N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 maggio 2018
Ordinanza del 9 maggio 2018 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Presidenza del Consiglio dei ministri, Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA contro Fortunato Vincenzo.. Amministrazione pubblica - Unificazione delle scuole di formazione - Stato giuridico e trattamento economico dei docenti ordinari e dei ricercatori dei ruoli a esaurimento della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 21, comma 4.(GU n.38 del 26-9-2018 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale - Sezione Quarta
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5029 del 2017, proposto da Presidenza del Consiglio
dei ministri e Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese
per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma,
via dei Portoghesi n. 12;
contro Vincenzo Fortunato, rappresentato e difeso dagli avvocati
Vincenzo Fortunato, Angelo Piazza, con domicilio eletto presso lo
studio Angelo Piazza in Roma, piazza di San Bernardo n. 101;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Lazio - Roma: sez. I n. 00307/2017, resa tra le parti,
concernente rideterminazione del trattamento economico dei docenti
SSEF.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Vincenzo Fortunato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2018 il cons.
Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Annunziata
Abbinente, su delega di Angelo Piazza, e l'avvocato dello Stato
Pietro Garofoli;
1.1. Con l'appello in esame, la Presidenza del Consiglio dei
ministri impugna la sentenza 10 gennaio 2017 n. 307, con la quale il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, in
accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dal prof.
Vincenzo Fortunato, ha annullato il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 novembre 2015 n. 202 «nella parte impugnata
nell'interesse del ricorrente.», nonche' i provvedimenti
consequenziali adottati.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri citato -
adottato in attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n.
90/2014, conv. in legge n. 114/2014 - era oggetto di impugnazione
nella parte in cui interveniva sulla rideterminazione del trattamento
economico e dello stato giuridico dei docenti della Scuola superiore
dell'economia e delle finanze (SSEF) - poi confluita, insieme ad
altre scuole di formazione, nella Scuola nazionale di amministrazione
(SNA) - stabilendo l'incompatibilita' per i professori di tale scuola
allo svolgimento della libera professione, analogamente a quanto
previsto per i docenti universitari a tempo pieno.
Con ulteriori motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti
consequenziali, recanti diffide a cessare la situazione di
incompatibilita' e rideterminazione del trattamento economico, con
recupero delle differenze indebitamente corrisposte.
1.2. La sentenza impugnata afferma, in particolare:
l'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014 non fa «alcun
riferimento alla modifica dello stato giuridico e in particolare
all'introduzione . . di un regime di incompatibilita', compreso
quello di cui all'art. 6 legge n. 240/2010» ma tale articolo «si e'
limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi
quello dei professori universitari a da cio' non puo' dedursi che era
stato implicitamente introdotto ex lege il regime di incompatibilita'
proprio dei professori ordinari a tempo pieno»;
il riferimento effettuato in norma al regime del tempo pieno,
era da intendersi considerato «come parametro di riferimento a fini
economici, cui era delegato l'esecutivo, ma non al fine di modificare
lo status giuridico del ruolo dei professori ad esaurimento della ex
SSEF»;
«l'introduzione della modifica sostanziale comportante il
regime di incompatibilita' ... ha dato quindi luogo . . . anche alla
violazione dei principi generali di legalita', legittimo affidamento,
proporzionalita' e certezza del diritto»;
quanto al trattamento economico, il decreto «ha dato luogo ad
una sostanziale omologazione del trattamento in questione, nel senso
di renderlo del tutto coincidente a quello dei professori a tempo
pieno, senza considerare la peculiarita' della posizione dei
professori ex SSEF, inseriti a suo tempo in un ruolo ad esaurimento
in virtu' del processo di riorganizzazione delle scuole di formazione
della pubblica amministrazione . . con procedimento sostanzialmente
coincidente a quello di mobilita' obbligatoria ex lege dei pubblici
dipendenti, che prevede pero' il godimento del medesimo trattamento
economico garantito al dipendente e su cui non opera(va) l'abrogato
art. 202 testo unico n. 3/1957»;
ne' il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ha
consentito agli interessati un tempo di valutazione, poiche' questi,
in meno di quindici giorni, «si sono visti obbligati a prendere
decisioni vitali e irreversibili legate ad un'unica alternativa
prospettata, quale la permanenza nella SNA o la continuazione della
(sola) attivita' libero - professionale, laddove la stessa non era
rinvenibile in capo agli altri docenti della scuola e quindi senza
che potesse configurarsi quella omogeneizzazione del trattamento
economico richiesta dalla norma primaria - intesa come tendenziale
conformazione di assimilabilita' ma non di perfetta equiparazione e
sovrapponibilita' indipendentemente dallo status di provenienza - e
senza neanche una approfondita valutazione di tale trattamento idonea
a sostenere che lo stesso potesse considerarsi assunto sulla mera
base di quello dei professori universitari a tempo pieno»;
il trattamento economico come rideterminato, che corrisponde
ad una somma tra il 50 e il 60% del precedente trattamento
stipendiale, non opera soltanto per l'avvenire, ma «influisce anche
su interessi consolidati e sulla posizione economica relativa al
trattamento pensionistico, di modo che «si palesano dunque effetti
retroattivi»;
in tale contesto, «appare ben saggia la revisione successiva
del legislatore che ha ritenuto di rideterminare l'intera
riorganizzazione della SNA e il trattamento economico dei docenti con
fonte primaria», ai sensi degli articoli 1, comma 657, legge n.
