aosta alla finanza pubblica un
accantonamento temporaneo (che non mette in questione la titolarita'
delle relative somme in capo alla stessa), in adempimento di un
obbligo comunque non esigibile sine die e destinato a cessare far
data dal 2017, in forza di quanto stabilito dall'art. 1, comma 454
della legge n. 228 del 2012.
Inoltre, giusto quanto stabilito di recente dall'art. 1, comma
484, della legge n. 232 del 2016, alla Regione Valle d'Aosta non si
applicano piu' le disposizioni in materia di patto di stabilita'
interno di cui all'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24
dicembre 2012, n. 228, al quale viene sostituito, a decorrere dal 1°
gennaio 2017, il regime del pareggio di bilancio, fondato
sull'equilibrio complessivo tra entrate e spese.
4. Quanto al richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228 del
2012, recante la disciplina - ormai superata - del patto di
stabilita' interno, tale disposizione chiariva che la Valle, come
pure le altre Autonomie speciali, avrebbe concorso alla manovra
concordando con il MEF l'obiettivo «in termini di competenza
finanziaria» e di «competenza eurocompatibile», determinato riducendo
il complesso delle spese finali «in termini di competenza
eurocompatibile», risultante dalla spesa storica del 2011.
Piu' chiaramente, il concorso finanziario della ricorrente veniva
attuato, sotto la vigenza del patto di stabilita' interno, mediante
la decurtazione dalle spese valdostane, come risultanti
complessivamente dal consuntivo 2011, di una serie di importi
puntualmente individuati alle lettere a), b), c) e d) del citato art.
1, comma 454.
La lettera c) di tale ultima disposizione sottraeva alle casse
della Valle proprio gli importi determinati dal MEF in attuazione del
piu' volte richiamato art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del
2012.
Tale sottrazione, tuttavia, e' stata ritenuta dalla Corte
costituzionale valida, preme ribadirlo, solo se attuata dallo Stato
in termini di accantonamento temporaneo delle somme - da ritenere
comunque di esclusiva titolarita' della Valle - nonche' nell'ambito
dell'allora vigente patto di stabilita'.
Venuto meno, dunque, il patto, al quale e' stato sostituito, a
decorrere dal 1° gennaio 2017, il regime del pareggio di bilancio, e'
venuta correlativamente meno la possibilita' per lo Stato di disporre
unilateralmente, ai sensi dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge n.
95 del 2012, gli accantonamenti «in termini di competenza
finanziaria» e di «competenza eurocompatibile» previsti dal citato
comma 454 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012.
5. Fermo restando quanto sopra, in ragione dei mutamenti
intervenuti, le leggi regionali nn. 24 e 25 del 2016 hanno rimodulato
il contributo alla finanza pubblica alla luce del nuovo quadro
normativo, decurtandolo degli importi di cui all'art. 16, comma 3,
del decreto-legge n. 95 del 2012, non piu' dovuto.
Ebbene: una volta venuto meno il vincolo di spesa derivante dal
patto di stabilita' di cui al citato art. 1, comma 454, della legge
n. 228 del 2012, ed essendo «scaduto» (dall'annualita' 2017)
l'obbligo di contribuire nelle forme di cui all'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012, risulta evidente che entrambi gli
articoli non possono piu' trovare applicazione alla Regione Valle
d'Aosta, ora transitata all'obbligo del pareggio di bilancio, e
dunque non piu' soggetta ne' al rispetto dell'obiettivo
eurocompatibile, ne' al contributo costituito dalla trattenuta
unilaterale sulle quote di compartecipazione dei tributi erariali.
In altri termini, poiche' il contributo di cui all'art. 16, comma
3, non e' piu' dovuto a far data dal 2017, e poiche' questo, in ogni
caso, puo' operare solo all'interno del regime del patto di
stabilita', cui tuttavia la Regione non e' piu' soggetta, la sua
imposizione da parte del decreto oggi impugnato e' manifestamente
illegittima, configurando «una illegittima appropriazione, da parte
dello Stato, di quote di entrate spettanti alla Regione» (sentenze
Corte costituzionale n. 239 e n. 77 del 2015).
Infatti, nella parte in cui il decreto ministeriale richiede alla
Valle di concorrere alla manovra finanziaria mediante un «contributo
in termini di saldo netto da finanziare» pari ad euro 144.326.970,22,
esso impone, di fatto, la perdurante applicazione alla ricorrente del
vincolo di accantonamento di cui all'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012, ossia di un vincolo che si
giustificava, come precisato in maniera chiarissima dalla Corte
costituzionale, solo in regime di patto di stabilita', regime cui la
Valle non e' piu' soggetta per effetto del gia' richiamato art. 1,
comma 484, della legge n. 232 del 2016.
