N. 121 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 maggio 2018
Ordinanza del 2 maggio 2018 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Presidenza del Consiglio dei ministri, Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e Scuola nazionale dell'amministrazione contro Stajano Ernesto.. Amministrazione pubblica - Unificazione delle scuole di formazione - Stato giuridico e trattamento economico dei docenti ordinari e dei ricercatori dei ruoli a esaurimento della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 21, comma 4.(GU n.38 del 26-9-2018 )
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta),
ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di registro
generale 1271 del 2017, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei ministri, Scuola nazionale
dell'amministrazione,
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della Funzione
pubblica, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Ernesto Stajano, rappresentato e difeso dall'avvocato
Luisa Torchia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
viale Bruno Buozzi n. 47;
Per la riforma della sentenza del TAR Lazio - Roma: sezione I n.
09758/2016, resa tra le parti, concernente determinazione trattamento
economico docenti della SNA;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ernesto Stajano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017 il
cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Ventrella
(avv. Stato) e L. Torchia;
1.1. Con l'appello in esame, la Presidenza del Consiglio dei
ministri impugna la sentenza 15 settembre 2016, n. 9758, con la quale
il TAR per il Lazio, sez. I, in accoglimento del ricorso e dei motivi
aggiunti proposti dal prof. Ernesto Stajano, ha annullato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202
«nella parte impugnata di cui all'art. 2, comma 1 e 4, e all'art. 5,
comma 2 e 4», nonche' i provvedimenti consequenziali adottati.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri citato -
adottato in attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n.
90/2014, conv. in legge n. 114/2014 - era oggetto di impugnazione
nella parte in cui interveniva sulla rideterminazione del trattamento
economico e dello stato giuridico dei docenti della Scuola superiore
dell'economia e delle finanze (SSEF) - poi confluita, insieme ad
altre Scuole di formazione, nella Scuola nazionale di amministrazione
(SNA) - stabilendo l'incompatibilita' per i professori di tale Scuola
allo svolgimento della libera professione, analogamente a quanto
previsto per i docenti universitari a tempo pieno.
Con ulteriori due ricorsi per motivi aggiunti sono stati
impugnati gli atti consequenziali, recanti diffide a cessare la
situazione di incompatibilita' e rideterminazione del trattamento
economico, con recupero delle differenze indebitamente corrisposte.
1.2. La sentenza impugnata afferma, in particolare:
l'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014 non fa «alcun
riferimento alla modifica dello stato giuridico e in particolare
all'introduzione ... di un regime di incompatibilita', compreso
quello di cui all'art. 61. n. 240/2010» ma tale articolo «si e'
limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi
quello dei professori universitari a da cio' non puo' dedursi che era
stato implicitamente introdotto ex lege il regime di incompatibilita'
proprio dei professori ordinari a tempo pieno»;
il riferimento effettuato in norma al regime del tempo pieno,
era da intendersi considerato «come parametro di riferimento a fini
economici, cui era delegato l'esecutivo, ma non al fine di modificare
lo status giuridico del ruolo dei professori ad esaurimento della ex
SSEF»;
«l'introduzione della modifica sostanziale comportante il
regime di incompatibilita' ... ha dato quindi luogo ... anche alla
violazione dei principi generali di legalita', legittimo affidamento
e proporzionalita'»;
quanto al trattamento economico, il decreto «ha dato luogo ad
una sostanziale omologazione del trattamento in questione, nel senso
di renderlo del tutto coincidente a quello dei professori a tempo
pieno, senza considerare la peculiarita' della posizione dei
professori ex SSEF, inseriti a suo tempo in un ruolo ad esaurimento
in virtu' del processo di riorganizzazione delle scuole di formazione
della P.A. ... con procedimento sostanzialmente coincidente a quello
di mobilita' obbligatoria ex lege dei pubblici dipendenti, che
prevede pero' il godimento del medesimo trattamento economico
garantito al dipendente e su cui non opera(va) l'abrogato art. 202
T.U. n. 3/1957»;
ne' il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ha
consentito agli interessati un tempo di valutazione, poiche' questi,
in meno di quindici giorni, «si sono visti obbligati a prendere
decisioni vitali e irreversibili legate ad un'unica alternativa
prospettata, quale la permanenza nella SNA o la continuazione della
(sola) attivita' libero - professionale, laddove la stessa non era