216/2015 e 11, comma 1, lettera d) legge n. 124/2015».
1.3. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di
appello:
a) violazione articoli 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014
e 6 legge n. 240/2010; erroneita' quanto all'asserita illegittimita'
dell'art. 2, comma 4 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 202/2015 per eccesso di delega; cio' in quanto l'art. 21
cit. «espressamente dispone l'applicazione dello stato giuridico di
professori e ricercatori universitari ai docenti e ricercatori del
ruolo ad esaurimento della ex SSEF» ed esso «non fa che confermare
quanto gia' previsto per i professori inquadrati della ex SSEF
dall'art. 5, comma 4, decreto ministeriale 28 settembre 2000 n. 301».
Inoltre, «il collegamento tra stato giuridico e trattamento economico
dei professori universitari e' confermato anche dal combinato
disposto di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 165/2001 e
all'art. 6, legge 30 marzo 2010 n. 240, che riaffermano la stretta
correlazione tra status giuridico e trattamento economico dei
professori e ricercatori universitari». Infine, «l'estensione del
regime di incompatibilita' allo svolgimento dell'attivita'
libero-professionale, previsto dalla norma regolamentare, (e') una
conseguenza ragionevole e coerente della rideterminazione del
trattamento economico dei docenti dei ruoli ad esaurimento della ex
SSEF»;
b) erroneita' della sentenza appellata relativamente alle
modalita' di determinazione del trattamento economico dei docenti
trasferiti dal ruolo ad esaurimento della SSEF alla SNA; violazione
art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014; violazione e falsa
applicazione dei canoni di ragionevolezza e imparzialita' dell'azione
amministrativa; erronea applicazione del principio della tutela
dell'affidamento e del principio di irretroattivita'; cio' in quanto
«la scelta di utilizzare le tabelle stipendiali che definiscono il
trattamento economico annuo lordo dei professori universitari a tempo
pieno e' conforme alla delega conferita con l'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 ... pertanto nell'adozione del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri si e' stabilito di adottare
proprio il trattamento stipendiale dei professori a tempo pieno come
criterio di rideterrninazione del compenso». Infatti, «tale
equiparazione retributiva e' una tra le possibili alternative - del
tutto conformi alla delega - ed e' l'unica ad avere un parametro
certo di riferimento». Ne' e' possibile sostenere, nel caso di
specie, «che vi sarebbe un affidamento tutelabile rispetto al
mantenimento di un trattamento giuridico ed economico disancorato
rispetto a quello dei docenti che svolgono analoghe funzioni»;
c) violazione e/o falsa applicazione art. 11, comma 1,
lettera d) legge n. 124/2015, nonche' art. 1, comma 657 legge n.
