*** Stampa ***

    Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del  Consiglio
dei ministri  (c.f.  80188230587),  in  persona  del  Presidente  pro
tempore, rappresentata e  difesa  ex  lege  dall'Avvocatura  generale
dello       Stato       (c.f.        80224030587        -        pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it    -    fax    06/96514000)     ed
elettivamente domiciliata presso i  suoi  uffici  in  Roma,  via  dei
Portoghesi n. 12, ricorrente; 
    Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro  tempore,
dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare Nazario Sauro  n.
33, 70100, resistente; 
    Per  la  dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale  degli
articoli 5, commi 1, 2, 5 e 6, 11, comma 1, 12, comma 2, e 13,  comma
1 e 14, della legge della Regione  Puglia  16  luglio  2018,  n.  39,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 96 del 19
luglio 2018,  recante  «Disciplina  dell'attivita'  di  trasporto  di
viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente». 
    La legge regionale indicata in  epigrafe  detta  disposizioni  in
materia di attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente. 
    A giudizio della Presidenza del Consiglio presentano  profili  di
illegittimita'  costituzionale   in   particolare   le   disposizioni
contenute nell'art. 5, commi 1, 2, 5 e 6, nonche' negli articoli  11,
comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14. 
    Si ritiene infatti che tali disposizioni, in  quanto  confliggono
con l'art. 29 della legge n. 241 del 1990 e  con  l'art.  3  comma  1
della legge n. 218/2003, violino l'art. 117, secondo  comma,  lettera
m), della  Costituzione  -  che  assegna  allo  Stato  la  competenza
legislativa  esclusiva  in  materia  di  determinazione  dei  livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili  e  sociali
che devono essere garantiti su tutto il  territorio  nazionale  -  e,
lettera e) del medesimo art. 117 della Costituzione, che assegna allo
Stato la competenza  in  materia  di  tutela  della  concorrenza.  In
particolare, come e' noto, l'art. 29 della legge n. 241/90 stabilisce
che «1. Le  disposizioni  della  presente  legge  si  applicano  alle
amministrazioni  statali  e  agli   enti   pubblici   nazionali.   Le
disposizioni  della  presente  legge  si  applicano,  altresi',  alle
societa' con totale o  prevalente  capitale  pubblico,  limitatamente
all'esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni  di  cui
agli articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6, nonche'  quelle
del capo IV-bis si applicano a tutte  le  amministrazioni  pubbliche.
(comma cosi modificato dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009) 
    2. Le regioni egli  enti  locali,  nell'ambito  delle  rispettive
competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel
rispetto del sistema costituzionale e delle  garanzie  del  cittadino
nei riguardi dell'azione  amministrativa,  cosi'  come  definite  dai
principi stabiliti dalla presente legge. 
    2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni  di  cui
all'art. 117,  secondo  comma,  lettera  m),  della  Costituzione  le
disposizioni della presente legge concernenti  gli  obblighi  per  la
pubblica   amministrazione    di    garantire    la    partecipazione
dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di
concluderlo entro il termine prefissato  e  di  assicurare  l'accesso
alla documentazione  amministrativa,  nonche'  quelle  relative  alla
durata massima dei procedimenti. 
    2-ter. Attengono altresi' ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le
disposizioni della presente legge  concernenti  la  presentazione  di
istanze, segnalazioni e comunicazioni,  la  dichiarazione  di  inizio
attivita' e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva  la
possibilita'  di  individuare,  con  intese  in  sede  di  Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28  agosto  1997,
n. 281, e  successive  modificazioni,  casi  ulteriori  in  cui  tali
disposizioni non si applicano. (comma modificato dall'art. 49,  comma
4, legge n. 122 del 2010, poi  dall'art.  3,  comma  1,  lettera  f),
decreto legislativo n. 126 del 2016) 
    2-quater. Le regioni  e  gli  enti  locali,  nel  disciplinare  i
procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire
garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle  disposizioni
attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni  di  cui  ai  commi
2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela. 
    2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le Province Autonome
di  Trento  e  di  Bolzano  adeguano  la  propria  legislazione  alle
disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione. (commi da 2-bis a 2-quinquies  aggiunti
dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009)» 
    L'art. 3, comma 1, della legge n. 218/2003 invece dispone che «1.
Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge
nella Gazzetta Ufficiale, il  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei
