N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2018 (della Regione autonoma Valle d'Aosta). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2018 - Riduzione degli accantonamenti a carico della Regione autonoma Valle d'Aosta a titolo di concorso alla finanza pubblica. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 841.(GU n.17 del 26-4-2018 )
Ricorso nell'interesse della Regione Autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, con sede in Aosta, P.zza Deffeyes, n. 1, C.F.
80002270074, in persona del Presidente p.t., Laurent Vierin,
rappresentata e difesa, in forza di procura a margine del presente
atto e in virtu' della Deliberazione della Giunta regionale n. 223
del 26.2.2018, dal Prof. Avv. Francesco Saverio Marini (CF.
MRNFNC73D28H501U;
pec: francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax.
06.36001570), ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in
Roma; via di Villa Sacchetti, 9; -ricorrente-
Contro Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri p.t., con sede in Roma, Palazzo Chigi, Piazza
Colonna, 370, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato; -resistente-
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
27 dicembre 2017, n. 205, pubblicata in S.O. alla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana n. 302 del 29 dicembre 2017, limitatamente
all'articolo 1, comma 841.
La legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018/ 2020» , all'art. 1, comma 841,
dispone quanto segue: «nelle more della definizione dei complessivi
rapporti finanziari tra lo Stato e la regione Valle d'Aosta che tenga
conto, tra l'altro, delle sentenze della Corte costituzionale n. 77
del 2015 e n. 154 del 2017, gli accantonamenti a carico della Regione
Valle d'Aosta a titolo di concorso alla finanza pubblica sono ridotti
di 45 milioni di euro per l'anno 2018,100 milioni di euro per l'anno
2019 e 120 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2020». Ora, la
predetta disposizione, nella denegata ipotesi in cui fosse intesa -
sulla base dall'impiego della locuzione «gli accantonamenti sono
ridotti», la quale lascia desumere una prospettiva del legislatore
statale secondo cui l'importo complessivo dovuto dalla Regione a
titolo di concorso agli obiettivi di finanza pubblica sia superiore a
quello indicato in riduzione - nel senso di includere nell'ammontare
del contributo anche l'accantonamento disposto dallo Stato a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali di spettanza
regionale di cui all'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, stabilendone la doverosita', sia pure con importi in
riduzione, non solo nell'anno 2018, ma anche nell'anno 2019 e,
successivamente, a decorrere dal 2020, si mostrerebbe illegittima
alla luce dei seguenti motivi di
Diritto
Sull'ammissibilita' In via preliminare, e al solo fine di evitare
sterili eccezioni sul punto, si ricorda che «per costante
giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenze n. 189, n. 159, n.
156 e n. 3 del 2016) - possono trovare ingresso, nel giudizio in via
principale, questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla
base di interpretazioni prospettate soltanto come possibili;
purche' non implausibili e comunque ragionevolmente collegabili alle
disposizioni impugnate» (cfr. Corte cost., sent. n. 154 del 2017).
L'ipotesi interpretativa qui profilata dalla Regione e' senz'altro
plausibile - come subito si illustrera' - alla luce delle complesse
vicende e dei (purtroppo) numerosi precedenti di indebita
interferenza del legislatore statale nella sfera di autonomia
finanziaria della ricorrente.
INQUADRAMENTO DELLA QUESTIONE ALLA LUCE DELL'EVOLUZIONE NORMATIVA,
NONCHE' DEL CONTENZIOSO GIA' DEFINITO E ANCORA PENDENTE INNANZI A
CODESTA ECC.MA CORTE
1. Al fine di meglio inquadrare la questione oggetto del presente
giudizio e far risaltare gli evidenti profili d'incostituzionalita'
della disposizione gravata, appare necessario ricostruire
l'evoluzione normativa e le vicende giurisdizionali - ben note a
codesta Ecc.ma Corte - che hanno caratterizzato il concorso della
Regione agli obiettivi della finanza pubblica, mediante il congegno
dell'accantonamento disposto dallo Stato a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali di spettanza regionale ex art.
16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012. Si tratta di un excursus non
breve, ma. imposto dalla complessita' del «retroterra» dell'odierna
questione.