216/2015 e art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014; vizio di
ultrapetizione; cio' in quanto la sentenza, nell'affermare in un
«obiter», il carattere «dirimente» della delega concessa dal
legislatore per il riordino del trattamento economico dei docenti
della SNA, ipotizza «una carenza del potere regolamentare esercitato
dal Governo con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
impugnato», cio' facendo, tuttavia, senza alcuna motivazione, in
palese ultrapetizione, non essendo stata tale carenza lamentata con
alcun motivo di ricorso. Ne', peraltro, la tesi risulterebbe fondata,
poiche', fino all'emanazione del decreto delegato, vige la disciplina
di cui al decreto-legge n. 90/2014.
1.4. Si e' costituito in giudizio il prof. Fortunato, che ha
innanzi tutto concluso per il rigetto dell'appello, stante la sua
infondatezza, ed ha altresi' riproposto i motivi di ricorso proposti
in I grado e non esaminati dal TAR, in quanto ritenuti «assorbiti»
(v. pagg. 6 - 39 memoria del 14 settembre 2017).
1.5. All'udienza pubblica di trattazione, la causa e' stata
riservata in decisione.
2. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4,
del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014
n. 114, per le ragioni di seguito esposte.
3.1. Il citato art. 21 del decreto-legge n. 90/2014, recante
«Unificazione delle Scuole di formazione») prevede, per quel che
interessa nella presente sede:
«1. Al fine di razionalizzare il sistema delle scuole di
formazione delle amministrazioni centrali, eliminando la duplicazione
degli organismi esistenti, la Scuola superiore dell'economia e delle
finanze, l'Istituto diplomatico «Mario Toscano», la Scuola superiore
dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il Centro di formazione
della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali
ed economiche, nonche' le sedi distaccate della Scuola nazionale
dell'amministrazione prive di centro residenziale sono soppresse. Le
funzioni di reclutamento e di formazione degli organismi soppressi
sono attribuite alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
assegnate ai corrispondenti dipartimenti, individuati ai sensi del
comma 3. Le risorse finanziarie gia' stanziate e destinate
all'attivita' di formazione sono attribuite, nella misura
dell'ottanta per cento, alla Scuola nazionale dell'amministrazione e
versate, nella misura del venti per cento, all'entrata del bilancio
dello Stato. La stessa scuola subentra nei rapporti di lavoro a tempo
determinato e di collaborazione coordinata e continuativa o di
progetto in essere presso gli organismi soppressi, che cessano alla
loro naturale scadenza.
2. (omissis).
3. (omissis).
4. I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento
della Scuola superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'art.
4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129,
sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli
stessi e' applicato lo stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari. Il trattamento economico e' rideterminato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di
renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale
dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento
economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'.
Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica. . .»
3.2. A seguito di tale disposizione, e' stato emanato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 25 novembre 2015 n. 202,
(Regolamento recante determinazione del trattamento economico dei
docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione - SNA), il cui
art. 2 («Trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo
determinato»), prevede:
«1. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, nonche'
ai docenti a tempo indeterminato si applica il trattamento economico
annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a tempo
pieno, come fissato dall'art. 3, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 15 dicembre 2011, n. 232, e successive
modificazioni.
2. Ai docenti a tempo pieno, scelti tra professori universitari
di prima o seconda fascia si applica, rispettivamente, il trattamento
economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a
tempo pieno o quello dei professori universitari di seconda fascia a
tempo pieno come fissati dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 232 del 2011 e successive modificazioni.
3. Per i docenti a tempo pieno scelti tra dirigenti di
amministrazioni private o tra soggetti, anche stranieri, in possesso
di elevata e comprovata qualificazione professionale, il trattamento
economico annuo lordo e' stabilito, tra quelli di professore
universitario di prima fascia a tempo pieno o di professore
universitario di seconda fascia a tempo pieno, dal presidente della
scuola, sentito il Comitato di gestione, sulla base della valutazione
del curriculum accademico e professionale, in applicazione dei
criteri di valutazione fissati dallo stesso Comitato, comunque nel
rispetto del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre
2011, n. 232, e successive modificazioni.
4. Il trattamento economico dei docenti a tempo pieno e a tempo
indeterminato, come definito dal presente articolo, e' correlato
all'espletamento degli obblighi istituzionali e delle attivita'
didattiche e scientifiche, previsti per i professori universitari a
tempo pieno e all'impegno didattico fissato dall'art. 1, comma 16,
della legge 4 novembre 2005, n. 230, e dall'art. 6 della legge 30
dicembre 2010, n. 240. Ai suddetti docenti si applica la disciplina
delle incompatibilita' e delle autorizzazioni prevista per i
professori e ricercatori universitari a tempo pieno dallo stesso art.