Pertanto, cosi' come il Ministero ha puntualizzato,
correttamente, che il «contributo in termini di indebitamento netto»,
pari ad euro 190.145.056,00, non e' piu' dovuto dalla Valle in
conseguenza della non applicabilita' alla stessa della disciplina del
patto di stabilita' interno, la medesima conclusione avrebbe dovuto
valere con riferimento al «contributo in termini di saldo netto da
finanziare» - pari, lo si ripete, ad euro 144.326.970,22.
Anche tale ultimo accantonamento, infatti, trova il proprio
fondamento nel combinato disposto di cui agli articoli 1, comma 454,
della legge n. 228 del 2012 e 16, comma 3, del decreto-legge n. 95
del 2012, disposizioni che non possono piu' essere applicate alla
ricorrente.
La Valle, infatti, concorre oggi alla manovra finanziaria
mediante il conseguimento del pareggio di bilancio e non piu'
attraverso le forme di accantonamento dei contributi disciplinate ed
imposte dal decreto-legge n. 95 del 2012.
Da cio' consegue, dunque, che nessun contributo economico della
Valle - ritenuta pacificamente dalla Corte costituzionale l'unica
titolare esclusiva delle indicate somme - avrebbe potuto essere
unilateralmente accantonato dal MEF ai fini del concorso finanziario
2017.
6. La correttezza di tali argomentazioni e' confermata, come gia'
detto, dalla giurisprudenza costituzionale che, rispetto alle
Autonomie speciali, ha da sempre ritenuto valide le modalita' di
accantonamento unilaterali di cui al ridetto art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012 solo a condizione che le stesse
operassero all'interno del patto di stabilita' interno.
Venuto meno il patto, sono venute meno le predette modalita', con
conseguente impossibilita' per lo Stato di accantonare
unilateralmente importi di cui la Valle e' la titolare esclusiva.
7. Tutto cio' determina una patente violazione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione sancita dagli articoli 2,
comma primo, lettera a), 3, comma primo, lettera f), 4, 12, 48-bis e
50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, oltre che dagli
articoli 117, comma terzo, 119 Cost. e 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, e dalla relativa normativa di attuazione
statutaria e, segnatamente, dagli articoli da 2 a 7 della legge 26
novembre 1981, n. 690, oltre che dei principi di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. e di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 Cost.
8. Il numero, l'entita' e il tono costituzionale delle
attribuzioni regionali illegittimamente lese dal decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze 9 maggio 2017 sono
indiscutibili.
L'atto incide unilateralmente e jure imperii sulle entita' delle
compartecipazioni valdostane ai tributi erariali, ossia su una
materia riservata alla normativa di attuazione contenuta nella legge
n. 690 del 1981 e, segnatamente, negli articoli da 2 a 7 di tale atto
normativo, i quali fissano le quote di tributi erariali da attribuire
alla Valle.
Cio' determina, anzitutto, la violazione dell'art. 48-bis, dello
Statuto speciale.
Per effetto di tale previsione, infatti, eventuali modifiche o
deroghe alle norme di attuazione statutarie possono avvenire solo a
seguito dei lavori della commissione paritetica e previo parere del
Consiglio della Valle, proprio al fine di garantire le «particolari
condizioni di autonomia attribuite alla Regione».
Nel caso di specie, tuttavia, il decreto ministeriale ha
stabilito in via unilaterale gli importi del concorso valdostano alla
manovra, vanificando completamente le speciali garanzie
procedimentali previste a tutela dell'autonomia regionale dal citato
art. 48-bis.
La fondatezza di siffatta censura trova evidente conferma,
peraltro, nell'art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994, di
attuazione dello Statuto, il quale dispone che: «l'ordinamento
finanziario della Regione, stabilito a norma dell'art. 50, comma 3,
dello statuto speciale, con la legge 26 novembre del 1981, n. 690»
puo' essere «modificato solo con il procedimento di cui all'art.
48-bis del medesimo statuto speciale».
Da cio' consegue, pertanto, che la materia relativa alla
compartecipazione regionale ai tributi erariali - riservata, come
detto, alla normativa di attuazione statutaria - non avrebbe potuto,
diversamente da quanto accaduto nel caso di specie, formare oggetto
di modifica unilaterale da parte dello Stato.