2. Con il d. l. n. 95 del 2012 («Spending review»), convertito,
con modificazioni, nella legge n. 135 del 2012, il legislatore ha
introdotto disposizioni urgenti finalizzate a «razionalizzare la
spesa pubblica attraverso la riduzione delle spese per beni e
servizi, garantendo al contempo l'invarianza dei servizi ai
cittadini», con l'obiettivo di stimolare la crescita e la
competitivita' del nostro Paese.
L'art. 16, comma 3, del citato decreto-legge dispone: «con le
procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
Bolzano assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Fino all'emanazione delle
norme di attuazione di cui al predetto articolo 27, l'importo del
concorso complessivo di cui al primo periodo del presente comma e'
annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali o, previo accordo tra la Regione richiedente, il
Ministero per la coesione territoriale e il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, a valere sulle risorse destinate alla
programmazione regionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione,
sulla base di apposito accordo sancito tra le medesime autonomie
speciali in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
entro il 31 gennaio di ciascun anno. In caso di mancato accordo in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, l'accantonamento e'
effettuato, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
da emanare entro il 15 febbraio di ciascun anno, in proporzione alle
spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal
SIOPE. Fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al citato
articolo 27, gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi incrementati di 500 milioni di euro annui derivanti dalle
predette procedure. In caso di utilizzo delle risorse del Fondo per
lo sviluppo e la coesione per le finalita' di cui al presente comma,
la Regione interessata propone conseguentemente al CIPE per la presa
d'atto, la nuova programmazione nel limite delle disponibilita'
residue, con priorita' al finanziamento di interventi finalizzati
alla promozione dello sviluppo in materia di trasporti, di
infrastrutture e di investimenti locali».
3. Avverso l'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, la
Regione Valle d'Aosta ha a suo tempo proposto ricorso in via
principale, definito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 77
del 2015. La pronuncia, da ascriversi alla categoria delle sentenze
interpretative di rigetto, ha ritenuto non fondate le questioni
prospettate, valorizzando, quali condizioni essenziali per poter
ritenere non illegittima la norma, tre profili: i) la circostanza che
le somme accantonate, pur gravate da un vincolo di indisponibilita',
permangano comunque nella titolarita' della Regione; ii) la
temporaneita' dell'accantonamento e del connesso vincolo
d'indisponibilita'; iii) il venir meno dell'obbligo di contribuire
alla finanza pubblica ex art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, a
far data dall'anno 2017, disposto dall'art. 1, comma 454, della legge
n. 228 del 2012.
Piu' in dettaglio, nella sentenza n. 77 del 2015 si legge: «per
mezzo dell'accantonamento previsto dalla norma impugnata [...] poste
attive che permangono nella titolarita' della regione, cui infatti
spettano in forza degli statuti e della normativa di attuazione
(sentenza n. 23 del 2014), sono sottratte a un'immediata
disponibilita' per obbligare l'autonomia speciale a ridurre di un
importo corrispondente il livello delle spese. Una volta chiarito che
il contributo imposto a tal fine alle ricorrenti e' legittimo, si
deve concludere che l'accantonamento transitorio delle quote di
compartecipazione, in attesa che sopraggiungano le norme di
attuazione cui rinvia l'art. 27 della legge n. 42/2009, costituisce
il mezzo procedurale con il quale le autonomie speciali, anziche'
essere private definitivamente di quanto loro compete, partecipano al
risanamento delle finanze pubbliche, impiegando a tal fine le risorse
che lo Stato trattiene. Le quote accantonate rimangono, in tal modo,
nella titolarita' della Regione e sono strumentali all'assolvimento
di un compito legittimamente gravante sul sistema regionale.
Naturalmente non e' questa una situazione che si possa protrarre
senza limite, perche' altrimenti l'accantonamento si tramuterebbe di
fatto in appropriazione. Ma, nell'attuale contesto emergenziale, ove
e' particolarmente forte l'esigenza di obbligare le Regioni a
contenere la spesa, una simile tecnica non viola i parametri dedotti
dalle ricorrenti, giacche' si risolve nell'omessa erogazione, in via
transitoria, di somme che queste ultime non avrebbero potuto comunque
impiegare per incrementare il livello della spesa. Va inoltre
ribadito che, per effetto dell'art. 1, comma 454, della legge n. 228
del 2012, il contributo prescritto dall'art. 16, comma 3, impugnato,
e con esso l'accantonamento, cessera' di essere dovuto, in ogni caso,
nel 2017».