6. Il presidente, sentito il Comitato di gestione, determina le
modalita' per la verifica dell'effettivo svolgimento delle attivita'
didattiche e scientifiche da parte dei predetti docenti. Il compenso
per le ulteriori attivita' e' determinato, nei limiti delle
disponibilita' di bilancio, in applicazione dei criteri di cui al
decreto previsto dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005,
n. 230 e, fino all'adozione del suddetto decreto, in misura pari al
settantacinque per cento dell'importo individuato ai sensi dell'art.
4.».
Il successivo art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri («Anzianita', classi e scatti di stipendio») prevede:
«1. Ai fini della determinazione del relativo trattamento
economico, i docenti a tempo pieno, scelti tra professori
universitari di prima o seconda fascia o tra ricercatori
universitari, mantengono l'anzianita' di servizio gia' maturata.
2. Ai fini della determinazione del trattamento economico dei
docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di amministrazioni
pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati
dello Stato e consiglieri parlamentari, e dei docenti a tempo
indeterminato, i periodi di servizio prestato nelle suddette
qualifiche vengono computati come anzianita' di servizio nel ruolo
dei professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo
pieno, in coerenza con i criteri di determinazione del trattamento
economico previsti dall'art. 2, applicando le disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive
modificazioni.
3. Ai fini del comma 2, in applicazione delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 2011 e successive
modificazioni, la progressione per classi e scatti e' biennale fino
alla data di entrata in vigore della legge n. 240 del 2010, e
triennale a decorrere dall'entrata in vigore della predetta legge.
4. Ai fini del computo dell'anzianita', i periodi di servizio
presso la Scuola dei docenti a tempo pieno, dei docenti a tempo
indeterminato e dei ricercatori a tempo indeterminato vengono
valutati in applicazione della disciplina generale relativa ai
professori e ai ricercatori universitari».
Come e' dato osservare, il decreto n. 202/2015:
per un verso (art. 2, comma 1), individua il trattamento
economico dei «docenti a tempo pieno, scelti tra dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari», nonche'
dei «docenti a tempo indeterminato», applicando il trattamento
economico annuo lordo dei professori universitari di prima fascia a
tempo pieno;
per altro verso (art. 2, comma 4), correla l'attribuzione di
tale trattamento economico all'espletamento degli obblighi
istituzionali e delle attivita' didattiche e scientifiche, previsti
per i professori universitari a tempo pieno e all'impegno didattico
fissato dall'art. 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230,
(cioe', in particolare, l'espletamento delle attivita' scientifiche e
l'impegno per le altre attivita', fissato in non meno di 350 ore
annue di didattica, di cui 120 di didattica frontale), nonche'
dall'art. 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, precisando altresi'
che trova applicazione «la disciplina delle incompatibilita' e delle
autorizzazioni prevista per i professori e ricercatori universitari a
tempo pieno dallo stesso art. 6» (tra le quali, l'incompatibilita'
con l'attivita' libero professionale);
per altro verso ancora (art. 5, comma 2), ai fini della
determinazione «in concreto» del trattamento economico per quei
docenti provenienti dalle qualifiche di cui all'art. 2, comma 2, si
prevede che «i periodi di servizio prestato nelle suddette qualifiche
vengono computati come anzianita' di servizio nel ruolo dei
professori universitari di prima o di seconda fascia a tempo pieno».
4. Orbene, il Collegio ritiene che le disposizioni del
regolamento in esame costituiscano coerente applicazione dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014. Ed infatti quest'ultimo, prevede:
sia che ai docenti ordinari ed ai ricercatori dei ruoli ad
esaurimento della SSPA si applichi «lo stato giuridico dei professori
o dei ricercatori universitari» (comma 4, primo periodo);
sia che il trattamento economico, rideterminato con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, venga determinato «al fine
di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola
nazionale dell'amministrazione sulla base del trattamento economico
spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori
universitari a tempo pieno con corrispondente anzianita'» (comma 4,
secondo periodo).