trasporti, previa intesa in  sede  di  Conferenza  permanente  per  i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province Autonome di Trento  e
di Bolzano, al fine di garantire condizioni omogenee di  mercato  per
le imprese operanti nel settore e di  evitare  possibili  distorsioni
della concorrenza su base territoriale, definisce con proprio decreto
i parametri di riferimento per  la  determinazione,  da  parte  delle
singole regioni: 
        a) della misura delle sanzioni pecuniarie in  relazione  alla
gravita' delle infrazioni commesse; 
        b) dei casi in cui e' consentito procedere alla sospensione o
alla revoca dell'autorizzazione.» 
    In particolare: 
        l'art 5, comma 1, richiede, per l'esercizio dell'attivita' di
noleggio  di  autobus  con  conducente,  la  presentazione   di   una
segnalazione  certificata  di   inizio   attivita'   (SCIA)   «pura»,
richiamando cioe' l'art. 19 della legge  n.  241  del  1990,  laddove
andrebbe piu' correttamente richiamato l'art. 19-bis, comma  3  della
medesima legge concernente  la  SCIA  «condizionata»  introdotta  dal
decreto legislativo n. 126 del 2016. 
        Precisamente,  l'esercizio  dell'attivita'  di  noleggio   di
autobus con conducente e' subordinato al possesso dell'autorizzazione
all'esercizio  della  professione  di  trasportatore  su  strada   di
persone, di cui alla legge quadro 15 gennaio del 1992, n. 21.  A  tal
riguardo, si  evidenzia  che  il  citato  decreto  n.  126  del  2016
introduce il principio della concentrazione dei regimi amministrativi
applicando il principio europeo secondo cui «l'amministrazione chiede
una volta sola» (Once-only). 
        Pertanto, nei casi in cui per lo svolgimento di  un'attivita'
soggetta a SCIA, siano necessari  altri  atti  di  assenso,  e  cioe'
quando la SCIA sia «condizionata all'acquisizione di atti di  assenso
comunque denominati o pareri  di  altri  uffici  e  amministrazioni»,
l'interessato presenta la relativa istanza allo Sportello unico delle
attivita' produttive (SUAP) del  comune.  L'avvio  dell'attivita'  e'
subordinato al rilascio delle autorizzazioni,  che  viene  comunicato
dallo Sportello unico all'interessato. 
        L'art. 5, comma  2,  prevede  che  la  SCIA  per  l'esercizio
dell'attivita' di noleggio di autobus con conducente  sia  presentata
alla provincia in cui l'impresa ha la sede legale. Al riguardo, si fa
presente che trattandosi  di  un'attivita'  produttiva,  la  SCIA  va
presentata al comune competente per territorio e, in particolare,  al
SUAP  ai  sensi  della  normativa  europea  (123/CE/2006   cosiddetta
«Direttiva servizi») e nazionale (art. 38, decreto-legge n.  112  del
2008 e decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010 e,  in
species, l'art. 2, in cui e' previsto che: «(..)  e'  individuato  il
SUAP quale unico soggetto pubblico di  riferimento  territoriale  per
tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di  attivita'
produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni
di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione  o
riconversione, ampliamento  o  trasferimento,  tronchi  cessazione  o
riattivazione delle suddette attivita'»). 
        L'art. 5, comma  5,  prevede  che  qualora  la  SCIA  risulti
irregolare o incompleta, il richiedente e' tenuto a regolarizzarla su
richiesta della  provincia  entro  il  termine  di  10  giorni  dalla
ricezione della richiesta. Non risulta chiaro il fondamento normativo
di tale previsione, che non e' contenuto nell'art. 19 della legge  n.
241 del 1990, seppur richiamato dall'articolo in esame. 
        L'art. 5,  comma  6,  stabilisce  che,  in  caso  di  mancata
regolarizzazione, la provincia procede all'adozione del provvedimento
di divieto di prosecuzione  dell'attivita'  previa  comunicazione  ai
sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990. 
        Anche  in  questo  caso,  la  procedura  prescritta  non   e'
riscontrabile nel dettato dell'art. 19 della legge n. 241  del  1990,
che al comma 3 prevede un termine  di  60  giorni,  successivi  dalla
presentazione della segnalazione, per lo svolgimento dei controlli di
legittimita'  e  per  l'adozione  degli  eventuali  provvedimenti  di
divieto. Decorso tale periodo, non e' possibile  vietare  l'attivita'
produttiva salve le ipotesi di autotutela, esercitabile solo in certi
casi e entro un termine certo (180 giorni dal decorso del termine per
i controlli di legittimita'). Queste previsioni, contenute  nell'art.
19 della legge n. 241 del 1990, consentono di tutelare  il  principio
dell'affidamento   del   privato   nell'esercizio   di   un'attivita'
d'impresa. Sotto questo aspetto, la  normativa  regionale  contrasta,
inoltre, con i principi di certezza del diritto e divieto di aggravio
del procedimento. 
        L'art. 11, al comma 1, prevede che, con cadenza triennale, la
provincia svolga verifiche per l'accertamento  della  permanenza  dei
requisiti per l'esercizio dell'attivita' di noleggio di  autobus  con
conducente.  Il  comma  2  stabilisce  che,  in   caso   di   mancata
regolarizzazione  richiesta  dalla  provincia  in  seguito   a   tali