4. Successivamente, anche in attuazione di quanto disposto dal
giudice costituzionale, l'art. 1, comma 484 della legge n. 232 del
2016 ha stabilito che alla Regione autonoma Valle d'Aosta «non si
applicano le disposizioni in materia di patto di stabilita' interno
di cui all'articolo 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre
2012, n. 228», al quale viene sostituito, a decorrere dal 1° gennaio
2017, il regime del pareggio di bilancio, fondato sull'equilibrio
complessivo tra entrate e spese.
Dal canto suo, la legge regionale valdostana n. 24 del 2016 ha
disposto che «in attuazione della sentenza della Corte costituzionale
n. 77 del 13 maggio 2015, l'importo dell'accantonamento per il
concorso della Regione agli obiettivi complessivi di finanza pubblica
e' determinato in euro 72.974.369 per l'anno 2017 e euro 94.200.130 a
decorrere dall'anno 2018». L'entita' dell'accantonamento, in buona
sostanza, viene ora determinata detraendo dall'importo complessivo
del contributo per il concorso agli obiettivi complessivi di finanza
pubblica le somme di cui al citato articolo 16, comma 3, del d.l. n.
95 del 2012, non piu' applicabile all'odierna ricorrente.
5. In totale spregio di tale contesto - nonostante la non
applicabilita', a decorrere dal 1° gennaio 2017, dell'articolo 1,
comma 454, della l. 228/2012 e nonostante la riduzione del contributo
per il concorso regionale agli obiettivi complessivi di finanza
pubblica di cui al citato articolo 1 della 1.r. 24/2016 - il
Ministero dell'economia e delle finanze, ha comunque adottato il
decreto 9 maggio 2017, ponendo a carico della Regione autonoma Valle
d'Aosta. un contributo in termini di saldo netto da finanziario pari
a euro 144.326.970,22, in pretesa applicazione del citato articolo
16, comma 3, del decreto-legge 95/2012;
Avverso il predetto decreto ministeriale e gli atti
consequenziali (da ultimo la nota prot. 1902478 del 20 ottobre 2017
del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato) la Regione ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale, giusta
deliberazione della Giunta regionale n. 914 del 3 luglio 2017, e per
l'annullamento al TAR del Lazio-Roma, giuste deliberazioni della
Giunta regionale n. 913 del 3 luglio 2017 e n. 1556 del 13 novembre
2017. I giudizi cosi' incardinati sono tuttora pendenti.
7. Le argomentazioni poste alla base dei predetti ricorsi si
sostanziano nella circostanza che il decreto ministeriale e gli atti
consequenziali, nel porre a carico della Regione un contributo
aggiuntivo in termini di saldo netto da finanziario pari a euro
144.326.970,22, risultano illegittimi e lesivi delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla Regione atteso che, sulla scorta di
quanto espressamente affermato dalla Corte costituzionale nella
citata sentenza interpretativa di rigetto, n. 77/2015, la sola
ragione a fondamento della legittimita' del predetto contributo in
termini di saldo netto da finanziare, mediante trattenuta unilaterale
a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali,
risiede nella necessaria correlazione tra la trattenuta, quale e',
per l'appunto, quella imposta alla Valle d'Aosta dal contestato
decreto del MEF in applicazione del richiamato articolo 16, comma 3,
del decreto-legge 95/2012, e il regime del patto di stabilita'
interno in termini di obiettivo eurocompatibile, determinato secondo
le modalita' indicate dall'articolo 1, comma 454, della l. 228/2012 e
che, essendo per la Regione autonoma Valle d'Aosta venuto meno il
regime del patto di stabilita', con la non applicazione, a decorrere
dal 1° gennaio 2017, ai sensi dell'articolo 1, comma 484, della l.
232/2016, dell'articolo 1, comma 454, della 1. 228/2012, nel cui
ambito soltanto puo' essere legittimamente inquadrato il concorso al
risanamento della finanza pubblica mediante l'accantonamento di cui
trattasi, a decorrere dalla medesima annualita', 2017, il contributo
ai sensi dell'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 95/2012 deve
ritenersi non piu' dovuto. Per gli stessi motivi, il decreto in
questione si pone in contrasto con il giudicato costituzionale,
poiche' reitera i medesimi vizi gia' censurati dalla Corte.