In tali esatti termini si e' espressa, del resto, la
giurisprudenza costituzionale, che non ha mancato di evidenziare che
le norme di attuazione, per la loro «particolare competenza separata
e riservata, risultano caratterizzate da particolare forza e valore
e, di conseguenza, sottratte, anche in assenza di un'espressa
clausola di salvaguardia, alla possibilita' di abrogazione o di
deroga da parte di norme di legge ordinaria» (Corte cost., sentenza
n. 191 del 1991; cosi' anche Corte costituzionale, sentenza n. 206
del 1975).
Ora, le menzionate violazioni si riflettono in maniera diretta e
immediata sulla particolare autonomia organizzativa e finanziaria
valdostana, tutelata da una pluralita' di previsioni costituzionali e
statutarie.
Il riferimento e', nello specifico:
i) all'art. 2, comma 1, lettera a) dello Statuto speciale,
che attribuisce alla Regione ricorrente, tra l'altro, «il potere di
regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in
esso stanziate» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 107 del
1970);
ii) all'art. 3, comma 1, lettera f), del medesimo Statuto,
che riconosce alla Valle la potesta' di introdurre norme legislative
di integrazione ed attuazione, nell'ambito dei principi individuati
con legge dello Stato, in materia di «finanze regionali e comunali»,
e che qualifica la competenza normativa valdostana nelle suddette
materie, alla luce dei novellati articoli 117, comma 3 e 119, Cost.
(i quali risultano parimenti lesi dalla disposizione censurata), non
piu' come meramente suppletiva rispetto a quella statale;
iii) all'art. 4, dello Statuto speciale, che attribuisce alla
Valle il potere di esercitare nei predetti ambiti materiali le
corrispondenti funzioni amministrative;
iv) all'art. 12, dello stesso Statuto, che riconosce alla Regione
ricorrente quote tributarie erariali.
9. Complessivamente, dunque, l'atto oggi impugnato, nel
determinare unilateralmente l'entita' delle compartecipazioni
valdostane ai tributi erariali, incide in maniera indebita
sull'ordinamento finanziario regionale, vanificando le speciali
garanzie procedurali previste dal citato art. 48-bis dello Statuto e
violando le richiamate norme statutarie e costituzionali a tutela
della speciale autonomia organizzativa e finanziaria della Regione
ricorrente.
10. Ma non e' tutto. Il decreto ministeriale in questa sede
gravato si mostra incostituzionale anche per violazione dei principi
di leale collaborazione e ragionevolezza.
In sede di elaborazione del decreto non e' stato assicurato alcun
coinvolgimento diretto della Valle. Cio' viola il metodo pattizio,
che rappresenta, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, il cardine della regolamentazione, mediante procedure
rinforzate, dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Autonomie
speciali (cfr., tra le molte, Corte costituzionale, sentenza n. 193
del 2012).
Codesta ecc.ma Corte, infatti, ha piu' volte ribadito che: «il
principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari
tra lo Stato e le Regioni speciali impone la tecnica dell'accordo»
(cfr., Corte costituzionale, sentenza n. 74 del 2009). Quest'ultima
e' «espressione» della particolare autonomia in materia finanziaria
di cui godono le Regioni a Statuto speciale (cfr., Corte
costituzionale, sentt. nn. 193 del 2012; 82 del 2007; 353 del 2004),
specificando, con riferimento alla Valle, che: «le modifiche
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta devono
avvenire con il procedimento previsto dall'art. 48-bis dello
Statuto», idoneo ad assicurare un coinvolgimento diretto ed effettivo
dell'Ente (Corte cost., sentenza n. 133 del 2010).
La violazione del principio consensualistico - il cui rispetto,
come visto, si rende tanto piu' necessario nell'ambito del
coordinamento della finanza pubblica - si riflette, conseguentemente,
sulla lesione della particolare autonomia finanziaria e organizzativa
di cui la Valle d'Aosta gode, come gia' detto, alla luce degli
articoli 2, comma 1, lettera a), 3, comma 1, lettera f), 12, 48-bis e
50 dello Statuto speciale e della relativa normativa di attuazione in
materia di ordinamento finanziario (articoli da 2 a 7 della legge n.
690 del 1981). In base a tali norme non puo' prescindersi, nei
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione medesima, dal rispetto
del metodo dell'accordo.