rinvenibile in capo agli altri docenti della Scuola e quindi senza
che potesse configurarsi quella omogeneizzazione del trattamento
economico richiesta dalla norma primaria - intesa come tendenziale
conformazione di assimilabilita' ma non di perfetta equiparazione e
sovrapponibilita' indipendentemente dallo status di provenienza - e
senza neanche una approfondita valutazione di tale trattamento idonea
a sostenere che lo stesso potesse considerarsi assunto sulla mera
base di quello dei professori universitari a tempo pieno»;
il trattamento economico come rideterminato, che corrisponde
al 55% del precedente netto stipendiale, non opera soltanto per
l'avvenire, ma «influisce anche su interessi consolidati e sulla
posizione economica relativa al trattamento pensionistico, dato
l'utilizzo in materia del metodo «misto contributivo-retributivo», ai
sensi dell'art. 13, lett. a) decreto legislativo n. 503/1992», di
modo che «si palesano dunque effetti retroattivi»;
in tale contesto, «appare ben saggia la revisione successiva
del legislatore che ha ritenuto di rideterminare l'intera
riorganizzazione della SNA e il trattamento economico dei docenti con
fonte primaria», ai sensi degli articoli 1, comma 657, legge n.
216/2015 e 11, comma 1, lett. d) legge n. 124/2015».
1.3. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di
appello:
a) violazione artt. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014 e 6
legge n. 240/2010; erroneita' quanto all'asserita illegittimita'
dell'art. 2, comma 4 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 202/2015 per eccesso di delega; cio' in quanto l'art. 21
cit. «espressamente dispone l'applicazione dello stato giuridico di
professori e ricercatori universitari ai docenti e ricercatori del
ruolo ad esaurimento della ex SSEF» ed esso «non fa che confermare
quanto gia' previsto per i professori inquadrati della ex SSEF
dall'art. 5, comma 4, decreto ministeriale 28 settembre 2000, n.
301». Inoltre, «il collegamento tra stato giuridico e trattamento
economico dei professori universitari e' confermato anche dal
combinato disposto di cui all'art. 3 del decreto legislativo n.
165/2001 e all'art. 6, legge 30 marzo 2010, n. 240, che riaffermano
la stretta correlazione tra status giuridico e trattamento economico
dei professori e ricercatori universitari». Infine, «l'estensione del
regime di incompatibilita' allo svolgimento dell'attivita'
libero-professionale, previsto dalla norma regolamentare, (e') una
conseguenza ragionevole e coerente della rideterminazione del
trattamento economico dei docenti dei ruoli ad esaurimento della ex
SSEF»;
b) erroneita' della sentenza nella parte in cui ha rilevato
una lesione dei principi di legalita', legittimo affidamento e
proporzionalita'; cio' in quanto «appare difficile sostenere che vi
sarebbe un affidamento tutelabile del ricorrente rispetto al
mantenimento di un trattamento giuridico ed economico disancorato
rispetto a quello dei docenti che svolgono analoghe funzioni»;
c) erroneita' della sentenza appellata relativamente alle
modalita' di determinazione del trattamento economico dei docenti
trasferiti dal ruolo ad esaurimento della SSEF alla SNA; violazione
art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014; violazione e falsa
applicazione dei canoni di ragionevolezza e imparzialita' dell'azione
amministrativa, tutela dell'affidamento; cio' in quanto «il
legislatore ha individuato l'obiettivo della rideterminazione del
trattamento economico con il preciso intento di creare omogeneita'
tra i docenti della ex SSEF e gli altri docenti della Scuola; a tal
fine, il legislatore ha indicato il parametro di riferimento da
seguire, vale a dire il trattamento economico spettante ai professori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'». Peraltro,
la sentenza non ha valutato la portata di innovazioni normative
anteriori all'entrata in vigore del decreto-legge n. 90/2014, quali
l'art. 1, comma 458, legge n. 147/2013, per effetto del quale «non
opera piu' in generale il diritto del dipendente a mantenere il
trattamento economico piu' favorevole goduto in precedenti posizioni
lavorative»; infine, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri non avrebbe potuto introdurre opzioni non previste da legge,
oltre l'unico diritto di opzione previsto (cioe' per il rientro
nell'amministrazione di provenienza), peraltro non esercitato;
d) erroneita' della sentenza relativamente all'annullamento
dell'art. 5, comma 2 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 202/2015, in violazione e falsa applicazione del
principio di irretroattivita' delle norme e tutela dell'affidamento;
poiche' la citata disposizione «non incide sul passato, ma dispone ex
nunc il computo dell'attivita' svolta prima dell'assunzione
dell'incarico presso la SNA come anzianita' di servizio, lasciando
impregiudicato quanto maturato fino alla data di entrata in vigore
della nuova normativa».