verifiche, l'impresa possa incorrere in un provvedimento  di  divieto
di prosecuzione dell'attivita'. 
        Si rileva, al riguardo, da un lato che la  competenza,  sulla
base di quanto ampiamente dedotto in precedenza in relazione all'art.
5, spetta al SUAP e, dall'altro, che la legge n.  241  del  1990  non
contempla verifiche  di  accertamento,  ma  prevede  l'attuazione  di
controlli  di  legittimita'  della  SCIA  esclusivamente  al  momento
dell'avvio dell'attivita' e per un tempo limitato di 60 giorni  dalla
presentazione della  SCIA  medesima,  decorsi  i  quali,  in  seguito
all'accertamento della carenza dei requisiti normativamente previsti,
lo sportello unico adotta provvedimenti di  divieto  di  prosecuzione
dell'attivita' (si veda, al riguardo l'art. 19, comma 3  della  legge
n. 241 del 1990). 
        L'art. 13,  al  comma  1,  prevede  che  la  provincia  possa
sospendere  l'attivita'   di   noleggio   in   caso   di   infrazioni
specificamente elencate. Al riguardo, si rileva ancora una volta che,
trattandosi di un'attivita' produttiva, per i motivi sopra  indicati,
la competenza spetta al SUAP. 
        L'art. 14, oltre a prevedere la competenza della provincia  a
disporre il divieto di prosecuzione dell'attivita', che,  come  sopra
evidenziato spetterebbe al SUAP, vieta all'impresa di presentare  una
nuova SCIA  nei  tre  anni  successivi  alla  data  di  adozione  del
provvedimento   di   divieto.   Tale   previsione,    particolarmente
penalizzante  per  l'imprenditore,  incide   in   maniera   rilevante
sull'attivita' di impresa, restringendone l'esercizio. 
    Conseguentemente,  le  disposizioni  regionali  sopra  richiamate
confliggono con l'art. 19 della legge a 241 del  1990  e  con  l'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che assegna  allo
Stato   la   competenza   legislativa   esclusiva   in   materia   di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono  essere  garantiti  su  tutto  il
territorio nazionale. 
    Infine la norma sanzionatoria contenuta nell'art.  12,  comma  2,
prevede che l'esercizio di attivita' di noleggio in assenza di  SCIA,
sia soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da € 10.000,00 a
€ 100.000,00, disattendendo quindi quanto previsto  dal  decreto  del
Ministero  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti  11  marzo  2004,
adottato in attuazione dell'art. 3 della legge 11 agosto 2003 n. 218,
ai sensi del quale «le infrazioni riguardanti la  mancata  osservanza
delle prescrizioni relative  alla  regolarita'  della  documentazione
inerente il servizio, quest'ultima da intendersi  come  complesso  di
norme dirette  a  consentire  la  verifica  del  possesso,  da  parte
dell'impresa, sia del requisiti che degli atti necessari al  corretto
svolgimento dell'attivita' di  noleggio  di  autobus  con  conducente
dovrebbero sanzionate da un minimo di € 200,00 ad  un  massimo  di  €
1.500,00». 
    Tale disallineamento, con la conseguente previsione  di  sanzioni
maggiormente  severe  da  parte  della   legge   regionale,   impatta
indubbiamente  sulla  competitivita'  delle  imprese  e  produce   un
conseguente  effetto  discriminatorio  nei  confronti  delle  imprese
stabilite nella Regione Puglia, con indubbia limitazione  del  regime
concorrenziale, in contrasto con lo spirito della norma primaria  che
aveva rimesso ad un decreto del Ministero delle infrastrutture e  dei
trasporti  la  definizione  dei  parametri  di  riferimento  per   la
determinazione delle sanzioni da parte delle singole regioni  proprio
«al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per  le  imprese
operanti  nel  settore  e  di  evitare  possibili  distorsioni  della
concorrenza su base territoriale» (all'art.  3,  comma  1,  legge  n.
218/2003), in violazione dell'art. 117, comma  2,  lettera  e)  della
Costituzione. 
    Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra
citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti
normativi, contrastino con i principi di cui  all'art.  117,  secondo
comma, lettera m), della Costituzione,  che  assegna  allo  Stato  la
competenza legislativa esclusiva in  materia  di  determinazione  dei
livelli essenziali delle prestazioni  concernenti  diritti  civili  e
sociali e con il medesimo art. 117, secondo comma, lettera  e)  della
Costituzione che assegna allo  Stato  la  competenza  in  materia  di
tutela concorrenza. 
    Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata,  chiede  l'accoglimento
delle seguenti conclusioni

 
                               P.Q.M. 
 
    Piaccia    all'Ecc.ma     Corte     costituzionale     dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2, 5 e  6,
11, comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14, della legge della Regione
Puglia 16 luglio 2018, n.  39,  pubblicata  nel Bollettino  Ufficiale
regionale n.   96   del   19   luglio   2018,   recante   «Disciplina
dell'attivita' di  trasporto  di  viaggiatori  mediante  noleggio  di
autobus con conducente». 
    Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio  dei
ministri. 
 
      Roma, 14 settembre 2018 
 
                  L'Avvocato dello Stato: Nunziata