4.1. Appare evidente, dunque, che l'applicazione dello stato
giuridico dei professori universitari, lungi dal costituire una
introduzione non consentita al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, trova il suo fondamento proprio nella norma primaria.
A fronte di quest'ultima, il regolamento - una volta equiparata
la categoria dei docenti di cui al proprio art. 2, comma 2, al
professore di prima fascia a tempo pieno - non poteva che applicare
agli appartenenti a detta categoria, conseguentemente, lo stato
giuridico previsto per quest'ultimo, ivi compreso il regime delle
incompatibilita' e delle autorizzazioni allo svolgimento di eventuali
incarichi.
In sostanza, la norma regolamentare (come e' tipico delle norme
di attuazione) precisa l'applicazione di un regime giuridico che,
laddove non fosse stato normativamente specificato dalla fonte
secondaria, avrebbe dovuto comunque trovare applicazione in via
interpretativa.
In questo senso, non puo' essere condiviso quanto affermato dalla
sentenza impugnata, secondo la quale «l'art. 21, comma 4, cit. si e'
limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi
quello dei professori universitari ma da cio' non puo' dedursi che
era stato implicitamente introdotto ex lege il regime
d'incompatibilita' proprio dei professori ordinari a tempo pieno».
Ed infatti - pur nella consapevolezza che tale argomento ha
trovato una adesione nell'ordinanza cautelare di questa stessa
Sezione 11 marzo 2016 n. 892 - non appare plausibile «sganciare» (nel
silenzio della legge) dallo status giuridico di una determinata
categoria di pubblici dipendenti quelli che sono i plurimi aspetti
che propriamente lo definiscono.
Diversamente opinando, occorrerebbe affermare, in senso
riduttivo, che applicare lo «stato giuridico dei professori o dei
ricercatori universitari», altro non significherebbe che attribuire
ai destinatari solo una delle «qualifiche» previste da
quell'ordinamento, rendendo quest'ultima, al contempo, completamente
avulsa dal complesso dei diritti, dei doveri, degli obblighi, oneri e
limitazioni che ogni attribuzione di status comporta.
Ma tale interpretazione, oltre a non trovare plausibile riscontro
nella norma primaria (e nella sua corretta applicazione),
comporterebbe che, mentre si attribuisce il trattamento economico
(status economico) del professore di prima fascia a tempo pieno, al
tempo stesso lo status giuridico - che pure e' dichiarato essere
quello di «professore universitario» - in realta' continuerebbe ad
essere, in assenza di disciplina transitoria, quello delineato dalla
previgente normativa, con cio' ponendosi in contrasto con la
finalita' di «omogeneizzazione» enunciata dal legislatore.
In definitiva, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri ha proceduto a rideterminare il trattamento economico,
attribuendo agli appartenenti alle categorie di cui all'art. 2, comma
2, il massimo trattamento tra quelli rinvenibili nella categoria dei
professori universitari e, una volta compiuta tale operazione, ha
chiarito come lo status giuridico di professore universitario (gia'
ex lege attribuito) veniva a specificarsi in relazione alla qualifica
concretamente attribuita ai fini dell'erogazione del trattamento
economico (professore universitario di prima fascia a tempo pieno),
realizzandosi una piana e coerente corrispondenza tra status
giuridico e status economico.
Cosi' ricostruito il percorso applicativo dell'art. 21
decreto-legge n. 90/2014, non assume alcuna rilevanza quanto
prospettato in sentenza in ordine alla differenza esistente tra le
qualifiche di docente stabile o a tempo pieno presso la SSPA che non
corrisponderebbero alla «terminologia classica universitaria».
Infatti, il legislatore ha inteso attribuire ai docenti della SSPA
«lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari»,
senza considerare ne' significato e contenuto delle qualifiche gia'
in possesso presso la SSPA ne' elaborare parametri di corrispondenza
tra qualifiche «vecchie e nuove».
4.2. Anche l'attribuzione del trattamento economico del
professore universitario di prima fascia a tempo pieno, effettuata
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 2, comma
1) costituisce coerente applicazione della norma primaria.