1.4. Si e' costituito in giudizio il prof. Stajano, che ha
concluso per il rigetto dell'appello, stante la sua infondatezza.
1.5. All'udienza pubblica di trattazione, la causa e' stata
riservata in decisione.
2. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4,
del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014
n. 114, per le ragioni di seguito esposte.
3.1. Il citato art. 21 del decreto-legge n. 90/2014, recante
«Unificazione delle Scuole di formazione») prevede, per quel che
interessa nella presente sede:
«1. Al fine di razionalizzare il sistema delle scuole di
formazione delle amministrazioni centrali, eliminando la duplicazione
degli organismi esistenti, la Scuola superiore dell'economia e delle
finanze, l'Istituto diplomatico «Mario Toscano», la Scuola superiore
dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il Centro di formazione
della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali
ed economiche, nonche' le sedi distaccate della Scuola nazionale
dell'amministrazione prive di centro residenziale sono soppresse. Le
funzioni di reclutamento e di' formazione degli organismi soppressi
sono attribuite alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
assegnate ai corrispondenti dipartimenti, individuati ai sensi del
comma 3. Le risorse finanziarie gia' stanziate e destinate
all'attivita' di formazione sono attribuite, nella misura
dell'ottanta per cento, alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
versate, nella misura del venti per cento, all'entrata del bilancio
dello Stato. La stessa Scuola subentra nei rapporti di lavoro a tempo
determinato e di collaborazione coordinata e continuativa o di
progetto in essere presso gli organismi soppressi, che cessano alla
loro naturale scadenza;
2. (Omissis);
3. (Omissis);
4. I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento
della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'art.
4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129,
sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli
stessi e' applicato lo stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari. Il trattamento economico e' rideterminato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di
renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'.
Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica...»
3.2. A seguito di tale disposizione, e' stato emanato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015 n. 202,
(Regolamento recante determinazione del trattamento economico dei
docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA), il cui
art. 2 («Trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo
determinato»), prevede:
«1. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, nonche'
ai docenti a tempo indeterminato si applica il trattamento economico
annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno, come fissato dall'art. 3, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e successive
modificazioni.
2. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra professori
universitari di prima o seconda fascia si applica, rispettivamente,
il trattamento economico annuo lordo dei professori universitari di
prima fascia a tempo pieno o quello dei professori universitari di
seconda fascia a tempo pieno come fissati dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 232 del 2011 e successive modificazioni.
3. Per i docenti a tempo pieno scelti tra dirigenti di
amministrazioni private o tra soggetti, anche stranieri, in possesso
di elevata e comprovata qualificazione professionale, il trattamento
economico annuo lordo e' stabilito, tra quelli di professore
universitario di prima fascia a tempo pieno o di professore
universitario di seconda fascia a tempo pieno, dal Presidente della
Scuola, sentito il Comitato di gestione, sulla base della valutazione
del curriculum accademico e professionale, in applicazione dei
criteri di valutazione fissati dallo stesso Comitato, comunque nel
rispetto del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre
2011, n. 232, e successive modificazioni.
4. Il trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a
tempo indeterminato, come definito dal presente articolo, e'
correlato all'espletamento degli obblighi istituzionali e delle
attivita' didattiche e scientifiche, previsti per i professori
universitari a tempo pieno e all'impegno didattico fissato dall'art.