8. Ebbene: la disposizione oggi gravata costituisce una
ulteriore, e a questo punto incredibile, applicazione di un congegno
ormai dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale, oltreche'
del tutto decontestualizzato rispetto al quadro normativo nel quale
era stato concepito, oggi completamente mutato e distonico.
L'art. 1, comma 841, della legge n. 205 del 2017 ripete quindi
tutti i vizi gia' censurati nelle altre occasioni dalla ricorrente, e
ravvisati da codesta Ecc.ma Corte, che qui di seguito si espongono in
dettaglio.
I. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2, COMMA PRIMO, LETTERA A), 3, COMMA PRIMO,
LETTERA F), 4, 12, 48Bis E 50 DELLA LEGGE COSTITUZIONALE 26 FEBBRAIO
1948, N. 4; DEGLI ARTT. 117, COMMA TERZO, 119 COST. E 10 DELLA LEGGE
COSTITUZIONALE 18 OTTOBRE 2001, N. 3; DEGLI ARTT. DA 2 A 7 DELLA
LEGGE 26 NOVEMBRE 1981, N. 690.
1. Innanzitutto, l'adozione dell'art. 1, comma 841, della legge
n. 205 del 2017 all'interno di un contesto normativo e
giurisprudenziale che non lo consente piu' lede l'autonomia speciale,
costituzionalmente garantita, di cui gode l'odierna ricorrente.
Esso, infatti, produce la patente violazione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione sancita dagli articoli 2,
comma primo, lettera a), 3, comma primo, lettera f), 4, 12, 48bis e
50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, oltre che dagli
articoli 117, comma terzo, 119 Cost. e 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, e dalla relativa normativa di attuazione
statutaria e, segnatamente, dagli articoli da 2 a 7 della legge 26
novembre 1981, n. 690.
2. Piu' in dettaglio, l'atto incide unilateralmente e jure
imperii sull'entita' delle compartecipazioni valdostane ai tributi
erariali, ossia su una materia riservata alla normativa di attuazione
contenuta nella l. n. 690 del 1981 e, segnatamente, negli articoli da
2 a 7 di tale atto normativo, i quali fissano le quote di tributi
erariali da attribuire alla Valle.
Cio' determina, anzitutto, la violazione dell'art. 48-bis, dello
Statuto speciale. Per effetto di tale previsione, infatti, eventuali
modifiche o deroghe alle norme di attuazione statutarie possono
avvenire solo a seguito dei lavori della commissione paritetica e
previo parere del Consiglio della Valle, proprio al fine di garantire
le «particolari condizioni di autonomia attribuite alla Regione».
Nel caso di specie, tuttavia, il legislatore statale ha stabilito
in via unilaterale gli importi del concorso valdostano alla manovra,
vanificando completamente le speciali garanzie procedimentali
previste a tutela dell'autonomia regionale dal citato art. 48-bis.
La fondatezza di siffatta censura trova evidente conferma,
peraltro, nell'art. 1 del d. lgs. n. 320 del 1994, di attuazione
dello Statuto, il quale dispone che: «l'ordinamento finanziario della
Regione, stabilito a norma dell'art. 50, comma 3, dello statuto
speciale, con la legge 26 novembre del 1981, n. 690» puo' essere
«modificato solo con il procedimento di cui all'art. 48- bis del
medesimo statuto speciale».
Da cio' consegue, pertanto, che la materia relativa alla
compartecipazione regionale ai tributi erariali - riservata, come
detto, alla normativa di attuazione statutaria - non avrebbe potuto,
diversamente da quanto accaduto nel caso di specie, formare oggetto
di modifica unilaterale da parte dello Stato.
In tali esatti termini si e' espressa, del resto, la
giurisprudenza costituzionale, che non ha mancato di evidenziare che
le norme di attuazione, per la loro «particolare competenza separata
e riservata, risultano caratterizzate da particolare forza e valore
e, di conseguenza, sottratte, anche in assenza di un espressa
clausola di salvaguardia, alla possibilita' di abrogazione o di
deroga da parte di norme di legge ordinaria» (Corte cost., sent. n.
191 del 1991; cosi' anche Corte cost., sent. n. 206 del 1975).