Giova ricordare che quest'ultima attribuisce ai docenti della
SSPA un trattamento economico «che viene determinato dallo stesso
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del
trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai
ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente
anzianita'». Tale essendo l'indicazione legislativa, il regolamento
ha individuato, per i docenti provenienti dalle categorie di cui
all'art. 2, comma 2, il massimo trattamento possibile in base
all'indicazione legislativa (professore universitario di prima fascia
a tempo pieno), procedendo altresi' a conservare loro l'anzianita'
maturata (art. 5, comma 2), computata (in assenza di diversa
indicazione legislativa) come anzianita' di servizio nel ruolo dei
professori universitari di prima fascia.
A fronte di cio', l'eventuale sussistenza di disparita' di
trattamento tra docenti appartenenti alle varie scuole e con
provenienza diversa, puo' rilevare (come si vedra') al fine di
dubitare della legittimita' costituzionale della norma primaria, ma
non costituisce - proprio per effetto di quanto disposto dall'art. 21
decreto-legge n. 90/2014 - vizio di legittimita' degli atti
amministrativi (in primis, del regolamento) per violazione di legge
ed eccesso di potere.
4.3. Le ragioni poste a fondamento della ritenuta coerenza degli
atti (regolamentari e provvedimentali) adottati con la norma
primaria, quanto all'attribuzione del trattamento economico, sono le
medesime anche per ritenere che tali atti non influiscono ex se (con
cio' essendo asseritamente illegittimi) sul futuro trattamento
pensionistico, che costituisce pertanto coerente e conseguente
attuazione, da parte del regolamento, di quanto disposto dal
legislatore in tema di trattamento economico da corrispondere ai
docenti della ex SSEF.
4.4. Infine, non puo' assumere rilevanza quanto previsto
(ancorche' prima dell'emanazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri) dall'art. 11, comma 1, lettera d) della legge
7 agosto 2015 n. 124, in base al quale, per quel che interessa nella
presente sede, con decreto legislativo delegato si sarebbe dovuto
procedere alla «ridefinizione del trattamento economico dei docenti
della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le
previsioni di cui all'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
2014, n. 114, ferma restando l'abrogazione dell'art. 10, comma 2, del
decreto legislativo 1º dicembre 2009, n. 178, senza incremento dei
trattamenti economici in godimento e comunque senza nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica».
Ed infatti, il Governo non ha proceduto all'esercizio della
delega concessagli, ne' la previsione di affidare alla fonte primaria
la ridefinizione del trattamento economico dei docenti della SNA puo'
essere interpretato comunque come una «sottrazione», per cosi' dire a
«regime», di tale disciplina alla fonte regolamentare.
5. Alla luce di quanto esposto, occorre escludere che la
disciplina del regolamento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 novembre 2015 n. 202 costituisca incoerente
attuazione dell'art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014, ovvero
che «debordi» dai limiti ad essa imposti dalla norma primaria, in
base alla interpretazione che di quest'ultima occorre fornire (come
innanzi effettuato) secondo i normali canoni ermeneutici.
La legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4,
decreto-legge n. 90/2014 assume, dunque, importanza determinante ai
fini della decisione del presente giudizio di appello, poiche' e' di
tale articolo che questo giudice deve fare applicazione, in quanto e'
di questo che gli atti impugnati (disposizioni regolamentari e
provvedimenti) fanno corretta applicazione.
Cio' evidenzia la sussistenza della «rilevanza» della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4, decreto-legge
n. 90/2014, questione che il Collegio ritiene altresi' non
manifestamente infondata, per le ragioni di seguito esposte.
6. Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale del
citato art. 21, comma 4, decreto-legge n. 90/2014:
a) in primo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51 della
Costituzione, poiche', nell'applicare ai docenti della Scuola
superiore dell'economia e delle finanze «lo stato giuridico dei
professori e dei ricercatori universitari», esso non tiene contro ne'
della diversificazione delle provenienze dei medesimi (dirigenti di
amministrazioni pubbliche, magistrati ordinari, amministrativi e
contabili, avvocati dello stato e consiglieri parlamentari),
conservate pur in presenza del rapporto con la SSEF, ne' della
differenza di status originario esistente tra tali docenti e quelli
delle altre scuole confluite nella SNA e della stessa SNA. In tal
modo, violando il principio di ragionevolezza, viene a determinarsi
un «accesso» (nel senso di nuova e diversa configurazione del
rapporto di impiego) agli uffici pubblici non in condizioni di
uguaglianza, poiche' viene previsto un «trattamento eguale» (nel
senso di standardizzato) sul piano giuridico per situazioni
soggettive connotate da sensibili ed originarie differenze
strutturali;
b) in secondo luogo, per violazione degli articoli 3 e 51
della Costituzione sotto diverso profilo, in quanto, determinandosi
il trattamento economico da corrispondere in quello del professore a
tempo pieno e cosi qualificando lo status giuridico in senso
corrispondente, ivi compreso il regime delle incompatibilita', non ha
contestualmente previsto la possibilita' di riconoscere il diritto di
opzione per il regime del tempo definito, con la diversa conseguente
determinazione dello status giuridico in senso a tale figura
corrispondente. In tal modo, il docente ex SSEF, pur equiparato al
professore universitario, costituisce l'unico esempio di tale
categoria al quale non e' riconosciuta la possibilita' di scelta tra
tempo pieno e tempo definito;
c) in terzo luogo, per violazione degli articoli 3 e 36 della
Costituzione, poiche', nell'attribuire ai predetti docenti della
SSEF, «il trattamento economico spettante, rispettivamente, ai
professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con
corrispondente anzianita'», determina, in modo irragionevole e non
causalmente sorretto sul piano della tutela e perseguimento
dell'interesse pubblico, con violazione del legittimo affidamento
nella certezza delle situazioni giuridiche, una compressione e/o
livellamento dei trattamenti economici dai corrispondersi in futuro,
che - non tenendo in alcun conto i trattamenti economici in godimento
- produce un «appiattimento» dei trattamenti retributivi con effetti
di (irragionevole e ingiustificata) reformatio in pejus
«diversificata», a seconda del trattamento economico originariamente
corrisposto. Peraltro, la dichiarata finalita' di «rendere omogenei»
i trattamenti economici dei docenti della SNA non puo' essere
ragionevolmente attuata (se non a discapito del principio di
eguaglianza) corrispondendo ex abrupto a tutti il medesimo
trattamento, ma occorrendo, invece, stabilire (semmai) meccanismi di
progressiva omogeneizzazione, tenendo conto, quale punto di partenza,
della differenza originaria delle retribuzioni in godimento;
d) in quarto luogo, per violazione degli articoli 3, 36 e 38
della Costituzione, nella misura in cui non dispone che a docenti
aventi qualifiche e provenienze diverse nell'ambito del piu' generale
rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, sia conservato
il trattamento previdenziale attualmente previsto (o comunque questo
venga autonomamente considerato e valutato), e consentendo dunque -
con il richiamo allo status giuridico ed economico del professore
universitario - l'applicazione agli stessi del trattamento
previdenziale di quest'ultimo;
e) in quinto luogo, per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione, in quanto, disponendo nei sensi gia' riportati ai
punti che precedono, la norma determina una conseguente violazione
dei principi di imparzialita' e buon andamento da parte della
pubblica amministrazione, nei confronti di soggetti ad essa legati da
rapporto di impiego, come conseguenza della omessa considerazione
della diversificazione dei rispettivi ruoli di provenienza;
f) in sesto luogo, per violazione degli articoli 3, 36, 38,
51 e 97 della Costituzione, sotto diverso profilo, per non essere
stata prevista una «norma transitoria», che consenta una possibilita'
di scelta, non immediata ma anche temporalmente definita, tra rientro
nei ruoli di originaria provenienza ovvero permanenza nel
(modificato) status di docente presso la SNA.
6. Per tutte le ragioni esposte, questo Consiglio di Stato
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge
24 giugno 2014 n. 90, conv. in legge 11 agosto 2014 n. 114, per
violazione degli articoli 3, 36, 38, 51 e 97 della Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sez. IV,
pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti l'art. 134 della
Costituzione, l'art. 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, conv.
in legge 11 agosto 2014 n. 114.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo
2018 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente;
Oberdan Forlenza, consigliere, estensore;
Luigi Massimiliano Tarantino, consigliere;
Luca Lamberti, consigliere;
Daniela Di Carlo, consigliere,
Il Presidente: Patroni Griffi
L'estensore: Forlenza