1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e dall'art. 6 della
legge 30 dicembre 2010, n. 240. Ai suddetti docenti si applica la
disciplina delle incompatibilita' e delle autorizzazioni prevista per
i' professori e ricercatori universitari a tempo pieno dallo stesso
art. 6. Il Presidente, sentito il Comitato di gestione, determina le
modalita' per la verifica dell'effettivo svolgimento delle attivita'
didattiche e scientifiche da parte dei predetti docenti. Il compenso
per le ulteriori attivita' e' determinato, nei limiti delle
disponibilita' di bilancio, in applicazione dei criteri di cui al
decreto previsto dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005,
n. 230 e, fino all'adozione del suddetto decreto, in misura pari al
settantacinque per cento dell'importo individuato ai sensi dell'art.
4.».
Il successivo art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri («Anzianita', classi e scatti di stipendio») prevede:
«1. Ai fini della determinazione del relativo trattamento
economico, i docenti a tempo pieno, scelti tra professori
universitari di prima o seconda fascia o tra ricercatori
universitari, mantengono l'anzianita' di servizio gia' maturata;
2. Ai fini della determinazione del trattamento economico dei
docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di amministrazioni
pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati
dello Stato e consiglieri parlamentari, e dei docenti a tempo
indeterminato, i periodi di servizio prestato nelle suddette
qualifiche vengono computati come anzianita' di servizio nel ruolo
dei professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo
pieno, in coerenza con i criteri di determinazione del trattamento
economico previsti dall'art. 2, applicando le disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive
modificazioni;
3. Ai fini del comma 2, in applicazione delle disposizioni
del decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e
successive modificazioni, la progressione per classi e scatti e'
biennale fino alla data di entrata in vigore della legge n. 240 del
2010, e triennale a decorrere dall'entrata in vigore della predetta
legge;
4. Ai fini del computo dell'anzianita', i periodi di servizio
presso la Scuola dei docenti a tempo pieno, dei docenti a tempo
indeterminato e dei ricercatori a tempo indeterminato vengono
valutati in applicazione della disciplina generale relativa ai
professori e ai ricercatori universitari».
Come e' dato osservare, il decreto n. 202/2015:
per un verso (art. 2, comma 1), individua il trattamento
economico dei «docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari», nonche'
dei «docenti a tempo indeterminato», applicando il trattamento
economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a
tempo pieno;
per altro verso (art. 2, comma 4) , concia l'attribuzione di
tale trattamento economico all'espletamento degli obblighi
istituzionali e delle attivita' didattiche e scientifiche, previsti
per i professori universitari a tempo pieno e all'impegno didattico
fissato dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230,
(cioe', in particolare, l'espletamento delle attivita' scientifiche e
l'impegno per le altre attivita', fissato in non meno di 350 ore
annue di didattica, di cui 120 di didattica frontale), nonche'
dall'art. 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, precisando altresi'
che trova applicazione «la disciplina delle incompatibilita' e delle
autorizzazioni prevista per i professori e ricercatori universitari a
tempo pieno dallo stesso art. 6» (tra le quali, l'incompatibilita'
con l'attivita' libero professionale);
per altro verso ancora (art. 5, comma 2), ai fini della
determinazione «in concreto» del trattamento economico per quei
docenti provenienti dalle qualifiche di cui all'art. 2, comma 2, si
prevede che «i periodi di servizio prestato nelle suddette qualifiche
vengono computati come anzianita' di servizio nel ruolo dei
professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo pieno».
4. Orbene, il Collegio ritiene che le disposizioni del
Regolamento in esame costituiscano coerente applicazione dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014. Ed infatti quest'ultimo, prevede:
sia che ai docenti ordinari ed ai ricercatori dei ruoli ad
esaurimento della SSPA si applichi «lo stato giuridico dei professori
o dei ricercatori universitari» (comma 4, primo periodo);
sia che il trattamento economico, rideterminato con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, venga determinato «al fine
di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola
nazionale dell'amministrazione ... sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'» (comma 4,
secondo periodo).