3. Ora, le menzionate violazioni si riflettono in maniera diretta
e immediata sulla particolare autonomia organizzativa e finanziaria
valdostana, tutelata da una pluralita' di previsioni costituzionali e
statutarie.
Il riferimento e', nello specifico:
i) all'art. 2, comma 1, lettera a) dello Statuto speciale,
che attribuisce alla Regione ricorrente, tra l'altro, «il potere di
regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in
esso stanziate» (cfr. Corte cost., sent. n. 107 del 1970);
ii) all'art. 3, comma 1, lett. f), del medesimo Statuto, che
riconosce alla Valle la potesta' di introdurre norrne legislative di
integrazione ed attuazione, nell'ambito dei principi individuati con
legge dello Stato, in materia di «finanze regionali e comunali», e
che qualifica la competenza normativa valdostana nelle suddette
materie, alla luce dei novellati articoli 117, comma 3 e 119, Cost.
(i quali risultano parimenti lesi dalla disposizione censurata), non
piu' come meramente suppletiva rispetto a quella statale;
iii) all'art. 4, dello Statuto speciale, che attribuisce alla
Valle il potere di esercitare nei predetti ambiti materiali le
corrispondenti funzioni amministrative;
iv) all'art. 12, dello stesso Statuto, che riconosce alla
Regione ricorrente quote tributarie erariali.
Complessivamente, dunque, la disposizione oggi impugnata, nel
determinare unilateralmente l'entita' delle compartecipazioni
valdostane ai tributi erariali, incide in maniera indebita.
sull'ordinamento finanziario regionale, vanificando le speciali
garanzie procedurali previste dal citato art. 48-bis dello Statuto e
violando le richiamate norme statutarie e costituzionali a tutela
della speciale autonomia organizzativa e finanziaria della Regione
ricorrente.
4. E' appena il caso di precisare che a salvare in extremis la
disposizione oggi gravata non varrebbe far leva su asseriti contesti
emergenziali o su una presunta temporaneita' della misura. Si tratta
di giustificazioni che, su questo specifico argomento, lo Stato - si
consenta l'espressione - ha ormai da tempo esaurito: ben lo si
illustra nella citata sentenza n. 77 del 2015, che, nello stesso
momento in cui ha ritenuto legittimo il meccanismo
dell'accantonamento proprio in ragione della situazione di crisi
economica, ne ha posto come necessaria condizione di validita' il
carattere temporaneo e la sua cessazione a decorrere dal 2017.
Dunque, in questa prospettiva manifestamente illegittimo il
tentativo, realizzato con la norma qui gravata, di reiterare ancora
una volta il meccanismo. Aspetto che risulta poi tanto piu' evidente,
e quasi sfacciato, se si considera che questa ulteriore
reiterazione e' sine die, cioe' sprovvista di ogni delimitazione
temporale, come si evince dalla locuzione «a decorrere dal 2020».
Profilo che gia' da solo vale a determinare l'incostituzionalita'
della norma per contrasto con la giurisprudenza costituzionale (cfr.
sentenze nn. 77/2015, 141/2016 e 154/2017), a mente della quale: «il
costante ricorso alla tecnica normativa dell'estensione dell'ambito
temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un'ultetiore
annualita' a quelle originariamente previste per porsi in contrasto
con il canone della transitorieta', se indefinitamente ripetuto»,
incidendo, di tal guisa, il legislatore statale «a ripetizione» «con
una forma di transitorieta' permanente» sulla capacita' di spesa
della Regione, oltre che unilateralmente, in violazione con il
principio dell'accordo che dovrebbe sempre presiedere alla
definizione dei rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni ad
autonomia speciale (cfr. sentenze nn. 88/2014, 193 e 118/2012).
II. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE (ARTT. 5 E 120
Cost.)
1. L'art. 1, comma 841, della legge n. 205 del 201 si mostra
incostituzionale anche per violazione del principio di leale
collaborazione.
La disposizione - considerando anche la sua adozione a monte di
una vicenda normativa e contenziosa cosi' articolata - e' il frutto
di un patente dispregio dello Stato per qualunque forma di
coinvolgimento diretto della Regione. Cio' viola il metodo pattizio,
che rappresenta, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, il cardine della regolamentazione, mediante procedure
rinforzate, dei rapporti finanziaria tra Io Stato e le Autonomie
speciali (cfr., tra le molte, Corte cost., sent. n. 193 del 2012).