Non e' inutile ribadire, anche in questa sede, come la Regione
Valle d'Aosta, nel corso degli anni, abbia positivamente contribuito
al risanamento delle finanze pubbliche, assicurando in modo puntuale
il proprio apporto. Sul punto, sia consentito allegare (sub doc. 3)
una tabella che riepiloga tutti i dati necessari, e dalla quale
peraltro si desume in modo chiaro che pure al netto del contributo di
cui all'art. 16, comma 3 del decreto legislativo n. 95 del 2012, la
Regione contribuirebbe con oltre 98 milioni di euro annui a decorrere
dal 2017.
Cio' che qui si richiede, dunque, non e' certo una patente per
far cessare gli obblighi di concorso della Regione agli equilibri
della finanza pubblica; ma solo la riaffermazione del principio
consensualistico ed autonomistico nella determinazione di tali
apporti, che oggi lo Stato ha disatteso.
11. Occorre evidenziare, inoltre, che la reiterazione su base
annuale degli accantonamenti - peraltro, in spregio al quadro
normativo e giurisprudenziale sopravvenuto - determina la progressiva
crescita del debito dello Stato verso le Regioni: di debito, infatti,
si tratta, poiche' come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale,
le somme accantonate sono ritenute dallo Stato e assoggettate ad un
vincolo di indisponibilita' solo in via temporanea, non venendo in
alcun modo posta in discussione la titolarita', che spetta alla
Regione, alla quale vanno poi restituite. Ebbene: e' evidente che
piu' sono le annualita' per le quali lo Stato reitera
l'accantonamento, maggiore e' il debito che esso contrae con le
Regioni, e maggiore e' il rischio che queste non ottengano mai la
restituzione delle somme di propria spettanza.
La condotta statale, culminata nell'atto gravato, anche sotto
tale profilo evidenzia una palese violazione della leale
collaborazione.
12. Ugualmente leso per effetto del decreto ministeriale risulta,
infine, il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
lesione che ridonda in una menomazione della sfera di autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione ricorrente.
Il legislatore, infatti, ha stabilito che l'accantonamento a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali opera
«fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui allo stesso
art. 27» della legge delega. Tuttavia, non essendo previsto a livello
statale alcun termine di legge per l'adozione della normativa di
attuazione, il predetto accantonamento, anziche' essere circoscritto
nel tempo, finisce per operare, in maniera del tutto irragionevole,
immediatamente e illimitatamente nel tempo.
Ora, il rilievo di tale vizio sarebbe dequotato, la' dove il
Ministero si fosse avveduto delle sopravvenienze normative, che hanno
determinato, a decorrere dal 2017, il venir meno dell'obbligo di
contribuzione nelle forme di cui all'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012, nonche' la fuoriuscita della Valle
d'Aosta dal regime del patto di stabilita'. Tuttavia, il Ministero,
continuando illegittimamente ad applicare una normativa ormai mutata,
fa «risorgere» il problematico difetto di ragionevolezza sopra
indicato.
II. Violazione del giudicato costituzionale - violazione degli
articoli 136 e 137 Cost.
Il decreto ministeriale, per i profili gia' illustrati, si pone
altresi' in violazione del giudicato costituzionale, e dunque degli
articoli 136 e 137 Cost.
Come esposto, infatti, con la sentenza interpretativa di rigetto
n. 77 del 2015, la Corte costituzionale ha ritenuto legittimo l'art.
16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 - di cui l'atto
impugnato si proclama attuativo - facendo leva, quali condizioni
necessarie di validita', da un lato sulla temporaneita' degli
accantonamenti, tale da non tradurre la trattenuta in un'indebita
appropriazione delle risorse di titolarita' della Regione; dall'altro
lato, sulla circostanza che, comunque, il meccanismo, a carattere
emergenziale, non sarebbe stato piu' operativo a far data dal 2017.
Sennonche', nel reiterare l'imposizione del contributo (peraltro,
in un quadro normativo che non lo consente piu'), lo Stato ha dato
corpo proprio a quelle illegittime lesioni dell'autonomia regionale,
che il giudice costituzionale aveva inteso scongiurare in via
ermeneutica.
Piu' in dettaglio, continuando ad applicare la previsione
dell'art. 16, comma 3, il decreto ministeriale trasforma il congegno
in questione in uno strumento non piu' emergenziale, ma a regime, e
dilata sine die il vincolo d'indisponibilita' gravante sulle somme di
titolarita' regionale, con la conseguenza che lo Stato viene di fatto
ad appropriarsene.
Si tratta di una chiara ipotesi di violazione del giudicato
costituzionale, dal momento che vengono apertamente ignorate e
contraddette le precise indicazioni, cui la Corte costituzionale
aveva subordinato la validita' dell'art. 16, comma 3.