4.1. Appare evidente, dunque, che l'applicazione dello stato
giuridico dei professori universitari, lungi dal costituire una
introduzione non consentita al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, trova il suo fondamento proprio nella norma primaria.
A fronte di quest'ultima, il regolamento - una volta equiparata
la categoria dei docenti di cui al proprio art. 2, comma 2, al
professore di prima fascia a tempo pieno - non poteva che applicare
agli appartenenti a detta categoria, conseguentemente, lo stato
giuridico previsto per quest'ultima, ivi compreso il regime delle
incompatibilita' e delle autorizzazioni allo svolgimento di'
eventuali incarichi.
In sostanza, la norma regolamentare (come e' tipico delle norme
di attuazione) precisa l'applicazione di un regime giuridico che,
laddove non fosse stato normativamente specificato dalla fonte
secondaria, avrebbe dovuto comunque trovare applicazione in via
interpretativa.
In questo senso, non puo' essere condiviso quanto affermato dalla
sentenza impugnata, secondo la quale «l'art. 21, comma 4, cit. si e'
limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi
quello dei professori universitari ma da cio' non puo' dedursi che
era stato implicitamente introdotto ex lege il regime di
incompatibilita' proprio dei professori ordinari a tempo pieno».
Ed infatti - pur nella consapevolezza che tale argomento ha
trovato una adesione nell'ordinanza cautelare di questa stessa
sezione 11 marzo 2016 n. 892 - non appare plausibile «sganciare» (nel
silenzio della legge) dallo status giuridico di una determinata
categoria di pubblici dipendenti quelli che sono i plurimi aspetti
che propriamente lo definiscono.
Diversamente opinando, occorrerebbe affermare, in senso
riduttivo, che applicare lo «stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari», altro non significherebbe che attribuire
ai destinatari solo una delle «qualifiche» previste da
quell'ordinamento, rendendo quest'ultima, al contempo, completamente
avulsa dal complesso dei diritti, dei doveri, degli obblighi, oneri e
limitazioni che ogni attribuzione di status comporta.
Ma tale interpretazione, oltre a non trovare plausibile riscontro
nella norma primaria (e nella sua corretta applicazione),
comporterebbe che, mentre si attribuisce il trattamento economico
(status economico) del professore di prima fascia a tempo pieno, al
tempo stesso lo status giuridico - che pure e' dichiarato essere
quello di «professore universitario» - in realta' continuerebbe ad
essere, in assenza di disciplina transitoria, quello delineato dalla
previgente normativa, con cio' ponendosi in contrasto con la
finalita' di «omogeneizzazione» enunciata dal legislatore.
In definitiva, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri ha proceduto a rideterminare il trattamento economico,
attribuendo agli appartenenti alle categorie di cui all'art. 2, comma
2, il massimo trattamento tra quelli rinvenibili nella categoria dei
professori universitari e, una volta compiuta tale operazione, ha
chiarito come lo status giuridico di professore universitario (gia'
ex lege attribuito) veniva a specificarsi in relazione alla qualifica
concretamente attribuita ai fini dell'erogazione del trattamento
economico (professore universitario di prima fascia a tempo pieno),
realizzandosi una piana e coerente corrispondenza tra status
giuridico e status economico.
Cosi' ricostruito il percorso applicativo dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014, non assume alcuna rilevanza quanto
prospettato in sentenza in ordine alla differenza esistente tra le
qualifiche di docente stabile o a tempo pieno presso la SSPA che non
corrisponderebbero alla «terminologia classica universitaria».
Infatti, il legislatore ha inteso attribuire ai docenti della SSPA
«lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari»,
senza considerare ne' significato e contenuto delle qualifiche gia'
in possesso presso la SSPA ne' elaborare parametri di corrispondenza
tra qualifiche «vecchie e nuove».