Codesta Ecc.ma Corte, infatti, ha piu' volte ribadito che: «il
principio di leale collaborazione in 'materia di rapporti finanziari
tra lo Stato e le Regioni speciali impone la tecnica dell'accordo»
(cfr., Corte cost., sent. n. 74 del 2009). Quest'ultima e'
«espressione» della particolare autonomia in materia finanziaria di
cui godono le Regioni a Statuto speciale (cfr., Corte cost., sent.
nn. 193 del 2012; 82 del 2007; 353 del 2004), specificando, con
riferimento alla Valle, che: «le modifiche dell'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta devono avvenire con il
procedimento previsto dall'art. 48-bis dello Statuto», idoneo ad
assicurare un coinvolgimento diretto ed effettivo dell'Ente (Corte
cost., sent. n. 133 del 2010).
Anche nella recente sentenza n. 154 del 2017 - resa con
riferimento all'art. 1, comma 680 della legge 208 del 2015 - si
leggono passaggi fondamentali in argomento, che vale la pena
richiamare: «per costante giurisprudenza costituzionale - i rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono regolati dal
principio dell'accordo, inteso, tuttavia, come vincolo di metodo (e
non gia' di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012).
Tale meccanismo puo' essere derogato dal legislatore ordinario, fino
a che gli statuti o le norme di attuazione lo consentono (sentenza n.
23 del 2014; seguita dalle sentenze n. 19, n. 46, n. 77, n. 82, n.
238, n. 239 e n. 263 del 2015, n. 40 e n. 155 del 2016). Lo Stato,
dunque, puo' imporre contributi al risanamento della finanza pubblica
a carico delle Regioni a statuto speciale, quantificando, come nella
specie, l'importo complessivo del concorso, e rimettendo alla stipula
di accordi bilaterali con ciascuna autonomia, non solo la definizione
dell'importo gravante su ciascuna di esse, ma, eventualmente, la
stessa riallocazione delle risorse disponibili, anche a esercizio
inoltrato (sentenza n. 1.9 del 2015). Ne deriva che la determinazione
unilaterale del concorso finanziario contenuta nella prima parte del
primo periodo del comma 680 deve essere letta in connessione alla
disposizione prevista nel terzo periodo, secondo cui «[f]ermo
restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il
contributo di ciascuna autonomia speciale e' determinato previa
intesa con ciascuna delle stesse». In tal modo, la disposizione
risulta conforme ai principi appena illustrati».
Ebbene: nel caso oggi in esame lo Stato, in diametrale contrasto
con la giurisprudenza costituzionale, ha determinato in modo diretto
e unilaterale il contributo asseritamente dovuto dalla Regione, con
una previsione non suscettibile di alcuna interpretazione
costituzionalmente orientata.
2. La violazione del principio consensualistico - il cui
rispetto, come visto, si rende tanto piu' necessario nell'ambito del
coordinamento della finanza pubblica - si riflette, conseguentemente,
sulla lesione della particolare autonomia finanziaria e organizzativa
di cui la Valle d'Aosta gode, come gia' detto, alla luce degli
articoli 2, comma 1, lett. a), 3, comma 1, lett. f), 12, 48-bis e 50
dello Statuto speciale e della relativa normativa di attuazione in
materia di ordinamento finanziario (artt. da 2 a 7 della 1. n. 690
del 1981). In base a tali norme non puo' prescindersi, nei rapporti
finanziari tra lo Stato e la Regione medesima, dal rispetto del
metodo dell'accordo.
3. Non e' inutile ribadire anche in questa sede - sia pur a
margine - come la Regione Valle d'Aosta, nel corso degli anni, abbia
positivamente contribuito al risanamento delle finanze pubbliche,
assicurando in modo puntuale il proprio apporto. Cio' che qui si
richiede, dunque, non e' certo una patente per sottrarre la Regione
agli obblighi di concorso agli equilibri della finanza pubblica; ma
solo la riaffermazione del principio consensualistico ed
autonomistico nella determinazione di tali apporti, che oggi Io Stato
ha disatteso.
III. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA (ART. 3 COST.).