Ora, posto che quest'ultimo non puo' che essere assunto e operare
nell'ordinamento nel significato ad esso conferito dal giudice
costituzionale con la sentenza n. 77 del 2015, il decreto,
nell'imporne in sede attuativa una lettura polarmente contrapposta,
incorre nella violazione del giudicato costituzionale, e degli
articoli 136 e 137 Cost.
III. Con riferimento agli ulteriori profili di illegittimita' del
decreto ministeriale gravato.
Da ultimo, occorre sottolineare un ulteriore vizio del decreto
gravato, che incide sul quantum asseritamente dovuto: ci si riferisce
all'illegittimita' derivata dell'atto, dal momento che l'art. 16,
comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, nel prevedere che
l'accantonamento sia quantificato «in proporzione alle spese
sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE»,
viola i principi di ragionevolezza e non discriminazione di cui
all'art. 3 Cost., cosi' ledendo l'autonomia finanziaria della
Regione.
Piu' in dettaglio, la tecnica di riparto stabilita dalla norma in
parola - come gia' da tempo ammesso dallo stesso Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato con nota prot. 20695 del 2013 (doc.
3) - implica «una marcata differenza» tra i contributi richiesti alle
singole Autonomie speciali, a seconda della diversa allocazione
contabile delle tipologie di spesa considerate, a prescindere dalla
dimensione della finanza delle singole Regioni e Province autonome
rispetto alla finanza pubblica complessiva.
L'iniquita' e irragionevolezza degli effetti prodotti dal
meccanismo di riparto di cui si discute non sono sfuggiti, tra
l'altro, nemmeno al Ministero che, con la nota prot. n. 84854 del 17
ottobre 2013, ha dato atto delle «criticita'» derivanti dall'attuale
tecnica di accantonamento, richiedendo, contestualmente, «l'avvio di
un tavolo tecnico volto ad individuare ipotesi alternative del
concorso delle Autonomie speciali alla finanza pubblica, da
sottoporre alla Conferenza Stato-Regioni, affinche' sia scelto un
nuovo criterio».
Con la stessa nota il MEF ha evidenziato - con cio' confermando
la fondatezza delle censure di incostituzionalita' qui sollevate
dalla Valle - l'esigenza che le modalita' di riparto vengano
modificate attraverso la previsione di «una specifica tabella da
inserire in norma di modifica dell'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012» (doc. 4).
Alla luce delle considerazioni che precedono, avallate dalla
stessa Amministrazione dello Stato, risulta di tutta evidenza,
pertanto, come l'atto ministeriale impugnato, ripetendo in via
derivata i profili d'illegittimita' che inficiano l'art. 16, comma 3,
del decreto-legge n. 95 del 2012, determini un ulteriore profilo di
irragionevolezza e di iniquita' della ripartizione, gravemente
pregiudizievole, a fronte dei reiterati contributi al perseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica imposti dal legislatore statale
alla Valle d'Aosta, della capacita' di spesa regionale, come
garantita da tutte le previsioni statutarie piu' sopra evocate.
P.Q.M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, ogni contraria istanza e
deduzione disattesa, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare
che non spettava allo Stato e, per esso, al Ministero dell'economia e
delle finanze, adottare, in violazione degli articoli 2, comma primo,
lettera a), 3, comma primo, lettera f), 4, 12, 48-bis e 50 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, oltre che degli articoli
117, comma terzo, 119 Cost. e 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, e dalla relativa normativa di attuazione
statutaria e, segnatamente, degli articoli da 2 a 7 della legge 26
novembre 1981, n. 690, oltre che dei principi di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 Cost., di intangibilita' del giudicato costituzionale di cui
agli articoli 136 e 137 Cost., il decreto 9 maggio 2017, recante:
«Riparto del contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 16,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, tra le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano.
Determinazione dell'accantonamento per l'anno 2017», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 115 del 19 maggio 2017, e, per l'effetto,
annullare il gravato decreto con ogni conseguenza di legge, ivi
compresa la restituzione in favore della Regione ricorrente delle
somme accantonate dal predetto atto.
Si depositano:
1) delibera di Giunta n. 914 del 2017;
2) decreto ministeriale impugnato;
3) tabella dei dati riepilogativi del contributo della Valle al
concorso finanziario;
4) nota del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
prot. n. 20695 del 2013;
5) nota del Ministero dell'economia e delle finanze prot. n.
84854 del 17 ottobre 2013.
Roma, 7 luglio 2017
Prof. avv. Marini