4.2. Anche l'attribuzione del trattamento economico del
professore universitario di prima fascia a tempo pieno, effettuata
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 2, comma
1) costituisce coerente applicazione della norma primaria, Giova
ricordare che quest'ultima attribuisce ai docenti della SSPA un
trattamento economico «che viene determinato dallo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'». Tale
essendo l'indicazione legislativa, il regolamento ha individuato, per
i docenti provenienti dalle categorie di cui all'art. 2, comma 2, il
massimo trattamento possibile in base all'indicazione legislativa
(professore universitario di prima fascia a tempo pieno), procedendo
altresi' a conservare loro l'anzianita' maturata (art. 5, comma 2),
computata (in assenza di diversa indicazione legislativa) come
anzianita' di servizio nel ruolo dei professori universitari di prima
fascia.
A fronte di cio', l'eventuale sussistenza di disparita' di
trattamento tra docenti appartenenti alle varie Scuole e con
provenienza diversa, puo' rilevare (come si vedra') al fine di
dubitare della legittimita' costituzionale della norma primaria, ma
non costituisce - proprio per effetto di quanto disposto dall'art. 21
decreto-legge n. 90/2014 - vizio di legittimita' degli atti
amministrativi (in primis, del regolamento) per violazione di legge
ed eccesso di potere.
4.3. Le ragioni poste a fondamento della ritenuta coerenza degli
atti (regolamentari e provvedimentali) adottati con la norma
primaria, quanto all'attribuzione del trattamento economico, valgono
anche per ritenere che tali atti non influiscono ex se (con cio'
essendo conseguentemente illegittimi) sul futuro trattamento
pensionistico, che costituisce coerente e conseguente attuazione, da
parte del regolamento, di quanto disposto dal legislatore -in tema di
trattamento economico da corrispondere ai docenti della ex SSEF.
4.4. Infine, non puo' assumere rilevanza quanto previsto
(ancorche' prima dell'emanazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri) 11, comma 1, lett. d) della legge 7 agosto
2015, n. 124, in base al quale, per quel che interessa nella presente
sede, con decreto legislativo delegato si sarebbe dovuto procedere
alla «ridefinizione del trattamento economico dei docenti della
Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le previsioni
di cui all'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114,
ferma restando l'abrogazione dell'art. 10, comma 2, del decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 178, senza incremento dei
trattamenti economici in godimento e comunque senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica».
Ed infatti, il Governo non ha proceduto all'esercizio della
delega concessagli e quindi la previsione che affidava alla fonte
primaria delegata la ridefinizione del trattamento economico dei
docenti della SNA (non essendo stata attuata) non puo' essere
interpretata comunque come una abrogazione della vecchia norma che
attribuiva di tale disciplina alla fonte regolamentare.
5. Alla luce di quanto esposto, occorre escludere che la
disciplina del regolamento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 novembre 2015, n. 202, costituisca
incoerente attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n.
90/2014, ovvero che «debordi» dai limiti ad essa imposti dalla norma
primaria, in base alla interpretazione che di quest'ultima occorre
fornire (come innanzi effettuato) secondo i normali canoni
ermeneutici.
La legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 assume, dunque, importanza determinante ai
fini della decisione del presente giudizio di appello, poiche' e' di
tale articolo che questo Giudice deve fare applicazione, in quanto e'
di questo che gli atti impugnati (disposizioni regolamentari e
provvedimenti) fanno applicazione.
Cio' evidenzia la sussistenza della «rilevanza» della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4, decreto-legge
n. 90/2014, questione che il Collegio ritiene altresi' non
manifestamente infondata, per le ragioni di seguito esposte.
Giova ricordare che possibili profili di illegittimita'
costituzionale delle norme innanzi indicate erano stati evidenziati
con il ricorso instaurativo del giudizio di I grado e poi «assorbiti»
per effetto dell'intervenuto accoglimento del medesimo da parte della
sentenza impugnata.
6. Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale del
citato art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014:
a) in primo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51 della
Costituzione, poiche', nell'applicare ai docenti della Scuola
superiore dell'economia e delle finanze «lo stato giuridico dei
professori e dei ricercatori universitari», esso non tiene contro ne'
della diversificazione delle provenienze dei medesimi (dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello stato e consiglieri parlamentari),
conservate pur in costanza del rapporto con la SSEF, ne' della
differenza di status originario esistente tra tali docenti e quelli
delle altre scuole confluite nella SNA e della stessa SNA. In tal
modo, violando il principio di ragionevolezza, viene a determinarsi
un «accesso» (nel senso di nuova e diversa configurazione del
rapporto di impiego) agli uffici pubblici non in condizioni di
uguaglianza, poiche' viene previsto un «trattamento eguale» (nel
senso di standardizzato) sul piano giuridico per situazioni
soggettive connotate da sensibili ed originarie differenze
strutturali;
b) in secondo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51
della Costituzione sotto diverso profilo, in quanto, determinandosi
il trattamento economico da corrispondere in quello del professore a
tempo pieno e cosi' qualificando lo status giuridico in senso
corrispondente, ivi compreso il regime delle incompatibilita', non ha
contestualmente previsto la possibilita' di riconoscere il diritto di
opzione per il regime del tempo definito, con la diversa conseguente
determinazione dello status giuridico in senso a tale figura
corrispondente. In tal modo, il docente ex SSEF, pur equiparato al
professore universitario, costituisce l'unico esempio di tale
categoria al quale non e' riconosciuta la possibilita' di scelta tra
tempo pieno e tempo definito;
c) in terzo luogo, per violazione degli articoli 3 e 36 della
Costituzione, poiche', nell'attribuire ai predetti docenti della
SSEF, «il trattamento economico spettante, rispettivamente, ai
professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con
corrispondente anzianita'», determina, in modo irragionevole e non
causalmente sorretto sul piano della tutela e perseguimento
dell'interesse pubblico, con violazione del legittimo affidamento
nella certezza delle situazioni giuridiche, una compressione e/o
livellamento dei trattamenti economici da corrispondersi in futuro,
che - non tenendo in alcun conto i trattamenti economici in godimento
- produce un «appiattimento» dei trattamenti retributivi con effetti
di (irragionevole e ingiustificata) reformatio in pejus
«diversificata», a seconda del trattamento economico originariamente
corrisposto. Peraltro, la dichiarata finalita' di «rendere omogenei»
i trattamenti economici dei docenti della SNA non puo' essere
ragionevolmente attuata (se non a discapito del principio di
eguaglianza) corrispondendo ex abrupto a tutti il medesimo
trattamento, ma occorrendo, invece, stabilire (semmai) meccanismi di
progressiva omogeneizzazione, tenendo ragionevolmente conto, quale
punto di partenza, della differenza originaria delle retribuzioni in
godimento;
d) in quarto luogo, per violazione degli articoli 3, 36 e 38
della Costituzione, nella misura in cui non dispone che a docenti
aventi qualifiche e provenienze diverse nell'ambito del piu' generale
rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, sia conservato
il trattamento previdenziale attualmente previsto (o comunque questo
venga autonomamente considerato e valutato), e consentendo dunque -
con il richiamo allo status giuridico ed economico del professore
universitario - l'applicazione agli stessi del trattamento
previdenziale di quest'ultimo;
e) in quinto luogo, per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, in quanto, disponendo nei sensi gia' riportati ai
punti che precedono, la norma determina una conseguente violazione
dei principi di imparzialita' e buon andamento da parte della
Pubblica amministrazione, nei confronti di soggetti ad essa legati da
rapporto di impiego, come conseguenza della omessa considerazione
della diversificazione dei rispettivi ruoli di provenienza;
f) in sesto luogo, per violazione degli articoli 3, 36, 38,
51 e 97 della Costituzione, sotto diverso profilo, per non essere
stata prevista una «norma transitoria», che consenta una possibilita'
di scelta, non immediata ma anche temporalmente definita, tra rientro
nei ruoli di originaria provenienza ovvero permanenza nel
(modificato) status di docente presso la SNA.
6. Per tutte le ragioni esposte, questo Consiglio di Stato
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014, n. 114, per
violazione degli articoli 3, 36, 38, 51 e 97 della Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sez. IV,
pronunciando sul ricorso in epigrafe;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell' art. 21, comma 4, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014 n. 114;
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 16
novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente;
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore;
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere;
Carlo Schilardi, Consigliere;
Nicola D'Angelo, Consigliere.
Il Presidente: Anastasi
L'Estensore: Forlenza