Ugualmente leso per effetto della disposizione oggi impugnata
risulta il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.;
lesione che ridonda in una menomazione della sfera di autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione ricorrente.
Il legislatore, infatti, nel far oggi «resuscitare» tale e quale
il meccanismo dell'accantonamento previsto dall'art. 16, comma 3, del
d.l. n. 95 del 2012, ha trasposto nella nuove trattenute, peraltro
imposte sine die per il 2018, il 2019 e dal 2020 in poi, il vizio che
gia' affliggeva la previsione originaria. Ci si riferisce alla
circostanza. che, a tenore di essa, l'accantonamento a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali opera «fino
all'emanazione delle norme di attuazione di cui allo stesso articolo
27» della legge delega. Tuttavia, non essendo previsto a livello
statale alcun termine di legge per l'adozione della normativa di
attuazione, il predetto accantonamento, anziche' essere circoscritto
nel tempo, finisce per operare, in maniera del tutto irragionevole,
immediatamente e illimitatamente nel tempo.
IV. VIOLAZIONE/ELUSIONE DEL GIUDICATO COSTITUZIONALE (ARTT. 136 E 137
COST.).
1. Infine, ma certo non meno importante, la disposizione oggi
gravata si pone in contrasto con il giudicato costituzionale ormai
formatosi sul congegno dell'accantonamento, in occasione dei
precedenti giudizi instaurati in argomento in questi anni dalla
ricorrente.
2. Come si e' precisato sopra, il meccanismo delineato dall'art.
16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012 e' stato ritenuto legittimo
dalla Corte costituzionale nella sentenza interpretativa di rigetto
n. 77 del 2015 solo a condizione di considerare il contributo della
Regione Valle d'Aosta alla finanza pubblica un accantonamento
temporaneo (che non mette in questione la titolarita' delle relative
somme in capo alla stessa), in adempimento di un obbligo comunque non
esigibile sine die e destinato a cessare far data dal 2017, in forza
di quanto stabilito dall'art. 1, comma 454 della legge n. 228 del
2012.
Inoltre, giusto quanto stabilito di recente dall'art. 1, comma
484, della legge n. 232 del 2016, alla Regione Valle d'Aosta non si
applicano piu' le disposizioni in materia di patto di stabilita'
interno di cui all'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24
dicembre 2012, n. 228, al quale viene sostituito, a decorrere dal 1°
gennaio 2017, il regime del pareggio di bilancio, fondato
sull'equilibrio complessivo tra entrate e spese.
In ragione dei mutamenti intervenuti, le leggi regionali nn. 24 e
25 del 2016 hanno rimodulato il contributo alla finanza pubblica alla
luce del nuovo quadro normativo, decurtandolo degli importi di cui
all'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, non piu' dovuti.
3. Ebbene: una volta spirato il termine ultimo individuato dalla
Corte costituzionale (come condizione essenziale perche'
l'accantonamento potesse davvero considerarsi temporaneo), venuto
meno il vincolo di spesa derivante dal patto di stabilita' di cui al
citato art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012, ed essendo
«scaduto» (dall'annualita' 2017) l'obbligo di contribuire nelle forme
di cui all'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, risulta
evidente che entrambi gli articoli non possono piu' trovare
applicazione alla Regione Valle d'Aosta, ora transitata all'obbligo
dei pareggio di bilancio, e dunque non piu' soggetta ne' al rispetto
dell'obiettivo eurocompatibile, ne' al contributo costituito dalla
trattenuta unilaterale sulle quote di compartecipazione dei tributi
erariali.
In altri termini, poiche' il contributo di cui all'art. 16, comma
3, non e' piu' dovuto a far data dal 2017, e poiche' questo, in ogni
caso, puo' operare solo all'interno del regime del patto di
stabilita', cui tuttavia la Regione non e' piu' soggetta, la sua
(neppure troppo) surrettizia riproposizione da parte della norma
gravata risulta manifestamente illegittima, configurando «una
illegittima appropriazione, da parte dello Stato, di quote di entrate
spettanti alla Regione» (sentenze Corte costituzionale n. 239 e n. 77
del 2015).
4. Peraltro, la circostanza che il concorso al risanamento della
finanza pubblica sia valido solo a condizione di avvenire nelle forme
dell'accantonamento temporaneo, e di operare all'interno del patto di
stabilita interno, e' stata espressamente confermata dal giudice
costituzionale nella sentenza n. 127 del 2016, resa con riguardo ad
un'analoga questione sollevata dalla Regione Sicilia. Nel ritenere
legittimo il concorso stabilito dal legislatore statale, la Corte ha
evidenziato come «per mezzo dell'accantonamento [previsto dalla norma
impugnata] le poste attive che spettano alla Regione in forza degli
statuti e della normativa di attuazione permangono nella titolarita'
della Regione (sentenze n. 239 del 2015 e n. 23 del 2014), ma sono
temporaneamente sottratte alla sua disponibilita', per indurre
l'autonomia speciale a contenere di un importo corrispondente il
livello delle spese. Una volta verificato che il concorso della
Regione al risanamento della finanza pubblica e' legittimamente
imposto, l'accantonamento transitorio delle quote di
compartecipazione, in attesa che sopraggiungano le norme di
attuazione di cui all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, costituisce
il mezzo procedurale con il quale l'autonomia speciale, senza essere
privata definitivamente di quanta le compete, partecipa a quel
risanamento, restando congelate a tal fine le risorse che lo Stato
trattiene. Le quote accantonate rimangono, in tal modo, nella
titolarita' della Regione e sono strumentali al tempestivo ed
effettivo assolvimento di un obbligo legittimamente imposto dallo
Stato alla Regione. [...] Tuttavia, affinche' l'accantonamento non si
tramuti in una definitiva sottrazione e appropriazione risorse
regionali da parte dello Stato, occorre che esso non si protragga
senza limite; diversamente, al di la' della qualificazione formale,
l'accantonamento si tramuterebbe di fatto in riserva, e percio' in
illegittima appropriazione, da parte dello Stato, di quote di entrate
spettanti Regione (sentenze n. 239 e n. 77 del 2015). Nella specie
sono rispettati i principi di cui alla giurisprudenza ora ricordata.
Il concorso al risanamento della finanza pubblica, infatti, e'
legittimamente imposto, in quanto inquadrato nel patto di stabilita'
interno per il rispetto degli obblighi in termini di competenze
eurocompatibili, come risulta dall'impugnato art. 1, compia 401, che
richiama l'art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012. Inoltre,
l'accantonamento rispetta anche il requisito della transitorieta', in
quanto temporalmente limitato al 2018. Tale termine riflette
l'orizzonte temporale gia' previsto dal legislatore (art. 1, comma
454, della legge n. 228 del 2012) per il raggiungimento di obiettivi
in termini di competenza eurocompatibile, ai quali le disposizioni
impugnate si ricollegano (art. 1, comma 401, della legge n. 190 del
2014)».
5. Riassuntivamente, reiterare l'imposizione del contributo
(peraltro, in un quadro normativo che non lo consente piu'), lo Stato
ha dato corpo proprio a quelle illegittime lesioni dell'autonomia
regionale, che il giudice costituzionale aveva inteso scongiurare in
via ermeneutica.
Piu' in dettaglio, continuando ad applicare surrettiziamente la
previsione dell'art. 16, comma 3, l'art. 1, comma 841, della legge n.
205 del 2017 trasforma il congegno in questione in uno strumento non
piu' emergenziale, ma a regime, e dilata sine die il vincolo
d'indisponibilita' gravante sulle somme di titolarita' regionale, con
la conseguenza che lo Stato viene di fatto ad appropriarsene.
Si tratta di una chiara ipotesi di violazione del giudicato
costituzionale, dal momento che vengono apertamente ignorate e
contraddette le precise indicazioni, cui la Corte costituzionale
aveva subordinato pro tempore la validita' dell'art. 16, comma 3.
P.Q.M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 841, della legge n. 205 del 2017, per violazione
degli artt. 2, comma primo, lettera a), 3, comma primo, lettera f),
4, 12, 48bis e 50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4;
degli artt. 3, 5, 117, comma terzo, 119 Cost., 120, 136, 137 Cost; 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; degli artt. da 2 a
7 della legge 26 novembre 1981, n. 690.
Si deposita, unitamente al presente ricorso notificato:
copia conforme della Delibera di Giunta Regionale n. 223 del
26.2.2018
Roma, 26 febbraio 2018
Prof. Avv. Marini